В концепции излагаются главные принципы формирования в рамках реформы новой пенсионной системы. Конкретные механизмы, порядок и сроки их реализации могут быть детально разработаны и юридически определены в тексте проекта нового закона. Наряду с законом потребуется подготовить ряд вытекающих из него нормативных актов, в частности, связанных с деятельностью административных структур, организацией персонифицированного учета страхового стажа и других актов, обеспечивающих проведение реформы.

Реформирование пенсионной системы - долгосрочная программа, предполагающая решение как проблем стратегического порядка, так и неотложных текущих задач.

Главной задачей в период до стабилизации экономики по-прежнему будет реализация мер по поддержанию уровня жизни пенсионеров в условиях роста стоимости жизни. В этих целях должна быть продолжена практика периодической индексации пенсий с учетом роста потребительских цен.

К числу первоочередных задач следует отнести создание четко выверенного механизма формирования минимального размера пенсии в увязке с нормативами прожиточного минимума пенсионеров, а также поддержание равновесия ранее назначенных пенсий с уровнем пенсий, устанавливаемых в настоящее время.

Наряду с этим представляется необходимым в 1995-1997 гг. решить ряд проблем организационного и экономического характера, которые диктуются и сложившейся ситуацией, и необходимостью создания предпосылок для устойчивого развития системы государственного пенсионного страхования в будущем.

Напряженность с финансами пенсионного обеспечения, сложившаяся к настоящему времени, при сохранении установленного страхового тарифа отчислений в Пенсионный фонд будет усиливаться. Потребность в обеспечении текущих выплат и мероприятий по защите пенсий от инфляции (не говоря о каких-нибудь новациях) неизбежно порождает проблему нехватки средств и обоснованности страхового тарифа.

Этому способствует наметившаяся тенденция к падению доли фонда оплаты труда в ВВП, к сокращению доли заработной платы в структуре доходов населения.

К неустойчивости поступлений в Пенсионный фонд ведет и ситуация на рынке труда. Возможное уменьшение объемов страховых платежей из-за сокращения занятости населения будет происходить на фоне устойчивой тенденции увеличения численности пенсионеров, а значит, и расходов на выплату им пенсий.

Анализ различных факторов, обусловливающих необходимую величину пенсионных средств, показывает, что при отсутствии (вопреки закону) текущих ассигнований из федерального бюджета поступления страховых взносов при действующем уровне страхового тарифа уже в ближайшее время будут недостаточными для покрытия необходимых расходов (при полной мобилизации ресурсов со стороны Пенсионного фонда). Для обеспечения нормального процесса финансирования пенсий уровень страховых взносов в Пенсионный фонд должен быть увеличен по крайней мере на 1,5-2,0 процентных пункта по сравнению с действующим, что весьма проблематично.

Альтернативой этому может быть использование внутренних резервов пенсионной системы путем экономного расходования имеющихся средств.

Кроме того, представляется необходимым уже в 1995 году принять решение о расширении базы пенсионного страхования за счет включения в нее всех видов оплаты труда, на которые в настоящее время страховые взносы не начисляются (составляющие до 5 % фонда оплаты труда).

Существенным резервом, оказывающим влияние на финансовую стабильность пенсионной системы, является оптимизация ее организационной структуры.

Сложившаяся схема управления пенсионным обеспечением не отвечает интересам дальнейшего развития пенсионной системы. Отсутствие единой организационной структуры, которая целиком бы отвечала за реализацию государственной политики в области пенсионного обеспечения, отрицательно сказывается на обслуживании пенсионеров, затягивает принятие решений оперативного характера, затрудняет работу по совершенствованию пенсионного законодательства.

Безотлагательность формирования новой модели управления пенсионным обеспечением вызывается прежде всего экономическими соображениями.

Действующий механизм финансирования пенсионных выплат включает в себя: отделение Пенсионного фонда - областное управление соцзащиты - районный орган соцзащиты - пенсионер (см. приложение) . Такая сложная система, естественно, ведет к распылению средств. Прохождение финансовых потоков в этой цепи требует не только немалых отчислений за банковские услуги, но и определенного времени. В связи с этим необходимо иметь в наличии оборотные средства сверх месячной потребности для обеспечения (авансирования) своевременной выплаты пенсий в последующем месяце.

