Перемены на постсоветском пространстве и в других странах выводят на совершенно иной уровень понимания миграционной политики. Жизнь показывает, что ее необходимо анализировать в контексте реальных и перспективных задач государственного строительства, выделяя при этом специфические характеристики самой миграции. Претворение в жизнь основных направлений миграционной политики необходимо рассматривать в тесной связи с проводимой в обществе национальной политикой.

Общее состояние российского общества в контексте данной проблемы позволяет выделить два основных уровня миграционной политики:

• к первому предлагается отнести федеральный;
• ко второму - региональный уровень.

Первый уровень миграционной политики, с учетом некоторых аспектов регионального, определяется соответствующими законами РФ, а также Федеральной миграционной программой.

В ней, в частности, сказано о том, что первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории РФ.

Для достижения этой цели разработаны и претворяются в жизнь основные задачи и принципы миграционной политики в соответствии с нормами международного права. Они включают в себя комплекс взаимосвязанных процедур, в том числе:

• защиту прав и интересов мигрантов;
• соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, совершенствование системы иммиграционного контроля; 
• регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающих регионов, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения.

С гуманитарной точки зрения очень актуально личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности, применение квот при приеме беженцев, безусловное запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных действующими законодательными актами.

Перечисленные задачи и принципы государственной миграционной политики, в силу их значимости, свидетельствуют о том, что Российская Федерация придает серьезное значение тем процессам, которые происходят как внутри, так и за ее пределами. На этой основе можно выделить основные направления миграционной политики, относящейся к ведению федеральных властей.

Первое. Координация на межправительственном уровне с республиками СНГ и Балтии усилий, направленных на политико-правовое обеспечение миграции.

О важности и необходимости такой работы свидетельствует тот факт, что представители "нетитульных" наций, проживающих в них, чутко реагируя на внутриполитическую ситуацию, способны изменять свои мотивационные установки, а это непосредственно сказывается на отношениях в местных социумах. Кроме того, социально-экономическая и политическая нестабильность некоторых регионов СНГ и Балтии заметно отражается на уровне жизни, политических и граждан-ских правах населения, что выливается в межнациональные противоречия и конфликты. К тому же в прибывающих на территорию Российской Федерации миграционных потоках наблюдаются не только русские, но и те, кто относит себя к "титульным" нациям республик исхода. 

Пример такой работы уже имел место в 1993 г., когда на встрече глав государств - участников СНГ было подписано Межгосударственное соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. На то время лишь представители Украины и Молдавии не подключились к Соглашению. 

В общем виде в Соглашении оговорены позиции, связанные с пониманием сторонами признания беженцами и вынужденными переселенцами лиц, покинувших страну своего пребывания; предоставлением статуса беженца и вынужденного переселенца в соответствии с нормами международного права и законодательством той страны, которая представляет убежище; выделением обязанностей государства, откуда выезжают мигранты. В документе определяются обязательства страны, куда перемещаются мигранты; взаимные обязательства государств исхода и входа мигрантов, выражающиеся в содействии в получении и выдаче необходимых документов, возмещении стоимости оставленного или утраченного имущества и т.д. Соглашение предусматривает создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. 

Однако, являясь первым межгосударственным документом по миграции, Соглашение, подлежащее ратификации соответствующими парламентами, до сегодняшнего дня практически не работает. Складывается впечатление, что некоторые страны СНГ пытаются переложить общие проблемы миграции на плечи РФ, мотивируя это тем, что основу всей миграции составляют русские. Косвенное подтверждение этому имеется: политические акценты в государствах Средней Азии и Казахстана, за некоторым исключением, смещены в сторону коренизации населения их регионов за счет внутренней миграции и создания благоприятных условий представителям "титульных" наций, прибывающих в них с сопредельных территорий.

