Парламентские слушания по проблемам федерализма за последние годы проводились и в Верховном Совете РФ, и в Государственной Думе, и в Совете Федерации. Их было около 20, не говоря уже о конференциях и "круглых столах", многочисленных дискуссиях, в том числе и в СМИ. Пришло время подвести итоги, определиться полностью с вопросами, понятиями и категориями в концепции федерализма. В связи с этим редакция публикует статью известного авторитета в области федеративных отношений и национальной политики Р.Абдулатипова.

Cегодня в России нет ни одного политического деятеля, ни одного депутата, который бы не занимался проблемами федерализма. И наша задача, чтобы этот количественный факт стал фактом качественным, повысившим уровень теоретического понимания проблем федерализма, их политико-нравственного и культурного обеспечения.

В "Независимой газете" этой теме как будто специально была "посвящена" статья "Как нам конфедерализировать Россию?" Казалось бы, ушли от этой проблемы? И усилия Президента, и все поправки в действующие законы как раз поставили точку над опасностью конфедерализации страны, во всяком случае, на данном этапе. Но СМИ подобными статьями нам вновь навязывают "разрыхление" государства. В этой связи уместно напомнить один из прогнозов З.Бжезинского, который говорил, что "снижение возможностей решения национальных вопросов в условиях возрастания межнациональных конфликтов в Советском Союзе можно преодолеть последствием свободного принятия договора о конфедерации". Это предложение он давал еще до развала Советского Союза. И вариант Бжезинского реализован. Нет Советского Союза.

Я считаю, что проблема конфедерализма - это проблема трагическая вообще для России. И в такой постановке нельзя рассматривать вообще ни одну проблематику государственного устройства. Россия все эти годы находилась в ситуации постоянного сползания в сепаратизм и конфедерализм. Задача как государственной, так и законодательной работы заключается в том, чтобы удержать Россию на гребне федерализма для перспективного развития российского государства, обустройства народов и территории России.

Меня как человека, который занимается вопросами федерализма, тревожит ситуация разнобоя, разнотолкования, впадания в крайности.

Председатель Комитета (CФ) по делам Федерации И.Скляров сказал, что первоначальный замысел был в разработке Концепции и структуры законопроекта "О правовых основах развития федеративных отношений". В ходе обсуждения и консультаций со специалистами мы убедились, что мы до этого пока не дошли. Для принятия отдельного законопроекта нет еще общего концептуального понимания, что такое федерализм, федеративные отношения, каковы перспективы развития федерации. Без этого невозможно разработать тот или иной законопроект. Тем более сразу начались разговоры о том, что правовые основы у нас уже есть - это Конституция и другие акты, договоры и соглашения. Это правильно, но нужно многое регламентировать и давать правовую расшифровку.

Интерес к этим проблемам возрос в связи с той огромной работой, которую проводит Президент России по упорядочению федеративных отношений. Но просматривается определенная тенденция, а именно есть попытки сложнейшие вопросы решить простейшими методами, то есть отдельными поправками в определенные законопроекты, или административным путем, за счет нового структурирования России, ее регионов, введением федеральных округов, полномочных представителей. Административные методы, как известно, выстраивают развитие Федерации на временных основах.

Задачи управленческого выстраивания Федерации - это, главным образом, дело Президента, а для законодателя - принятие законов государственного строительства, определение модели деятельности исполнительных органов власти. Сегодня мы имеем достаточно противоречивое законодательство по федеративным отношениям. Отдельные принятые законопроекты, конечно, свою роль сыграли и играют. Но вместе с тем они усиливают еще и противоречия из-за отсутствия концептуального видения перспектив развития страны. Следует учитывать, что Россия - это сложная страна по составу, по культурному, национальному, территориальному и многим другим параметрам. Главная проблема в том, что мы имеем огромные различия уровней социально-экономического развития регионов нашей страны. Если в условиях Советского Союза эти различия достигали четырех раз, то в современной России они выросли в 15 раз. Это основной фактор противоречий в системе федеративных отношений.

Главный принцип Федерации - обеспечение единства и целостности страны. Именно через призму единства и целостности следует рассматривать дальнейшее развитие нашего государства на основе оптимального сочетания общегосударственных и местных интересов с использованием методов, механизмов централизации и децентрализации. Все это - механизмы федерализма.

В начале 90-х годов нам казалось, что достаточно децентрализовать управление, и мы получим полноценную федерацию. В результате получили много противоречий. Сегодня проявляется другая крайность: говорят, что надо централизовать все и вся и, якобы, этим путем будут решены все вопросы укрепления нашего государства.

