Е.ВЕДУТА, кандидат экономических наук

ЧАСТЬ II
 

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 1997 год*

1. Условия формирования бюджетной политики и макроэкономические показатели на 1997 год

1.1. Бюджетная политика должна быть направлена на достижение макроэкономической стабилизации и формирование основ устойчивого роста национальной экономики, что соответствует цели, сформулированной в Прогнозе социально-экономического развития РФ на 1997 г. (с. 12 ). Однако если в Прогнозе заявляется о необходимости обеспечения в первую очередь условий "для сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорций" (с. 12 ), то в Основных направлениях основные надежды связываются со снижением инфляции и т.д.

1.2. Авторы Основных направлений утверждают, что в 1996 г. наметилась тенденция финансовой стабилизации и активизация на этой -основе инвестиционного процесса (с. 1). Это утверждение находится в противоречии с Прогнозом. В последнем утверждается, что "финансовая система государства в первом полугодии функционировала в нестабильном экстренном режиме" (с. б) и что "отсутствие отчетливых "точек роста" свидетельствует о реальности угрозы перехода экономики в стадию глубокой депрессии, выход из которой тем сложнее, чем дольше она продолжается" (с. б).

1.3. "Монетарный" подход присущ не только авторам Прогноза, но и авторам Основных направлений. Они полагают, что только за счет бюджетной политики может произойти отток денежных средств из сферы обращения в сферу производства, что заложит основу экономического роста. Однако без предварительного решения задачи сбалансированного развития материально-вещественных и финансовых пропорций федеральный бюджет, закладывающий основу ;; экономического роста, составить невозможно.

1.4. В Прогнозе содержатся 2 варианта динамики ВВП и его отраслевой структуры в зависимости от темпов инфляции. В Основных направлениях содержится тот же "наивный монетарный" подход, полагающий возможность роста реального ВВП в зависимости от работы "печатного станка". Авторы, не объясняя причин своего оптимизма, выбрали более оптимистичный 1 -и вариант. Согласно этому варианту реальный рост ВВП составит 101% от его величины 1996 г. при уровне инфляции в 0,8%, а доля чистых налогов на производство и импорт возрастет до 14,4% в 1997 г. (см. Прогноз, с. 33) вместо 9,4% в 1996 г. Учитывая невозможность на основе "монетарного" подхода правильно спрогнозировать темпы реального роста ВВП и индексов дефляторов - цен производителей, цифра дефицита федерального бюджета в 3,3 % ВВП вызывает большие сомнения, как впрочем и уверенность авторов относительно роста валютного курса рубля на уровне 4-5 %.

Резюме 1

Между двумя документами, представленными Правительством, имеются противоречия в оценке сложившихся тенденций. Единство документов состоит в том, что они основаны на "монетарном" подходе, в котором динамика темпов реального ВВП ставится в зависимость от темпов инфляции, и исключается тем самым необходимость мультипликативного расчета темпов ВВП в зависимости от динамики производственных инвестиций, а значит и составление правильного прогноза федерального бюджета, создающего условия для экономического роста.

2. Цели и задачи бюджетной политики в 1997 году

2.1. КОНЦЕПЦИЯ БЮДЖЕТА

Авторы Основных направлении оптимистично полагают, что благодаря их новациям в 1997 году бюджетные средства можно будет направить на инвестирование современной структуры экономики и на проведение активной социальной политики. Цель вроде звучит "благородно", но непонятно. Какую смысловую нагрузку несет понятие "современная структура экономики"? Такое понятие не только ненаучно , но и непрактично. Если бы речь шла об оптимальной структуре экономики, направленной на рост уровня благосостояния, то цель бюджетной политики стала бы понятной и можно было бы говорить о социальной направленности бюджетной политики. Размытость цели вполне соответствует бюджетной концепции авторов, в которой реализуется принцип остаточного финансирования расходов. Согласно этой концепции авторы начинают изложение своих задач с налоговой политики и лишь потом касаются задач в области расходов. Если бы бюджетная политика действительно рассматривалась авторами как инструмент экономического роста (не говоря уже о росте благосостояния), то нужно было бы вначале решить задачу "сбалансированности материально-вещественных и финансовых пропорций" и потом уже составить адекватный ей бюджет. Непонимание авторами важности такой последовательности шагов к составлению федерального бюджета вынуждает их формулировать непонятные цели и продолжать составлять бюджет методом "проб и ошибок", не извлекая при этом никаких уроков из прошлого опыта.