Крайне важно привлечь к Соглашению и руководство дистанцирующихся от Содружества стран Балтии, поскольку оно, не принимая на уровне глав государств участия в решении миграционных проблем, лишает возможности многих людей реализовать свои гражданские и политические права. Мировое сообщество неоднократно убеждалось в том, что демократические процессы, о которых часто упоминают в этих странах, нередко уступают место политическим амбициям, лишающим части их жителей уверенности в завтрашнем дне. Не случайно европейские институты, такие, как Межпарламентская ассамблея ЕС, выражали обеспокоенность незавидной судьбой россиян в Балтии, в частности в Латвии, где они составляют чуть ли не половину всего населения.

Оценивая ситуацию на сегодня, следует подчеркнуть, что Российская Федерация несет основные затраты, связанные с миграцией, и бремя ответственности за тех, кто считает себя россиянином, проживая при этом в других суверенных государствах, образовавшихся после распада СССР. В ближайшей перспективе ситуация вряд ли изменится к лучшему.

Второе. Центр тяжести в осуществлении миграционной политики должен быть смещен в сторону государств, откуда в массовом порядке перемещается население. Работа через посольства, консульства, общественные организации на местах в достаточной степени позволит решить самые насущные проблемы мигрантов. Помощь в реализации миграционных намерений людям, стремящимся покинуть страну своего пребывания, должна охватывать комплекс приоритетных мер.

Среди них можно выделить следующие:

• оказание содействия желающим принять российское гражданство по месту постоянного жительства;
• содействие в создании и функционировании культурных центров;
• перспективную, целенаправленную работу по созданию национально-культурных автономий в местах наиболее компактного проживания русскоязычного населения (например, Юго-Западная Эстония, северные районы Казахстана) с целью обеспечения реализации потребностей проживающих там людей, не намеренных в перспективе мигрировать в регионы РФ.

• возможностей принимающих территорий;
• социальной инфраструктуры;
• выявления ближайших родственников и знакомых, которые могли бы на первых порах оказать помощь мигрантам.

Российские представительства в данных странах, в особенности по линии МИД РФ, должны:

• владеть оперативной информацией о потребностях российского рынка труда в рабочей силе и имеющихся вакансиях в регионах страны на каждое полугодие текущего года;
• проводить взаимную работу с ориентированными на Россию политиками различных уровней;
• координировать усилия с фракциями парламентов государств СНГ и Балтии по недопущению открытых и латентных притеснений представителей "нетитульных" наций;
• обеспечивать соглашения с третьими сторонами по вопросам оказания помощи в защите интересов иноэтнического населения, а также регулирования миграционных потоков.

Претворение в жизнь таких решений трудно переоценить, ибо они призваны способствовать обеспечению безопасности граждан и гарантировать им содействие в случаях, связанных с перемещением в РФ. Остается добавить, что эффект от реализации этих доку-ментов может быть куда весомее, если проживающим за рубежом соотечественникам дадут возможность понять, что в деле защиты их интересов постоянно проявляется политическая воля руководства страны.

Третье. Крайне полезен постепенный переход от заключения многосторонних к двухсторонним договорам и соглашениям между суверенными государствами по вопросам миграции. Практика последних лет показывает, что многосторонние договоры и соглашения малоэффективны. Пока трудно договориться со всеми - возникает масса противоречий и даже взаимных обид по поводу спорного предмета и требующего решения вопроса. Поэтому оправданными могут быть действия, не ущемляющие интересы партнеров по СНГ и Балтии, направленные на достижение приемлемых решений на уровне двух субъектов.

Первоочередные договоры должны заключаться с теми государствами, где еще сосредоточен значительный миграционный потенциал, создана или создается правовая база, ущемляющая интересы иноэтнического населения, а деятельность местной этнократии направлена на структурную реорганизацию и коренизацию отраслей национального хозяйства. Система двухсторонних договоров и соглашений могла бы включать в себя весь комплекс мер, так или иначе связанных с различными аспектами миграционного процесса, и носить как краткосрочный, так и долгосрочный характер. Это сняло бы напряжение в регионах сосредоточения иноэтнического населения, обеспечило бы их социальную защиту в обычных и особых условиях жизни.

Реализация двухсторонних договоров, видимо, предполагает обновление Правительственной программы помощи соотечественникам за рубежом и состава созданной в этой связи Комиссии. Она должна быть постоянно действующей и включать в себя главным образом специалистов по тем странам, которые находятся в сфере интересов РФ.