Централизация и децентрализация как формы развития и укрепления государства должны использоваться с учетом конкретной ситуации в стране. Как метод укрепления государства в одних случаях может выступить децентрализация, а в других - централизация. Их надо сочетать.

А у нас достаточно большое желание сползти в крайности, которые ведут то в конфедерализм, то в чистый унитаризм.

Кроме того, мы должны понимать, что федерализм - это способ достижения баланса интересов на всех уровнях функционирования публичной власти по вертикали. Федерализм - это доверие, величайшее доверие друг к другу на всех уровнях взаимоотношений. И речь должна идти не только о распределении полномочий между Федерацией и субъектами, но и становлении новой государственной политической системы, которая должна быть основана на демократии. Федерализм - это в большей степени самоуправляющееся общество, самоуправляющееся государство. Мы должны говорить о распределении полномочий не только территориальном, но чисто функциональном между различными органами власти и по вертикали, и по горизонтали. Здесь надо различать понятия "предмет ведения", "полномочия", "компетенция", "функции". В нашем законодательстве в этом плане полный разнобой.

В основе государственно-правовой системы федерализма лежат демократические принципы приближения власти к особенностям и потребностям местных сообществ, граждан. При этом и в концепции, и в законодательстве важно учесть:

• первое - верховенство права;
• второе - верховенство Федеральной Конституции и федеральных законов;
• третье - отсутствие монополий на власть на любом уровне федеративных отношений.

Если будет монополия на власть, то Федерация все равно будет дестабилизирована. И, наконец, права и свободы человека, их защита на территории всей Федерации.

Кроме того, важно предусмотреть четкие процедуры разрешения конфликтов внутри Федерации.

Например, Чечня. Если бы у нас был четко расписанный механизм федерального вмешательства в дела субъекта Федерации, когда там устанавливается мятежный режим и т.п., то были бы механизмы поэтапного разрешения этих острых проблем. Из-за их отсутствия целый ряд правовых вопросов с точки зрения государственного урегулирования в регионе не решен.

И следующее, на что не всегда обращается внимание. Речь идет о федеративной правовой культуре. И, прежде всего, эту правовую культуру необходимо формировать в чиновничьей среде, в деятельности самих государственных служащих. Огромные усилия по федерализации права, управления могут быть сведены на "нет" действиями чиновников, которые обладают совершенно другой, далекой от демократии и федерализма культурой управления.

Важно понять, что федерализм - это не просто чья-то выдумка, а наш исторический выбор, наши перспективы.

Если послушать В.Жириновского, то федерализм противоречит природе России, так как Россия всегда была жестким унитарным государством. И от этого Россия была сильной и единой. Он скажет, что не должно быть никаких наций, народов и т.п.

Вероятно, хорошо бы кому-то было, если бы так было. Но мы должны в государственном устройстве, в законодательстве и законотворчестве учитывать те реалии, с которыми наше государство объективно соприкасается. Есть и другие точки зрения, но я убежден, что Россия всегда находилась в поисках именно федеративной системы власти, управления. Это и федерация племен, и различных княжеств вплоть до формирования централизованной России. Но даже в условиях империи в России были разные модели власти и управления внутри государства. И именно отказ от многовариантности решения региональных и национальных вопросов внутри России, чрезмерная унитаризация в начале ХХ в. способствовали разрушению самого государства.

Надо сказать, что не федерализм виноват во многих трагедиях и трудностях развития государственности, как обычно пишут в последнее время некоторые исследователи, политики и политологи, а дефицит федерализма. Именно дефицит федерализма привел к развалу Советского Союза. В начале ХХ в., когда после революции, гражданской войны мы составляли союзный договор, перечень исключительных полномочий федераций составлял всего одиннадцать пунктов. В.И.Ленин писал о том, что мы сделали определенный перебор в этом плане. В идеале, если будет федеративное развитие самого государства, то для Федерации будет достаточно 2-3 полномочий.

В процессе развития советской федерации мы получили к концу 80-х годов 400 полномочий, закрепленных за федеральными структурами. Работало 89 союзных министерств и ведомств. Все замыкались на федеральный Центр. Отсюда - отсутствие гибкости в самом государственном устройстве.

Государство, государственное управление, государственная система в этих условиях не может адаптироваться к изменяющимся условиям. Поэтому, говоря о концепции федеративных отношений, мы говорим о строительстве федерации, способной учитывать многообразие России. Для этого надо учитывать общие закономерности федерализма, а также особенности и потребности России, ее регионов, народов, граждан.

