Инвестиций

Идея создания свободных Экономических зон (СЭЗ) в нашей стране стала активно разрабатываться в 1988-1989 гг., в основном под влиянием успешного развития подобных зон в Китае. В соответствии с решениями союзного Правительства в это время одновременно с разработкой концептуальных основ создания и функционирования СЭЗ в советской экономике проводились предварительные исследования по изучению возможности формирования свободных зон" в ряде районов страны - на Дальнем Востоке (Приморский край), в Ленинградской области (Выборгский район) и других.

Первые решения о создании свободных зон на территории России были приняты в 1990 г Постановлениями Верховного Совета РСФСР от 14 июня и от 13 сентября 1990 г. город Ленинград и Выборгский район Ленинградской области, гг. Новгород и Зеленоград. Сахалинская, Читинская, Кемеровская. Калининградская области, Приморский край (в т. ч. г. Находка). Алтайский край. Еврейская автономная область, были объявлены зонами свободного предпринимательства.

В развитие этих постановлений последовал род решений о создании конкретных зон с предоставлением им льгот по налогам и таможенному режиму и упрошенным порядком осуществления экспортно-импортных операций, получивших название свободные экономические зоны". Первое постановление Верховного Совета РСФСР (октябрь 1990 г.) касалось СЭЗ "Находка". В период с мая по сентябрь 1991 г. Постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР и распоряжениями Председателя Верховного Совета РСФСР били приняты решения о создании остальных СЭЗ. Положения о СЭЗ были утверждены соответствующими Постановлениям и Совета Министров РСФСР.

В этих документах были определены правовые основы хозяйственной деятельности на соответствующих территориях, в том числе система таможенных и налоговых льгот, льгот по внешнеторговым операция ми валютным отчислениям для расположенных в зонах предприятий, права и гарантии иностранных инвесторов, дополнительные бюджетно-налоговые и иные права, а также функции органов у правления зонами. основные принципы регулирования трудовых отношений на предприятиях СЭЗ, порядок разрешения хозяйственных споров.

Ряд создаваемых в настоящее время СЭЗ имеет неплохие перспективы для своего развития, что обусловлено их выгодным экономико-географическим положением, близостью к важнейшим мировым экономическим центрам, относительно неплохо развитой производственной инфраструктурой, В первую очередь это относится к зонам в г. Находка и Калининградской облети. Подтверждением этого является быстрый рост в названных зонах числа совместных предприятий. Так, за два года существования СЭЗ "Находка" там создано около 100 совместных предприятий (СП), в СЭЗ "Янтарь" (Калининградская область) - более 130 СП.

Вместе с тем стало очевидным, что решения 1990-1991 гг. о создании на территории России сразу 12 СЭЗ были приняты без тщательного анализа их последствий и без учета реальных экономических возможностей государства. Льготный хозяйственно-правовой режим был предоставлен огромным территориям, целым краям и областям, превосходящим по размерам отдельные европейские государства. В этом наглядно проявилось отсутствие продуманной и последовательной государственной политики в данной области. Инициатива сформированию предложений о создании СЭЗ и разработке их нормативной базы фактически была отдана регионам. Последние же в большинстве случаев использовали идею "свободной зоны" в качестве средства борьбы с союзным и российским центром за "суверенизацию" своих экономических прав и получения различных льгот без учета реальных возможностей и интересов страны. При этом главным средством в этой "борьбе" служили политическое лоббирование регионами своих интересов и использование ими в свою пользу определенных политических деклараций и заявлений российского руководства, делавшихся в период противостояния союзных и российских властей и во время кампании по выборам Президента России. При вынесении решений о создании СЭЗ в масштабе краев и областей сказалась и недостаточна я информированность Верховного Совета и Правительства России о мировой практике формирования свободных экономических зон.

