В конце 70-х-начале 80-х годов XX столетия приватизация превратилась в общемировое явление. Более 80 стран мира приняли программы сокращения государственного сектора. Приватизация стала важным элементом и процесса экономического обновления постсоциалистического мира, зарождения и развития частной собственности и на ее основе рыночного хозяйства. Смена социально-экономической модели потребовала прежде всего глубокой перестройки отношений собственности.

Основной экономической целью приватизации является повышение эффективности хозяйствования как на уровне предприятия, так и на уровне экономики в целом. Достижение этой цели одновременно представляет собой критерий оценки всех действий по приватизации. функция приватизации состоит в достижении приспособляемости, гибкости хозяйственной системы к изменившимся условиям воспроизводства.

Наиболее показательных результатов по разгосударствлению собственности добились развитые западные страны. Характерно, чти проведение приватизации там базировалось на соединении централизованного регулирования и рыночных методов. Так, в Англии применялось прямое квотирование продажи акций как индивидуальным держателям, так и иностранным инвесторам. А при приватизации многих предприятий правительство резервировало за собой "золотую акцию", позволяющую контролировать структуру новой компании. Часто использовались и непосредственные ограничения: запрет одному лицу владеть более 15% голосующих акций; требование, чтобы главным исполнительным лицом в компании был британский гражданин; установление лимитов на добровольное расформирование или ликвидацию. Контролировалось участие в приватизации иностранных инвесторов (для Великобритании и Франции - владение не более 20% акций). Приватизация обычно начиналась с продажи прибыльных предприятий. Предоставлением определенных льгот частным покупателям решалась задача расширения социального слоя собственников в обществе.

Неоднозначно оцениваются мероприятия по разгосударствлению собственности в развивающихся странах.

Необходимо отметить, что народнохозяйственный комплекс в развивающихся странах строился как единое целое. А в этих условиях прекращение поддержки убыточных или неприбыльных производств, составляющих основу производственного процесса, вызывает разрушительные последствия. При выпадении одного звена из цепочки межотраслевого взаимодействия получается такой эффект, что начинает сыпаться все нарастающее количество производств, связанных в единый технологический узел.

Для таких стран, как Индия, Бразилия, Турция, этот эффект наиболее характерен. В этом кроется одна из причин отсутствия серьезных действий по приватизации. В этих странах применяется так называемая "мягкая приватизация", главным методом которой выступает постепенное акционирование.

Примерами стран "жесткой приватизации" выступают Чили и Мексика. Ее успехи в этих странах базировались на сочетании государственного и частного начал, а также скоординированности макро- и микроуровней в этом процессе. Важное значение также имело значительное расширение социального слоя, участвовавшего в приватизации.

Для стран низшего эшелона третьего мира эффект приватизации оказался незначительным. Это объясняется тем, что местный предпринимательский капитал здесь находится еще в зачаточном состоянии. Поэтому единственным проводником экономического роста в таких странах, как Мали, Танзания, Западная Нигерия, может быть только государство. Здесь сейчас наиболее актуально возрождение государственного регулирующего начала, но уже на рыночной основе.

Наибольшее распространение в восточноевропейских государствах получили три варианта приватизации.

Первый предусматривает продажу государственных предприятий по их фактической рыночной стоимости. В качестве основного он применялся в бывшей ГДР, Венгрии, частично в других странах.

Второй вариант заключается в распределении среди всего взрослого населения прав на бесплатное приобретение государственной собственности в виде приватизационных купонов. Наибольшее распространение получил в России, Чехии, частично использовался в Болгарии, Румынии, Польше.

Третий вариант, или модель югославского самоуправления, предполагает создание на базе приватизированного предприятия акционерного общества, членами которого на льготных условиях могут стать его работники, в на общих - все другие граждане и пенсионные фонды. При продаже акций работникам предоставлялась определенная скидка и возможность выкупа своих акций в течение 10 лет.

"Восточноевропейский" подход отличает дифференцированное отношение к приватизации различных объектов.

"Малая приватизация" была проведена очень быстро. Небольшие предприятия сферы услуг, общественного питания, торговли распродавались за "живые" деньги. При этом учитывались интересы покупателей.

Причинами медленного проведения "большой приватизации" является недостаток денег у населения, низкая доходность приватизируемых предприятий и минимальный приток иностранного капитала.

Широкомасштабная приватизация в России была начата в условиях резкого спада производства во всех структурах при скачкообразном нарастании денежной массы.

Резкий рост денежной эмиссии сопровождался попытками контроля над ценами со стороны государства, что привело в свою очередь к значительному дисбалансу между денежными доходами и расходами населения, достигшими около 300 млрд. руб.