2.2. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА

Судя по задачам в области налоговой политики, авторы Основных направлений озабочены тем, как в рамках существующей концепции бюджета укрепить доходную базу и улучшить контроль. Можно согласиться с ними в том, что не должно быть никаких льгот по уменьшению налогооблагаемой прибыли или доходов граждан. Может быть и нужно снизить ставку налога на прибыль, начисляемую в федеральный бюджет на 2 пункта, повысить ставку акциза на бензин и установить акцизы на единицу объемного содержания этилового спирта в конечной продукции и т.д. Но для чего все это нужно?

Авторы Основных направлений утверждают, что указанные предложения позволят дополнительно привлечь в доход федерального бюджета порядка 41,2 трлн. руб. На чем основываются эти расчеты? Изменения в порядке взимания налогов повлияют на цены производителей, что в свою очередь повлияет на инвестиционную деятельность и на динамику ВВП. В каком мы тогда окажемся варианте: первом, втором, третьем и т.д.?

Так как авторы Основных направлений исходят из того, что будет реализован первый вариант, то нужно доказать, что при таком налогообложении реальный рост ВВП составит 101% от его величины 1996 г., уровень инфляции - 0,8%, а доля чистых налогов на производство и импорт возрастет до 14,4%в 1997 г. (см. Прогноз, с. 33). Иначе утверждения авторов о дополнительном привлечении в бюджет 41,2 трлн. руб. - голословны.

Основные надежды в Основных направлениях связываются с увеличением собираемости налогов, т.е. с ужесточением собираемости налогов и усилением контроля.

Здесь авторы рассчитывают на повышение уровня доходов федерального бюджета в ВВП с 12% , ожидаемых в 1996 г., до 15,9% в 1997 г., что составит 433,6 трлн.руб.

Такое значительное повышение уровня доходов за счет ужесточения собираемости налогов свидетельствует о том, что современная концепция бюджета, не отвечая потребностям экономического роста, создает в то же время условия для значительных уклонений от уплаты налогов, что серьезно ставит вопрос об упрощении налоговой системы. Судя по документу, авторы видят другое решение проблемы. Предлагается увеличить количество налоговых инспекторов и их оклады. Такие предложения должны сопровождаться расчетами непроизводительной нагрузки на федеральный бюджет, а также полезно учесть потери времени граждан в Налоговой инспекции. Как известно из предшествующей практики хозяйствования, очереди за товарами порождали спекуляцию ими и привилегированное положение тех, кто ими распоряжается. При существующей концепции бюджета ничто не мешает налоговым инспекторам стать спекулянтами места в очереди и участвовать совместно с проверяемыми в дележе сумм, полученных в результате уклонений от налогов.

2.3. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ

Авторы предполагают, что реализация предложенных ими мер по повышению собираемости налогов позволит перераспределить через федеральный бюджет 19,2% ВВП. Однако в случае неблагоприятной ситуации объем доходов не превысит 14,6% ВВП, что не позволит реализовать задачи экономической политики государства. Справедливо замечается необходимость учета роста расходов, связанных с обслуживанием государственного долга и погашения внутреннего долга.

В целях сбалансированности бюджета, а не удовлетворения народнохозяйственных потребностей, предлагается сократить дотации сельскому хозяйству и угольной отрасли, а также сократить поддержку низкоэффективных производителей. С этой же целью уменьшается финансирование сети ведомственного здравоохранения (как это соответствует проведению активной социальной политики?). Идея сбалансированности бюджета монетарными методами будет оплачиваться в том числе сокращением расходов на заработную плату и трансферты населению, так как в федеральном бюджете не предусматриваются средства на индексацию этих расходов.