Однако регионы, получившие статус СЭЗ, так и не смогли воспользоваться большинством предоставленных им льгот. С одной стороны, льготы по налогам, таможенному и валютному регулированию, затрагивавшие союзную компетенцию, практически полностью игнорировались соответствующими союзными органами. рассматривавшими принятые Российской республикой решения как незаконное вмешательство в сферу чужих полномочий. С другой стороны. и правительственные ведомства России не проявляли особого интереса к реализации принятых решений. Это было связано как с явным нежеланием ряда ведомств участвовать в проведении в жизнь некоторых непродуманных мер (например, предоставление налоговых кредитов на пять-семь лет крупным регионам), так и с отсутствием до последнего времени в российском правительственном аппарате специально- o полномочного органа, способного обеспечивать координацию и контроль за деятельностью ведомств, связанных с теми или иными вол росами формирования СЭЗ.

Принятые в конце 1991 г. и в течение 1992г. законодательные и нормативные акты фактически отмен или значительную часть предоставленных зонам льгот в области хозяйственной и внешнеэкономической деятельности. Июньский (1992 г.) Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации" подтвердил лишь сохранение установленного ранее на территории зон хозяйственно-правового режима для иностранных инвесторов и предприятий с иностранными равными инвестициями.

Проблемы и просчеты, связанные с развитием свободных зон наглядно доказали, что требуется серьезный просмотр концептуальных основ и стратегии развития СЭЗ. Прежде всего необходимо переосмыслить цели создания зон. Прежние концепции СЭЗ рассматривали зоны в качестве универсального средства достижения множества сложных и разноплановых целей. На основе привлечения в зоны иностранного капитала, передовой зарубежной техники "технологии планировалось существенно повысить общий уровень производства, обеспечить развитие импортозамещающих производств для насыщения внутреннего рынка остродефицитной продукцией, ускорить решение проблем социально-экономического развития регионов. Свободные зоны должны были также служить своеобразными полигонами для отработки рыночных механизмов хозяйствования, новых форм и методов управления, проведения экспериментов по переход у к рыночной экономике. Многие регионы стали рассматривать зоны в качестве своеобразной панацеи в решении своих наиболее острых социальных, экономических и даже экологических проблем.

При этом на местах, да и в центре, широко распространилось представление о том, что достаточно объявить регион свободной зоной и ввести там ряд налоговых и других льгот, как туда устремится иностранный капитал. В прежних концепциях и обоснованиях создания СЭЗ явно недооценивались такие ключевые моменты, определяющие возможности развития зон, как выгодность экономико-географического положения, оптимальность размеров СЭЗ, наличие в регионе необходимой производственной и деловой инфраструктуры и благоприятных условий для внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, с самого начала возобладало нереалистическое и не учитывающее мировой опыт представление о предназначении и возможностях СЭЗ. Следует отметить, что в большинстве стран, где успешно действуют СЭЗ, они создавались, прежде всего, для активизации внешнеэкономической деятельности и развития экспортного производства. И лишь по мере решения этих главных задач они способствовали социально-экономическому развитию регионов, становясь своего рода "полюсами" экономического роста.

В настоящее время в мире насчитывается около 400 свободных зон торгово-складского типа (свободных таможенных зон) и более 300 свободных зон производственного типа (зон экспортного производства).

Наибольшее число свободных таможенных зон (СТЗ) действует в индустриально развитых странах: в Европе насчитывается около 130та-кнх зон, в США - более 180. Зоны экспортного производства (ЗЭП) получили наибольшее распространение в развивающихся странах. В начале 90-х годов там действовало более 300 ЗЭП, более 100 находилось на стадии обустройства и более 50 - на планово-подготовительной стадии. Ожидается, что совокупный объем экспорта в ЗЭП увеличится к 1995г. до 25 млрд. долл. (по сравнению с 17 млрд. долл. в 1990 г.), а число занятых в них превысит 3 млн. человек (по сравнению с 2 млн. человек в 1990г.).

Представляется, что и перед российскими СЭЗ во главу угла также должны быть поставлены цели развития конкурентоспособного технически передового экспортного производства. Именно такой подход доказал свою эффективность на практике во многих странах мир. 