Четвертое. Миграционная политика должна "работать" и на межведомственном уровне, носить при этом долговременный характер, учитывать внутреннюю обстановку в стране и в государствах исхода мигрантов. В то же время необходимо разграничить функции каждого ведомства федерального уровня в целях более четкого и оперативного решения вопросов, связанных с миграцией.

Пятое. Необходимо разработать и принять новые законодательные акты, прямо или же косвенно затрагивающие проблемы миграции.

В числе приоритетных давно называются такие Законы, как "О миграции", "Об убежище на территории Российской Федерации", "О трудящихся мигрантах", "Об иммиграции", "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации", "О федеральных нормативных документах, регламентирующих работу с вынужденными переселенцами".

Кроме того, целесообразно было бы разработать и принять документы не только в виде Законов, но и в виде Постановлений Правительства.

К ним можно отнести следующие: "О миграционных квотах лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации", "О мерах по поддержанию жизнедеятельности соотечественников, находящихся за рубежом, по созданию национально-культурных автономий и центров", "О социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев", "О политических и правовых гарантиях лиц, принявших гражданство Российской Федерации и проживающих на территории стран СНГ и Балтии", "О государственных мерах по поддержке предпринимательской деятельности мигрантов".

Эти документы могут способствовать решению существенных вопросов, с которыми сталкиваются мигранты.

В рамках документов необходимо проработать и закрепить технологию создания и распределения Федерального фонда жилья для мигрантов с частичной оплатой расходов, связанных с его эксплуатацией. При этом целесообразно предусмотреть гибкую систему льгот для социально не защищенных мигрантов.

Предлагается также (хотя бы в порядке эксперимента) создать в соответствии с законами сеть ипотечных банков в местах наибольшего сосредоточения и компактного проживания мигрантов с обязательным их участием в процессе какого-либо производства. Это даст возможность привлечь инвесторов (отечественных и зарубежных), а мигрантам - обеспечить решение задач, связанных со строительством жилья и налаживанием социально-бытовой сферы. При разработке этого направления может быть найден ключ к решению вопросов, которые сегодня весьма затруднительны для органов власти и самих мигрантов. Но система должна носить временный характер, дабы не появились тенденции ущемления интересов местного населения, провоцирующие этническую неприязнь к тем, кто может через какое-то время оказаться в лучшем положении. 

Строительство жилья для мигрантов и организацию какого-либо производства легче и удобнее осуществлять в ближайших пригородах крупных и средних городов или же в сельской местности в целях сохранения уже сложившейся социальной инфраструктуры и создания новой. Такое направление миграционной политики не должно осуществляться без учета обеспечения суверенитета и целостности РФ, защиты прав и интересов граждан, ее населяющих, в независимости от их этнической принадлежности.

Шестое. Должна быть активизирована работа с международными гуманитарными организациями, занимающимися проблемами мигрантов. Их в России насчитывается около 20, но действия их не скоординированы в интересах комплексного обеспечения миграционного процесса. Сейчас они могут действовать в регионах, определяемых Управлением Верховного Комиссара (УВКБ) ООН по делам беженцев, быть материально независимыми и решать вопросы, исходя из своего видения проблем. Несмотря на то, что под эгидой УВКБ ООН на территории постсоветского пространства уже проведены десятки гуманитарных операций, существует политико-правовая неурегулированность этого процесса. Она заключается в том, что мандат УВКБ ООН состоит в обеспечении защиты и поиске долгосрочных решений для беженцев, то есть лиц, которые пересекли государственные границы. 

В то же время на территории России в результате межнациональных конфликтов появились десятки тысяч людей, квалифицируемых этой организацией как "внутренне перемещенные лица". Поскольку значительная их часть остается в пределах страны, то они беженцами не признаются.