Предполагается поддержать высокоэффективные проекты и программы, обеспечивающие экономический рост. Как собираются авторы Основных направлений определять эффективность проектов и программ, не решая задачи сбалансированности материально-вещественных и финансовых пропорций? Очевидно методом "тыка". Финансирование за счет бюджета части "потерянных" сбережений граждан вследствие инфляции после 1991 г. за счет потери части расходов на заработную плату в 1997 г. вряд ли разумно.

2.4. РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Авторы Основных направлений констатируют, что тенденция повышения уровня собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации будет и дальше сохраняться. Создается впечатление, что бюджетный федерализм развивается не в направлении рационального использования национальных ресурсов, а под воздействием нажима субъектов, стремящихся к усилению своей самостоятельности.

2.5. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ, ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Предусматривается снижение бюджетного дефицита до 3,3% ВВП. За счет внутренних заимствований предполагается покрыть 49,5 трлн. руб., остальное - за счет внешних.

Рост расходов по обслуживанию внутреннего долга заставляет авторов Основных направлений искать пути к уменьшению задолженности Минфина перед Банком России (ожидается реструктуризация задолженности) и снижению доходности государственных ценных бумаг.

С другой стороны, чтобы завоевать доверие у населения для инвестиций его средств (в том. числе валютных) в государственные ценные бумаги. Правительство намерено начать погашение облигаций целевого государственного беспроцентного займа 1990 г. и владельцев чеков "Урожай-90", что опять-таки увеличит расходы по обслуживанию внутреннего долга. Уверенности в том, что меры Правительства позволят привлечь средства населения в желаемом объеме, нет.

Учитывая сложившийся бюджетный федерализм и его тенденцию, а также проблемы внутренних заимствований, обеспечить координацию выпуска ценных бумаг на федеральном и региональном уровнях будет достаточно сложно.

Резюме 2

1. Концепция бюджета основана на остаточном, принципе финансирования расходов, что объясняется неумением авторов Основных направлений решать задачу "сбалансированности натурально-вещественных и финансовых пропорций" в направлении роста благосостояния граждан.
2. Предлагаемые авторами изменения в порядке взимания налогов не увязаны с прогнозной динамикой ВВП.
3. Особые надежды авторы Основных направлений связывают с ужесточением собираемости налогов. Тем самым авторы признают, что их концепция бюджета способствует значительным уклонениям от уплаты налогов. Предлагаемые меры по борьбе с уклонениями ведут к росту непроизводительных потерь общества в связи с затратами времени на Налоговую инспекцию, на содержание растущего количества налоговых инспекторов и на повышение их окладов. Кроме того, создаются предпосылки для расширения коррумпированного класса, в состав которого с успехом могут войти и налоговые инспекторы.
4. Преследуя чисто фискальные, а не народнохозяйственные цели, авторы Основных направлений предлагают во имя сбалансированности бюджета отказаться от финансирования дотаций сельскому хозяйству, угольной промышленности и другим низкоэффективным отраслям и оказывать поддержку высокоэффективным отраслям. Что в данном случае является критерием эффективности? Собираемость доходов в бюджет или рост удовлетворения народнохозяйственных потребностей? Не зная, как решить задачу сбалансированности материально-вещественных и финансовых пропорций, авторы вынуждены руководствоваться чисто фискальными целями.
5. Отсутствие принципов координации федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации ведет к развитию центробежных сил по финансовому развалу России.
6. В связи с ожидаемым снижением доходности государственных ценных бумаг, маловероятно привлечение средств населения (в том числе валютных) на их приобретение. Попытки авторов завоевать доверие у населения посредством включения в бюджет расходов на погашение облигаций займа 1990 г., чеков "Урожай-90" и возвращения части потерянных сбережений населения вследствие инфляции 1991 г. приведут лишь к увеличению налогового бремени на тех, кто производит продукт.
7. Учитывая действие центробежных сил и продолжающийся спад производства, пирамиды ценных бумаг, выпускаемых на федеральном и региональном уровнях, в конце концов "взорвут" финансовую систему России. Нужны срочные меры для кардинального изменения концепции федерального бюджета.