Характерно. что в прежних концепциях российских СЭЗ недооценивалась важность развития экспортного производства. Более того часто акцентировалась (со ссылками на потенциальную емкость нашего внутреннего рынка) необходимость привлечения в СЭЗ иностранных инвестиций для развертывания там импортозамещающего производства. Такой подход представляется порочным поскольку это способствовало бы привлечению к нам технически отсталых производств, продукции которых отвечала бы весьма низким стандартам качества, принятым на нашем внутреннем рынке, но не соответствовала бы мировому уровню. Это неизбежно вело бык закреплению технологического отставания нашей промышленности и к росту внешней задолженности.

Развитие же экспортного производства требует использования только новейших технологий и достижения мировых стандартов качества. Оно является мощным стимулом для повышения общего уровня производства в принимающей стране, особенно для предприятии, работающих в кооперации с фирмами-экспортерами. Не случайно большинство стран, создающих свободные зоны, законодательно допускают в зоны только тех инвесторов (с предоставлением им максимальных льгот), которые обеспечивают экспорт всей или основной части своей продукции. Представляется, что нам также следовало бы внести аналогичные нормы в законодательство о СЭЗ, установив тем самым приоритетность имен но экспортного производства. При этом необходимо стимулировать фирмы-экспортеры, налаживающие кооперационные связи с российскими производителями.

Следует отметить, что в России создание экспортных зон, ориентирующихся на передовые наукоемкие технологии и производства, могло бы также способствовать решению проблем конверсии, сохранению и развитию накопленного научно-технического потенциала, в частности, предотвращения "утечки умов".

Необходимо также коренным образом пересмотреть вопрос о размерах СЭЗ. Весь мировой опыт создания свободных зон свидетельствует, что достижение положительного эффекта возможно лишь при концентрации усилий и средств в рамках относительно небольших зон (от нескольких десятков до нескольких сотен гектаров), имеющих выгодное экономико-географическое положение и условия для ведения внешнеэкономической деятельности, а также резервы рабочей силы и специалистов.

Принципиальное значение для привлечения иностранных инвесторов имеет создание в зонах необходимой производственной и деловой инфраструктуры. За рубежом зоны экспортного производства обустраиваются по принципу промышленных парков - компактных территории. оснащенных необходимыми инженерными коммуникациями, подъездными путями, готовыми производственными зданиями. Для организации своего производства инвесторы могут брать в аренду на достаточно длительный срок отдельные подготовленные участки земли или готовые помещения в стандартных зданиях модульного типа. Именно такие зоны при относительно небольших затратах на их создание дают максимальный эффект в сравнительно короткие сроки. Так. на комплексное инфраструктурное обустройство свободной экспортной зоны Масан I Южная Коре я) площадью 80 га государство затратило в течение первых трех лет ее развития (1970-1973 гг." 24 млн. долл. (вся стоимость обустройства составила 28 млн. долл.). Однако уже в конце 70-х гг. годовой объем экспорта этой зоны составлял около 1 млрд. долл.. а в настоящее время он превышает 1,9 млрд. долл. в год.

В рамках таких локальных зон сравнительно легко и без значительных затрат может быть организован контроль за обеспечением льготного таможенного и валютного режима. Очевидно, что создание подобной комплексной производственной и деловой инфраструктуры на территории российских СЭЗ, созданных в масштабах целых краев и областей, потребовало бы громадных капиталовложений, обеспечить которые просто нереально. Вместе с тем установление на столь обширных территориях льготного таможенного режима, предусматриваемого Положениями о СЭЗ, не только технически трудно осуществимо, но и экономически и политически нецелесообразно. Это вело бы к отделению от единого рыночного пространства анклавных региональных рынков, формирующихся внутри зон. К тому же физическая невозможность обеспечения надлежащего таможенного контроля на границах подобных "суперзон" и, как следствие, неконтролируемый ввоз в них с территории соседних регионов сырья и других товаров для последующего экспорта неизбежно превратил бы эти зоны в гигантские "насосы", перекачивающие за рубеж товары с остальной территории России. Использование иностранной валюты на территории таких зон в еще большей степени усилило бы эти негативные явления и привело бы к дерегулированию валютных операций на территории России и в конечном счете - к разрушению единого экономического пространства страны. Поэтому необходимо отказаться от сложившейся у нас прибыли создания "суперзон" в масштабах краев и областей в пользу формирования компактных СЭЗ, в которых в относительно короткие сроки и при приемлемых затратах можно создать необходимую инфраструктуру и технически обеспечить введение льготного таможенного режима.