Учитывая изменение ситуации, Генеральная Ассамблея ООН установила два обязательных условия участия УВКБ в программах, предназначенных для внутренне перемещенных лиц:

• специальная просьба Генерального секретаря ООН или одного из органов Генеральной Ассамблеи - Совета безопасности ООН, Экономического или Социального советов;
• согласие заинтересованного государства.

На этой основе может быть создан единый Международный центр, который координировал бы деятельность подобных организаций по согласованию с федеральными органами власти, определял и обеспечивал наиболее актуальные проекты. Выгодность такого сотрудничества очевидна:

• Россия имела бы возможность получить дополнительную помощь и высвободить часть материальных ресурсов;
• международные же организации, находясь под защитой государства своего пребывания, спокойно осуществляли бы гуманитарные миссии, исходя из своего прямого предназначения.

Так, в Армении этими вопросами ведает Министерство социального обеспечения, занятости, миграции населения и по вопросам беженцев, в Азербайджане такой институт отсутствует, в Грузии организована работа Комитета по делам беженцев и расселению, на Украине существует Управление по делам миграции и беженцев при Министерстве по делам национальностей, миграции и культов, в Белоруссии и Молдавии проблемами мигрантов занимается Министерство труда. В азиатском регионе, в частности в Казахстане и Туркменистане, проблемами мигрантов занимаются, соответственно, Министерство труда и социальной защиты и Министерство труда.

В большинстве из перечисленных стран миграция не находится в числе приоритетных сфер, а следовательно, и ее обеспечение строится по остаточному принципу. Лишенные возможности самостоятельно принимать ответственные решения, органы, реализующие миграционную политику, не в состоянии пока обеспечить координацию своей деятельности.

Восьмое. Нельзя оттягивать создание информационной сети в республиках СНГ и Балтии, включающую доступную систему аналитических, публицистических, рекламных, теле- и радиопередач о социально-политических истоках миграции, ее возможных последствиях, принимающихся политических решениях на уровне республиканских и местных органов власти по оптимизации этого процесса.

В рамках такой работы целесообразно организовать ежегодный выпуск справочников, в которых давать основные изменения в политико-правовом обеспечении миграции и разъяснения о деятельности переселенческих коллективов на местах, формировать представления об общей обстановке в том или ином регионе СНГ и Балтии.

Кроме того, назрела необходимость организации региональных изданий аналогичной направленности на примере "Переселенческой газеты", выпускаемой в Воронежской области АОЗТ "Хоко", объединяющим мигрантов из Таджикистана.

Девятое. Необходимо разработать комплекс превентивных мер по локализации прибытия в РФ беженцев и лиц без гражданства из "третьих стран". Это вызвано усиливающейся незаконной иммиграцией, затрудняющимся контролем за ней со стороны государства и влияющей на отношения между различными этническими группами, рынок рабочей силы, распределение общественного продукта, криминогенную обстановку.

Общая ситуация усложняется тем, что Россия, подписав Конвенцию 1951 г. "О статусе беженцев", стала страной первого убежища, что автоматически лишает ее возможности высылать за свои пределы тех, кто переместился на ее территорию. 

В связи с этим миграционная политика страны, имеющая отношение к таким категориям граждан, может реализовываться по трем линиям:

• первая включает комплекс мер, предусматривающих сдерживание процесса иммиграции за счет введения соответствующих квот, подписания взаимных договоренностей с правительствами стран наиболее массового исхода людей, поиска возможностей политического и экономического воздействия на ее локализацию;
• вторая включает в себя упорядочение иммиграционного контроля на территориях стран СНГ, а также РФ.


Базируясь на комплексной законодательной базе, организация иммиграционного контроля должна отвечать интересам безопасности стран СНГ, а также любых других, желающих присоединиться к совместной работе в этом направлении;

• третья предусматривает наличие особого правового режима для приема беженцев из других стран, организацию районов их компактного расселения, создание рабочих мест и содействия в отправке в страны, готовые их принять с учетом согласия самих иммигрантов.

Таким образом, не в декларациях, а на деле наступил этап проведения политики межэтнического согласия (в том числе в СМИ, в деятельности всех без исключения госорганов), цель которой - реализация идеи: "Россия - единая страна многих народов".