Внешний долг страны к 1 января 1992 г. был в 1,63 раза выше, чем в 1986 г. Внешэкономбанк фактически оказался банкротом.

В российской практике приватизации можно выделить три основных этапа.

Первый этап начался с принятия "Закона о кооперации", "Основ законодательства об аренде", "Постановления об акционерных обществах" и ознаменовался снятием прямых запретов на развитие негосударственного сектора. Вместе с тем на этом этапе отсутствовала системная правовая база приватизации. Поэтому в декабре 1990-январе 1991 г. принимается решение о подготовке закона о приватизации.

Второй этап был определен принятием "Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (3 июля 1991 г.). Этот период можно назвать периодом законно-стихийной приватизации.

Согласно закону провозглашались равные возможности для всех групп покупателей предприятий. Хотя именно трудовые коллективы представлялись наиболее возможными покупателями. Так, в законе оговаривалось, что работники предприятия получали возможность рассрочки выплаты платежей, им предоставлялись льготы по цене, оговаривалась необходимость согласования с ними планов приватизации. Определялись государственные органы, на которые возлагалось осуществление приватизации. Организатором приватизации предписывалось стать Комитету по управлению имуществом. А в качестве продавцов государственной собственности выступали фонды имущества.

В декабре 1991 г. принимаются "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" и утверждается пакет нормативных актов. Начало третьему этапу положила программа приватизации, принятая Верховным Советом на 1992 г. На этом этапе приняты необходимые нормативные акты, определяющие принципы стоимости государственного имущества, разработаны соответствующие программы. Механизм приватизации был определен в "Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятии на 1992 год". Все объекты государственной и муниципальной собственности были разделены на несколько групп.

В первую входили объекты и предприятия, приватизация которых запрещена. Это - недра, водные ресурсы, воздушное пространство, исторические и культурные памятники, золотой запас и Алмазный фонд, Центральный банк, штатное и резервное имущество вооруженных сил, министерств безопасности и внутренних дел, теле- и радиопередающие центры, предприятия по производству расщепляющихся и радиоактивных материалов, ядерного оружия, космических аппаратов, предприятия по производству наркотических и ядовитых веществ, автодороги общего пользования, объекты инженерной инфраструктуры городов и районов, кладбища, крематории и т.д.

Ко второй группе относились предприятия, приватизируемые по решению Правительства России или республик, в зависимости от вида собственности. Эта группа включала объекты и предприятия по изготовлению и ремонту систем и элементов любых видов вооружений, производству боеприпасов, предприятия атомного машиностроения, топливно-энергетиче ского комплекса, добывающей промышленности, коммерческие банки, предприятия связи, информационные и телеграфные агентства, предприятия и учреждения социально-культурного назначения, внешнеторговые объединения, полиграфические предприятия и издательства, государственное санитарно-курортное хозяйство и т.д.

Третью группу составляли объединенные объекты и предприятия, приватизирующиеся только по решению Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств. Сюда входили предприятия всех отраслей, занимающие доминирующее положение на федеральном или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия с численностью работников более 10 тыс. чел., предприятия железнодорожного, авиационного, морского и речного транспорта, высшие и средние учебные заведения, предприятия медицинской промышленности, предприятия по производству спиртовой, ликероводочной, винной продукции и табачных изделий и т.д.

В отдельную группу были выделены предприятия, приватизируемые только в соответствии с местной программой - городской пассажирский транспорт, бани, прачечные, аптеки.

Особую группу составляли объекты, подлежащие обязательной приватизации: предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, строительства, пищевой и легкой промышленности. Сюда также относились убыточные предприятия, законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства, для которых истекли нормативные сроки строительства, а также имущество предприятий, ликвидированных без правопреемства.

Решения о приватизации предприятий, объединенных в первые три группы, принимало Госкоимущество России.

Все предприятия, подлежащие приватизации, были поделены на три группы. Мелкие предприятия с числом работающих до 200 чел. и балансовой стоимостью менее 1 млн. руб. (по состоянию на 1 января 1992 г.) подлежали продаже на аукционах и конкурсах. Объекты с численностью более тысячи человек и балансовой стоимостью более 50 млн. руб. преобразовывались в открытые акционерные общества. Остальные предприятия могли быть приватизированы любым из этих способов.

При акционировании предполагалось три возможных варианта.