Прогноз сводного финансового баланса на территории РФ на 1997 год Прогноз консолидированного бюджета РФ на 1997 год

1. В Прогнозах не содержится концепция их составления и методические указания к расчету сводных показателей, а также показателей распределения прибыли по отраслям экономики. Приведенный расчет прибыли промышленности (с. 7) был составлен по методу "планируем от достигнутого".
2. Доходы и расходы Прогнозов представлены в абсолютных, а не относительных числах что затрудняет анализ динамики их структуры.
3. В Прогнозе консолидированного бюджета не расшифрована сумма в 141. трлн.руб., указанная в позиции "Прочие расходы".
4. Как следует из Прогноза расходов, сокращаются расходы на государственные инвестиции и увеличиваются расходы на оборону, содержание правоохранительных органов и органов государственной власти.
5. Таблица "затраты государства на централизованные капитальные вложения" свидетельствует о сокращении расходов на капитальные вложения за счет федерального и местных бюджетов. В таблице не выделены производственные инвестиции и их распределение по отраслям экономики.

Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год"
Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 1997 год

1. Доходы федерального бюджета

В соответствии с Законом федеральный бюджет утверждается на 1997 г. по доходам в сумме 433 638,9 млрд. руб. В Пояснительной записке анализируются доходы федерального бюджета (без доходов целевых бюджетных фондов), которые должны составить 405,3 трлн. руб., или 14,9 % ВВП.

Авторы Пояснительной записки рассчитывают получить увеличение доходов в связи с повышением собираемости налогов на 45,54 трлн. руб. (см. с. 3 в Пояснительной записке). В Основных направлениях здесь предполагается собрать 47 трлн. руб. (см. с. 6 в Основных направлениях). Здесь расхождения данных в Пояснительной записке и в Основных направлениях составляют 1,46 трлн. руб. Остается только догадываться, что эту дополнительную сумму надеются собрать при ужесточении собираемости налогов в целевые бюджетные фонды.

В ст. 15 Закона нерасшифрованными остались прочие налоги и неналоговые доходы в сумме 25 471,9 млрд. руб., которую следовало бы расшифровать в Пояснительной записке. Кроме того, неясно, исходя из каких нормативов рассчитывались доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности. Учитывая высокую арендную плату за пользование помещениями, сумма 1546,4 трлн. руб. представляется недостаточной.

Данные по структуре прогнозных доходов в 1997 г. показывают значительный удельный вес косвенных налогов в общей сумме доходов (65,4% в действующих условиях и 63% - с учетом изменения законодательства). В то же время налог на прибыль составит 17,5% в действующих условиях и 15,5% - с учетом изменения законодательства, налог на доходы от государственных ценных бумаг, который равняется 0% в действующих условиях, составит, с учетом изменения законодательства, лишь 4,9%, - а подоходный налог с физических лиц будет составлять 2,1% в действующем законодательстве и 1,9% - с учетом его изменения.

Данная концепция бюджета не позволяет судить о степени налогообложения малообеспеченных и высокообеспеченных слоев. Учитывая высокий удельный вес косвенных налогов и низкий удельный вес прямого налогообложения доходов, концепция бюджета такова, что основное налоговое бремя ложится на малообеспеченные слои.

2. Расходы федерального бюджета

Согласно Закону федеральный бюджет на 1997 г. утверждается по расходам в сумме 524 337,0 млрд. руб. В Пояснительной записке анализируется динамика структуры расходов.

Анализ структуры расходов показывает значительное сокращение доли расходов на поддержку отраслей материального производства:

• доля промышленности, энергетики и строительства сократится с 13,1% в 1996 г. до 9,49% в 1997 г.;
• доля сельского хозяйства и рыболовства сократится с 3,78% в 1996 г. до 2,05% в 1997 г.
В структуре расходов не выделены специальной строкой государственные инвестиции. В записке поясняется, что расходы федерального бюджета в предстоящем году на государственные инвестиции предусматриваются в объеме 25 трлн. руб. (с. 21). Неясно, какая часть из них будет использована в целях развития производства. Судя по записке, в основном они будут использованы непроизводительно: в целях экологической безопасности, для строительства жилья, объектов социально-культурного назначения.