В рамках обшей стратегии создания российских СЭЗ необходимо установить четкие критерии выбора местоположения зон. Мировая практика свидетельствует, что при определении местоположения СЭЗ прежде всего следует учитывать такие факторы, как географическая близость и удобство доступа к важным центрам международной деловой активности и рынкам сбыта, наличие базовых объектов инфраструктуры, прежде всего транспортной (порт, аэропорт, железнодорожный узел), возможность организации надежного материально-технического снабжения, наличие в регионе свободных территорий, достаточно крупной строительной базы, резервов рабочей силы и возможностей подготовки кадров, практического опыта внешнеэкономической деятельности. В регионе должна быть стабильная социально-политическая обстановка. Желательны также хорошие природно-климатические условия.

Принципиально важное значение при выборе местопоположения потенциальной СЭЗ имеет явно выраженный интерес иностранных инвесторов к рассматриваемому району. Это является определенной гарантией активного развития отраслей производственной специализации будущей СЭЗ и вместе с тем создает возможность привлечения иностранных инвестиций к участию в финансировании и развитии отдельных объектов производственной и деловой инфраструктуры зоны, ускоряя тем самым ее общее обустройство и снижая бремя собственных финансовых и материальных затрат принимающей страны. Последнее обстоятельство в современных условиях для нас особо важно.

В России указанным требованиям в настоящее время в наибольшей степени удовлетворяют морские порты Находки, Калининграда, Санкт-Петербурга, Выборга, а также район московского международного аэропорта Шереметьево. Учитывая сложную финансово-экономическую обстановку в стране, именно здесь следовало бы в ближайшие годы сосредоточить основные усилия на создании компактных зон экспортного производства и свободных таможенных зон, не требующих особо крупных финансовых и материальных затрат, которые могли бы реально способствовать развитию экспортного потенциала России, увеличению валютных поступлений, освоению новых технологий, передового опыта управления, решению проблем занятости.

В перспективе районами размещения зон экспортного производства и свободных таможенных зон могли бы также стать морские порты Новороссийска, Мурманска и Архангельска, окрестности городов Владивосток, Хабаровск. Новосибирск, Екатеринбург и некоторых других. Вероятно, эффективным будет и выделение экспортоориентированных научно-производственных комплексов (с введением для них режима СЭЗ) в районах городов с высокой концентрацией научно-технического потенциала, таких как подмосковные Зеленоград, Калининград, Дубна, Троицк, Пущине, Новосибирский Академгородок и другие.

Среди важнейших элементов в механизме функционирования СЭЗ значительное место отводится системе льгот, предоставляемых инвесторам. При определении набора экономических стимулов для конкретной зоны необходимо учитывать, что в мире уже действуют сотни конкурирующих между собой СЭЗ, которые предлагают инвесторам примерно одинаковые льготы.

Представляется, что необходимо законодательно закрепить на достаточно длительный срок (видимо, не менее, чем на 10 лет) уровень налоговых и иных льгот для иностранных инвесторов, действующих в СЭЗ, приведя его в соответствие с определенными "международными стандартами".

Одновременно в зонах экспортного производства было бы целесообразно ввести дополнительные льготы для иностранных и отечественных инвесторов, поставляющих на экспорт большую часть призводимой продукции. При этом размер льгот, предоставляемых инвесторами в зонах экспортного производства, может варьироваться в зависимости от объема продукции, поставляемой на экспорт, от степени переработки продукции, которой она подверглась на территории зон, от уровня используемой технологии и т.д.

Важной преференцией является установление в зонах специального таможенного режима, который может включать отмену или снижение таможенных пошлин на вывоз товаров, произведенных в СЭЗ, и ввоз потребляемых в них товаров или товаров, предназначенных для реэкспорта, упрощенный порядок перемещения товаров через границу, смягчение (отмену) нетарифных ограничений на экспорт и импорт. Как правило, такой режим устанавливается в небольших по размерам свободных таможенных зонах, где осуществляется складирование и подработка товаров, и в зонах экспортного производства.