По первому варианту по закрытой подписке среди работников распространялись акции, в общей сумме не превышающие 40% уставного капитала, 25% - льготные, не голосующие акции, которые раздавались работникам бесплатно. Руководители предприятия могли получить акции в размере 5% от уставного капитала через опцион. Кроме того, работники могли выкупить еще 10% уставного капитала, приобретая акции с 30%-ной скидкой от номинала в течение трех лет.

При втором варианте до 51% уставного капитала продается работникам предприятия в виде акций по закрытой подписке. Остальное поступает в открытую продажу. Ни одной из групп работников льготы не предусматривались.

Третий вариант предоставляет право инициативной группе работников при согласии других членов трудового коллектива в течение года приватизировать предприятие и не допустить его банкротства, обеспечивая таким образом его успешную работу.

При выполнении этого условия и по истечении года эта группа имела право приобрести 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций по их номинальной стоимости. Гарантией выполнения договора, в виде залога, вносилось имущество, принадлежащее членам группы на правах частной собственности. При этом варианте всем работникам предприятия продавались обыкновенные акции, в размере 20% от уставного капитала, со скидкой 30% от номинальной стоимости и предоставлением рассрочки на 3 года.

Принятый 14 июля 1992 г. Указ Президента Российской Федерации № 623 "О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применение к ним специальных процедур" можно рассматривать как еще один из вариантов приватизации. Согласно этому указу в случае успеха предприятие становится собственностью предпринимателя, осуществившего санацию, или остается в государственной собственности, если санация проводилась под руководством управляющего, назначенного предпринимателем. В случае неудачи этой процедуры проводится фактическая ликвидация и последующее исключение из государственного реестра предприятия-банкрота.

С конца 1992 г. началась раздача приватизационных чеков - ваучеров. Получить ваучер имел право каждый гражданин России независимо от возраста. А ваучер, в свою очередь, давал право приобретать акции приватизируемых предприятий. Таким образом, по замыслу теоретиков приватизации реализовывался принцип равных возможностей всем гражданам стать собственниками.

Целями ваучерной приватизации провозглашалось быстрое перераспределение государственного капитала с его последующей переконцентрацией в руках эффективных собственников и реальных инвесторов.

С 1 июля 1994 г. имеет место качественно новый характер реформирования собственности. Он основан на переходе от преимущественно безвозмездной передачи государственной собственности к ее продаже по рыночной цене. Ключевые позиции этой программы ориентируются на инвестиционную организацию продаж и обеспечение инвестору возможности приобретения контрольного пакета акций приватизированных предприятий.

Сама задача превращения населения в собственников собственного имущества является уникальной. В России декларировалась передача в собственность граждан того, чем они уже обладали, так как государственная собственность фактически являлась общенародной.

На Западе формирование класса собственников осуществлялось в течение длительного времени. И ни в одной стране оно не происходило в исторически короткие сроки и по организованному плану.

Приватизация - это всегда длительный процесс. Он предполагает преобразование не только техники, технологии, инфраструктуры. В нашей стране проблема была более сложной - осуществить формирование качественно нового менталитета экономической активности населения. Это - дело целого поколения.

Ваучерный этап практически ничего не дал госбюджету. Поступления в федеральный бюджет от приватизации и коммерческого использования государственной и муниципальной собственности составили в 1992 г. 0,1% ВВП, в 1993 г. - 0,04%, в 1994 г. - 0,02%¹.

Вместе с тем мелкие акционеры, владеющие несколькими акциями, не могут рассматриваться как реальные собственники. Они заинтересованы не в приращении капитала, а в его "проедании".

Определенной критики заслуживают чековые аукционы. Дело в том, что установленные законом ограничения на количество приобретаемых акций мало что дают. Имеется возможность действовать через подставных лиц, о чем весьма наглядно свидетельствует опыт приватизации "Уралмаша".

Ваучерный этап приватизации способствовал тому, что государственная собственность распродавалась за бесценок. Так, если переконвертировать акции предприятий через ваучеры, использованные в механизме продажи, то получится, что самое дорогое предприятие РАО ЕЭС "Россия" стоит 640 595 тыс. долл. Крупнейший металлургический комбинат "Норильский никель", производящий значительную долю всего мирового объема цветных металлов, оценен в 465 581 тыс. долл. РАО "Газпром" - в 228 256 тыс. долл. А Северное морское пароходство и Мурманский траловый флот - по 3 млн. долл., а 51% акций Тульского оружейного завода, крупнейшего в мире, оценены в современных ценах в 350 000 долл.

Негативным следствием методов организации и проведения приватизации явилась криминализация экономики. Сам факт быстрой смены собственника создает гигантскую сферу приложения преступных сил. А адекватные механизмы защиты созданы не были.