Бюджет, в котором почти отсутствуют расходы на производственные инвестиции, не может рассматриваться как инструмент создания "точек роста" и повышения инвестиционной активности.

В то же время значительно возрастает доля расходов на национальную оборону с 22,55% в 1996 г. до 25,76% в 1997 г., а также на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности с 10,55% в 1996 г. до 13,29% в 1997 г.

Удивительно то, что, учитывая фискальную направленность экономической политики государства, доля расходов на государственное управление сокращается с 1,91% в 1996 г. до 1,64% в 1997 г. Однако в Записке поясняется, что в составе расходов федерального бюджета не учтены средства на реализацию Федерального закона "О государственной тайне", Указа Президента РФ от 15.05.96 № 718 "Вопросы государственной налоговой службы Российской Федерации" и других нормативно-правовых актов (см. с. 15 в Пояснительной записке). Кроме того, как следует из ст. 23, п. 21, в составе прочих расходов содержатся расходы, которые с успехом можно отнести к расходам на государственное управление:

• резервный фонд Президента в сумме 100 000 млрд. руб.;
• резервный фонд Правительства в сумме 100 000 млрд. руб.;
• расходы на проведение выборов и референдумов в сумме 1 000 000 млрд. руб.;
• прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам, исключая расходы по финансовому оздоровлению предприятий, в сумме 16 986 821,7 млрд. руб.
Если учесть расходы на реализацию нормативно-правовых актов и часть расходов по позиции "прочие расходы", то анализ структуры расходов федерального бюджета выявит весьма интересную динамику структуры расходов, в которой доля расходов на государственное управление возрастет при относительном сокращении расходов на здравоохранение, культуру, и др. отрасли социальной инфраструктуры.

Обслуживание государственного долга составит 81,3 трлн. руб. Общий объем государственного внутреннего долга на 1 января 1998 г. составит 630 трлн. руб., а внешний долг в настоящее время составляет 120 млрд. долл., или 660 трлн. руб. (с. 32 Пояснительной записки). Учитывая ст. 2 Закона, в которой устанавливается предельный размер государственных внешних заимствований РФ в 1997 г. в сумме 9,2 млрд. долл., государственный внешний долг на 1 января 1998 г. составит 129,2 млрд. долл., или 710,6 трлн. руб. В целом государственный долг на 1 января 1998 г. составит 1340,6 трлн. руб. или 49% ВВП.

Учитывая огромный государственный долг РФ, Государственной Думе нужно безотлагательно организовать самое тесное взаимодействие с западными кредиторами и прежде всего с такими международными координирующими организациями, как МВФ и Мировой банк, чтобы поставить под жесточайший контроль использование всех предоставленных и предоставляемых кредитов РФ. В частности, Правительство обязано подробно расписать использование суммы в 9,2 млрд. долл. США. Понятно, что на покрытие дефицита пойдет 41 219,3 млрд. руб., или 7,5 млрд. долл. Куда пойдут 1,7 млрд. долл.?

3. Дефицит федерального бюджета, источники его финансирования

Согласно Закону предельный размер дефицита федерального бюджета на 1997 г. составит 90 698,1 млрд.руб., или 3,3% ВВП. Авторы проекта надеются сохранить неинфляционный принцип финансирования бюджетного дефицита за счет эмиссии ценных бумаг (49,5 трлн. руб.) и внешнего финансирования (41,2 трлн. руб.). Расходы на обслуживание государственного долга, увеличивая бремя налогов прежде всего на малообеспеченные слои, составляют уже 81,3 трлн. руб. и "догоняют" дефицит федерального бюджета, который составляет 90,6 трлн. руб.

Надежды Правительства на переход от эмиссии краткосрочных и к выпуску среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг могут дать лишь кратковременную "передышку" перед неизбежным финансовым крахом настроенных бумажных пирамид.

Выход состоит в первоочередном решении задачи сбалансированности материально-вещественных и финансовых пропорций в направлении роста благосостояния граждан государства и разработки на этой основе федерального бюджета.