Для успешного развития зон экспортного производства и свободных таможенных зон необходимо четко решить вопрос о введении в них специального валютного режима, предусматривают его возможность использования зональными инвесторами свободно конвертируемой валюты для осуществления ими экспортно-импортных операций и взаиморасчетов. Такая практика повсеместно применяется в свободных зонах стран с неконвертируемой валютой. До введения полной конвертируемости рубля было бы целесообразно установить подобный валютный режим в свободных зонах России. Представляется, что при ограниченных возможностях конвертации рублевых средств в СКВ и при крайней неустойчивости и непредсказуемости курсовых соотношений рубля к основным иностранным валютам безосновательно рассчитывать на активный приток в зону значительных производственных инвестиций.

Введение в свободных зонах такого особого валютного режима безусловно придало бы им определенную анклавность по отношению к российской экономике, однако, эффект от быстрого развертывания крупномасштабного экспортного производства, по нашим оценкам, многократно превысил бы возможные негативные последствия этой анклавное.

Мировой опыт свидетельствует, что предоставление в рамках СЭЗ только налоговых, таможенных и других льгот инвесторам недостаточно эффективно. Совершенно необходимым условием привлечения иностранного капитала в СЭЗ является проведение комплекса мер по развитию инфраструктуры: дорожно-транспортной сети, морских портов, аэропортов, водо- и энергоснабжения, системы телекоммуникаций, складских помещений, гостиничных комплексов и зон отдыха. При проектировании зон следует ориентироваться не на действующие в принимающей стране стандарты инфраструктурного обслуживания, а на уровень, достигнутый в развитых странах с рыночной экономикой. В современных условиях нереально рассчитывать на активный приток иностранных инвестиций, если на соответствующей территории нет международного авиационного сообщения, отсутствует автоматическая международная телефонная, телексная и факсимильная связь, не обеспечена бесперебойность энерго- и водоснабжения, не созданы нормальные условия для проживания иностранных бизнесменов. Опыт показал, что неспособность ряда развивающихся стран обеспечить приемлемую инфраструктуру в СЭЗ явилась причиной их неэффективного функционирования.

Комплексное инфраструктурное бустройство СЭЗ требует больших финансовых затрат. Так, при создании зон в странах азиатско-тихоокеанского региона затраты составляют 25-50 млн. долларов на 1 кв. км, в КНР - до 70 млн. долларов. По некоторым оценкам в России потребуются сравнимые суммы для достижения такого качества" инфраструктурного обеспечения территории, которое будет достаточно для привлечения иностранных инвесторов.

В настоящее время представляются несостоятельными расчеты на возможность финансирования развития крупной свободной зоны за счет средств отдельного города, области или края. Практика многих стран показывает, что для этого необходимы государственные капиталовложения. Вероятно, и в России для финансирования приоритетных объектов производственной инфраструктуры свободных экономических зон должно быть предусмотрено выделение средств из федерального бюджета. При этом для предотвращения возможного "распыления" этих средств необходимо предусмотреть их строго целевое использование. Они должны направляться на финансирование приоритетных объектов инфраструктуры.

Ограниченность собственных средств вызывает необходимость привлечения к финансированию объектов зональной инфраструктуры зарубежных инвесторов. Однако практика показывает, что иностранные предприниматели крайне неохотно идут на вложение средств в малорентабельные объекты инженерной инфраструктуры. В основном их приходится создавать собственными силами. Вместе с тем в районах повышенного интереса иностранных инвесторов можно ожидать их активного участия в развитии отдельных элементов производственной и деловой инфраструктуры, таких, как складские, причальные и аэровокзальные комплексы, телекоммуникационные системы, гостиницы, бизнес центры. В частности, это подтверждает пример СЭЗ "Находка". В данной зоне созданы российско-британское СП "Находка-Телеком" (с участием крупной британской фирмы "Кейбл энд Уаэрлесс") в области телекоммуникаций, которое обеспечит уже в ближайшее время эффективную связь Находки с Западом и Азиатско-Тихоокеанским регионом; российско-японское СП по строительству и эксплуатации портовых угольных комплексов; ряд российско-китайских СП и "чисто" китайских предприятий в области строительства бизнес центров и гостиниц.