Создание единой пенсионной службы позволит исключить излишние звенья в финансовой цепочке сбора и расходования пенсионных средств. Уже в ближайшее время в тех субъектах Федерации, где имеется готовность к переходу на новую организацию работы, могут быть устранены многие финансовые потери за счет ликвидации сложившейся практики "зависания" пенсионных средств (например, до 350 - 400 млн. рублей на срок от 5 до 10 дней в Московской области в 1992 г. до создания единой службы). На этой же основе возможен переход к более рациональному порядку финансирования пенсий - под фактическую потребность вместо авансирования.

Соединение всех функций по пенсионному обеспечению диктуется и необходимостью устранения нецелевого и необоснованного расходования пенсионных средств, имеющего место в связи с ограниченными возможностями надлежащего правового и финансового контроля за их использованием в настоящее время.

Учитывая, что рациональная организация пенсионного обеспечения окажет существенное влияние на его финансовую стабилизацию, для создания единой пенсионной службы необходимо принять законодательные и другие нормативные акты. Формирование этой службы на местах должно осуществляться на договорной основе с субъектами Федерации и должно быть завершено к концу 1996 г.

Что касается расходов на содержание единой пенсионной службы и ее местных органов, то они должны производиться за счет страховых поступлений, как это сегодня имеет место в отношении Пенсионного фонда. С учетом общей численности работников, занятых пенсионным обеспечением в органах социальной защиты населения, можно предположить, что с завершением процесса формирования службы аналогичные расходы за счет страховых взносов удвоятся против нынешнего уровня. Однако в силу их небольшого удельного веса (до 1,5% в пенсионном бюджете) и если иметь в виду, что с объединением всех функций по пенсионному обеспечению устранятся многие финансовые потери, обусловленные действующей схемой, это не скажется на уровне пенсионных выплат.

Реализация этой задачи позволит сократить нерациональные затраты пенсионной системы, существенно влияющие на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечить достижение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

В 1994 году каждому седьмому пенсионеру пенсия назначалась со снижением возраста на 5-10 лет по сравнению с общеустановленным (без учета "северных" пенсий). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 годом возросла на 35%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В перспективе развитие государственного пенсионного страхования приведет к формированию профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие особенности труда в той или иной профессии (должности).

Поэтапный переход к этому потребует устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсионном обеспечении.

Для установления тесной зависимости предоставления пенсионных льгот от реальных условий производства и формирования соответствующего экономического механизма представляются необходимым:

Во-первых, провести работу по совершенствованию гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса, и на этой основе установить критерии для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии.

По имеющимся оценкам, применение критериев для оценки условий труда в конкретных производствах позволит на 30-35% сократить предоставление пенсионных льгот в связи с их необоснованностью и объективно определить сферу действия льготных пенсий, например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.

При этом в переходный период (до формирования профессиональных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда либо опасность для здоровья человека сохраняются вне зависимости от состояния научно-технического прогресса.

Разработка таких критериев с учетом имеющихся наработок может быть завершена уже в 1995 году, а их применение возможно начать уже с 1996 года.

Во-вторых, ввести систему возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии, имея в виду создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в отраслевые (профессиональные) пенсионные системы.

Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решить проблему сохранения приобретенных прав.

Развитие пенсионной системы предполагает назначение пенсий на основании более полного учета трудового вклада, а в перспективе право на пенсию будет определяться в зависимости от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд. Для реализации этой задачи необходима разработка и внедрение соответствующей информационной системы, предусматривающей создание персонифицированного банка данных о всех плательщиках страховых взносов в Пенсионный фонд. Причем такой учет помимо ранее указанных преимуществ создает возможность точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по профессиям, продолжительности стажа и средним признакам и как следствие более точного прогнозирования необходимых расходов на выплату пенсий.

Создание необходимой базы данных персонифицированного учета, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полная реализация программы возможна, как показывает мировой опыт, в течение 5-7 лет.

С учетом имеющихся наработок уже в 1995 году возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов в одной или нескольких территориях.

Наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2-3 года может быть осуществлено и в профессиональном разрезе. Персонификация взносов может быть предложена в настоящее время в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающие адекватные им пенсии (гражданская авиация, ТЭК и др.).