4. О финансировании на условиях возвратности и платности

В ст. 33 разрешается Правительству осуществлять финансирование расходов по поддержке ряда производств на условиях возвратности и платности. В таком случае подменяется сама идея бюджетного финансирования как безвозмездного. Более правильно было бы составлять федеральный бюджет без учета поддержки этих производств, выделяя им кредиты на льготных условиях.

Согласно ст. 34 и 36 дополнительные средства, поступающие от возврата бюджетных ссуд, предоставленных в 1993-1996 г.г. и платы за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными в 1997 г. на возвратной основе, и суммы в их погашение, вносимые в бюджет, поступают сверх доходов, установленных в ст. 1. Эти средства будут зачисляться в доход федерального бюджета. Такая практика противоречит Конституции РФ, так как объем этих средств, включаемых и федеральный бюджет и механизм их распределения Правительство осуществляет самостоятельно без участия Государственной Думы.

5. О методике расчета сумм финансовой помощи (трансфертов) из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 1997 году

Согласно ст. 23 п. 21 Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) составит сумму 53 403 330 млрд. руб.

Критерием распределения ФФПР является уровень расчетного среднедушевого бюджетного дохода по данным за 1995 г. в условиях 1997 г. и расчетного среднедушевого бюджетного расхода по данным с 1991 по 1995 г., приведенных к условиям 1997 г.

1. Многие позиции расходов не имеют никакого отношения к уровню жизни, и потому расчет среднедушевого бюджетного расхода не может служить его характеристикой. 
2. Кроме того, с точки зрения эффективности всего народного хозяйства может быть целесообразно выделе ние финансовых средств на развитие инфраструктуры в данном регионе независимо от соотношения между его доходами и расходами. 
3. Расчет сумм финансовой помощи субъектам РФ опирается на прошлое, а не на будущее, что объясняется отсутствием у Правительства стратегии развития государства и его субъектов.

1. В отличие от Основных направлений в Пояснительной записке структура доходов анализируется без данных по целевым федеральным доходам, что создает определенные трудности o для сопоставления обоих документов,
2. Тенденции налогообложения таковы, что увеличивается доля косвенного налогообложения по сравнению с прямым и, следовательно, основное бремя налогов ложится на малообеспеченные слои. Концепция бюджета не позволяет судить о степени налогообложения бедных и богатых слоев населения.
3. Анализ структуры расходов выявляет фискальную направленность бюджета. На фоне растущих непроизводительных затрат общества на правоохранительную деятельность и на оборону (включая и расходы фонда развития таможенной системы РФ и Государственного фонда борьбы с преступностью) резко сокращается поддержка отраслей материального производства. В Пояснительной записке не только не выделены специальной строкой производственные инвестиции в структуре расходов, но и нет о них никаких данных.
4. Сокращение доли государственного управления в структуре расходов объясняется тем, что авторы "скрыли" средства на реализацию ряда нормативно-правовых актов. Кроме того, если к тому же учесть нерасшифрованные расходы в части "прочих расходов", то доля государственного управления значительно возрастет.
5. Увеличение государственного долга РФ на фоне спада производства означает то, что Правительство обеспечивает текущие потребности в деньгах под заклад несуществующих будущих доходов. Это ведет к росту реального налогового бремени, к потере доверия населения к экономической политике Правительства и краху финансовой системы.
6. Учитывая огромный растущий внешний долг РФ, нужно прекратить практику рассмотрения проекта бюджета без представления полной информации Правительством по использованию внешних займов. Кредиты, предоставляемые странами дальнего зарубежья должны быть поставлены под жесточайший контроль Государственной Думы, которая должна работать в тесном взаимодействии с кредиторами.
7. Финансирование на условиях возвратности и платности из федерального бюджета противоречит самой идее бюджетного финансирования и позволяет Правительству самостоятельно, без контроля со стороны Государственной Думы, распоряжаться огромными средствами.
8. У Правительства нет критерия предоставления финансовой помощи регионам, способствующего выравниванию уровня жизни в регионах за счет роста производительности труда и тем самым укреплению РФ

* Начало см. "Обозреватель - Observer", № 10-12, 1996 г. в книге А.Подберезкина "Русский Путь", РАУ-Кор порация, декабрь 1996 г.