В конечном счете благодаря активному привлечению иностранных инвестиций в эту сферу можно добиться существенного ускорения создания инфраструктурного комплекса свободных зон, что на практике является важнейшей предпосылкой их успешного развития. Мировой опыт функционирования СЭЗ свидетельствует, что без постоянной государственной поддержки и координации зоны не могут эффективно развиваться, особенно на начальной стадии. В большинстве стран мира, где действуют СЭЗ, созданы специальные государственные органы, занимающиеся вопросами их развития.

Зарубежный опыт свидетельствует, что надежная правовая основа является важнейшим условием успешного развития СЭЗ, привлечения в них иностранных инвестиции.

В Российской Федерации до настоящего времени надлежащей правовой базы для развития свободных экономических зон не создано. Действующий в настоящее время в России механизм правового регулирования свободных экономических зон, основу которого составляют решения Верховного Совета Российской Федерации о создании СЭЗ и утвержденные правительством Положения о СЭЗ, требуют существенной корректировки. Это вызвано как происшедшими за последний год большими изменениями правового режима хозяйственной деятельности в России, так и необходимостью пересмотра концептуальных аспектов формирования свободных зон.

Основные, базисные принципы создания и деятельности СЭЗ должны быть сформулированы в законе Российской Феде рации о свободных экономических зонах. В этом законе должны быть даны определения различных типов зон, установлен порядок принятия решений о создании СЭЗ и утверждения положении о них, определены основы режима хозяйственной деятельности в СЭЗ, определены статус, права и функции специальных федеральных и региональных органов, занимающихся вопросами развития зон. Принятые к настоящему времени нормативные акты, касающиеся СЭЗ, необходимо будет привести в соответствие с законом о свободных экономических зонах. Проект такого закона, подготовленный Российским агентством международного сотрудничества и развития, внесен в Верховный Совет Российской Федерации. Мировой опыт показывает, что многие важные аспекты функционирования СЭЗ нуждаются в детальной правовой регламентации в форме подзаконных актов (положений, правил, инструкций). В частности, это касается вопросов землепользования, тарификации инфраструктурных услуг, валютного регулирования, регулирования трудовых отношений и других. В этой связи было бы целесообразно разработать. с учетом зарубежного опыта, типовые документы, регламентирующие различные аспекты функционирования СЭЗ. Речь идет в первую очередь о Положении об Администрации СЭЗ, о таможенном и валютном регулировании, о лицензировании инвесторов, о порядке и условиях предоставления бюджетных ссуд, о землепользовании и арендных отношениях, о режиме въезда-выезда, о трудовых отношениях, о порядке разрешения хозяйственных споров и т.д.

Положения и Правила могут быть модифицированы с учетом специфики конкретной зоны. Важно, чтобы данные Положения и Правила принимались на уровне подзаконных актов соответствуют им и правительственными органами. Это укрепит стабильность правовой основы функционирования СЭЗ, что имеет важное значение и для привлечения иностранных инвестиций в зоны.

Мировой опыт функционирования СЭЗ свидетельствует, что без постоянной государственной поддержки и координации зоны не могут эффективно развиваться, особенно на начальной стадии. В большинстве стран мира, где действуют СЭЗ, созданы специальные государственные органы, занимающиеся вопросами их развития. Представляется, что и в нашей стране должен быть подобный полномочный государственный орган. В его функции могли бы входить: разработка и реализация государственной политики в области формирования СЭЗ, внесение в Правительство предложений об их создании, контроль и координация работ по развитию СЭЗ и привлечению в них иностранных инвестиций и др.

При условии правильно выбранных концептуальных подходов и приоритетов, а также последовательности политики формирования свободные экономические зоны могут стать важным фактором развития внешнеэкономических связей и экономики страны в целом.