Как отмечается в докладе МВД РФ "О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в РФ": "Либерализация экономической деятельности, раздача госсобственности по заниженной стоимости в процессе ее разгосударствления и допуск в экономику "теневого" капитала (по расчетам Аналитического центра РАН 55% капитала и 80% голосующих акций при приватизации переходят в руки отечественного и иностранного криминального капитала) не сопровождается созданием адекватного механизма контроля и защиты от противоправных посягательств, созданы благоприятные условия для внедрения в экономические отношения откровенно преступных элементов, массового подкупа служащих аппарата государственной власти и управления, бесконтрольного распоряжения госимуществом со стороны хозяйственных руководителей государственных предприятий и организаций. Неизбежное совпадение и переплетение интересов и устремлений действующих в сфере экономики организованных преступных сообществ, которые распространили свое влияние на ключевые отрасли и направления экономической деятельности..."².

Еще одной ошибкой "приватизаторов" является то, что ни до ее начала, ни после, ни в процессе ее осуществления не уделялось должного внимания и не было создано эффективной структуры и механизма управления государственной собственностью и экономикой вообще. С завершением массовой приватизации в распоряжении государства осталось значительное количество акций приватизированных предприятий. Практика показывает несостоятельность государства как управляющего контрольным пакетом акций на сегодняшний день. Проблема заключается в том, что, с одной стороны, наблюдается отсутствие адекватного платежеспособного спроса, а с другой - явная недооценка активов наиболее привлекательных предприятий, что делает их продажу невыгодной. Также стоит задача избавления от "балласта" убыточных предприятий, но покупатели акций которых сейчас вряд ли найдутся.

Как показывает мировой опыт, процесс разгосударствления собственности является результатом целенаправленной политики государственной власти, он свидетельствует о дальнейшей активизации роли государства, но при изменении форм, методов, объектов государственного регулирования.

Это настоятельно требует корректировки приватизационного процесса, его связи со структурной перестройкой. Поэтому Государственной Думой подготовлен новый законопроект о приватизации.

В отличие от прежнего, он предусматривает продажи акций предприятий, имеющих стратегическое значение. Хотя и в прежнем законе существовали так называемые "запретительные списки", но в отдельных случаях правительство имело право самостоятельно исключать из этих списков какие-то объекты и проводить их приватизацию. В новом законодательном документе за правительством сохранено право только подавать свои предложения о приватизации для утверждения Государственной Думой. Принятые предложения оформляются поправкой к закону.

Предусматривается продажа всех объектов только по рыночной стоимости. Исключено неконтролируемое не соответствующее интересам страны участие в приватизации иностранного капитала.

Новое в законе то, что он предусматривает проведение конкурсов, условия которых могут включать набор "социальных обременении". Например, сохранение и увеличение рабочих мест. При этом покупателю снижается цена продажи.

Будущий законопроект разграничивает также приватизацию объектов федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной. Приватизация не будет распространяться на земли сельскохозяйственного назначения, которые находятся у сельскохозяйственных предприятий, фермеров и крестьян. Допущена приватизация коммунальных квартир. Запрещено приватизировать объекты социально-культурной сферы.

Как отмечает председатель Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности Государственной Думы П.Бунич: "Для нашей страны в ближайшие годы надо оставлять госсобственности процентов 20-25. Таким образом, ресурс дальнейшей приватизации составляет процентов 15-20. Следует повысить качество приватизации"³. Целесообразным, по его мнению, является бессрочное закрепление контрольного пакета и "золотой акции" за государством. При определенных условиях государство может приватизировать необходимый объект завтра, а может и не приватизировать никогда.
 

ИТАК, КАКОВЫ ИТОГИ ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИИ:

Разрыв между постулированными целями и реальными результатами: практически ни одна из поставленных целей приватизации не была достигнута.

Несовпадение становления комплекса рыночных механизмов и институтов, необходимых для создания среды эффективного функционирования приватизированных предприятий, с темпами приватизации.

Не была проведена реальная оценка приватизированного имущества, в результате чего было допущено его разбазаривание.

Формы и способы проведения приватизации не обеспечивали учета всего разнообразия конкретных условий, в которых находились приватизированные предприятия, и превратили широкие слои населения в пассивных участников развивающихся процессов.

¹ Батчиков С., Петров Ю. "Приватизируемую экономику спасут банки и финансово-промышленные группы". Российский экономический журнал. 1995. № 7.
² Экономическая газета. 1997. № 4.
³ Экономика и жизнь. 1997. № 3. С. 11.