Сегодня в России не устоялась еще четко федеративная система, которая закреплена Конституцией. Мы к Конституции обращаемся только в тяжелые моменты, а в повседневной жизни зачастую пренебрегаем ею, в том числе и возможностями прямого действия целого ряда статей в государственно-правовом управлении, в том числе и регулировании тех процессов, с которыми сталкиваемся.

Поэтому для нас важно концептуально определить и на практике обеспечить верховенствующую, главенствующую роль конституционных тенденций федерализма, и уйти от тенденций как национал-сепаратизма, регионального сепаратизма, конфедерализма, так и с унитаризма. А разрабатывая концепцию федеративных отношений, надо думать над этим и отрабатывать такую модель государственного устройства России, которая отвечает интересам всех составляющих частей страны и всего государства в целом.

Необходимо ставить вопрос о разработке концепции федеративных отношений, а не просто правового обеспечения.

Конституция Российской Федерации, Федеративный Договор, ряд законов в той или иной степени отражают общие государственно-правовые проблемы федерализма. Есть это и в более чем 50 законах. Но в них нет главного - концептуального видения комплекса проблем федерализма. В последнее время возникает вопрос, надо ли отказываться от договоров и соглашений в регулировании федеративных отношений. Я говорил, что нельзя кризисный договор с Татарстаном переносить на Федерацию. Но впоследствии Б.Ельцин и люди, которые за этим стояли, оказались правы. Договор с Татарстаном не стал исключением. Да, мы получили много недостатков, но мы получили еще и достаточно жизнеспособную Федерацию. Еще неизвестно, как бы процесс пошел по-иному. Проведена огромная работа.

Мы идем по тяжелейшей дороге все эти 10 лет, начиная с подписания Федеративного договора. Сегодня мы составляли бы Федеративный договор по-другому. Но тогда, на фоне развала Советского Союза, эта проблема топором висела над Россией. Не так легко было все эти вопросы согласовать и отрегулировать все проблемы. Надо с пониманием относится ко времени и пространству.

Нельзя путать Федеративный договор, который стал составной частью Конституции, и договора двухсторонние. Это совершенно разные вещи. Не понимать этого, значит, не понимать многое.

И старая путаница, когда Федеративный договор рассматривают чуть ли не как учредительный договор для нашей Федерации. Это не так. Ничего близко к этому нет. Федеративный договор взял на себя только один вопрос - разграничение полномочий, и то поставил его в принципиальном плане для того, чтобы в дальнейшем законодатель работал.

Но не надо трогать Конституцию, надо использовать ее потенциал.

Более 100 указов Президента РФ издано только по вопросам конституционно-правового регулирования федеративных отношений. Их опыт не учтен. Есть концепция государственной национальной политики, где есть раздел федеративных отношений. Не реализована. Есть специальная концепция региональной политики, тоже подтвержденная Президентом. Есть концепция о национальной безопасности. И во всех них в той или иной степени отражены вопросы регулирования федеративных отношений. Это все надо систематизировать.

Нам необходимо вместе с Правительством и с Государственной Думой, вместе с нашими специалистами провести глубочайший анализ факторов формирования российского федеративного государства и выстроить их в соответствии с требованиями современного развития государства и общества. Если мы говорим о федерализме, мы говорим о демократии, о правовом государстве.

Важно раскрыть особенности российского федерализма и их учет в правовой системе, определить приоритетные задачи развития структуры федеративной системы правления. Важно выявить факторы, стимулирующие центростремительные или центробежные тенденции развития нашего общества. То есть, законодательство должно работать на стимулирование центростремительной тенденции. При этом мы должны понимать, что федерализм как система и государственно-правовая, и государственно-политическая, как метод управления возможен только в том случае, если есть плюралистическая демократия, если есть демократическая база, если мы будем строить правовое государство, если на всех уровнях государственной власти просматривать защиту прав и свобод человека, равноправие различных социальных сил, в том числе и различных национальностей внутри государства. Федерализм - это когда каждая часть и частица государства находит для себя достойное место в нем.

Поэтому исходя из огромного материала, из той огромной базы, которая, может быть, где-то стихийно, а где-то целенаправленно накоплена за эти годы в нашем Российском государстве, и в Центре, и в субъектах Федерации, нам необходимо перерабатывать комплексно с учетом состояния, перспектив и возможностей развития нашей Федерации, в том числе экономического, бюджетного федерализма. Концепция, которая утверждена, была в свое время отправлена Советом Федерации на доработку. Сегодня она утверждена Правительством. Важно и тут посмотреть, насколько она отвечает сегодняшнему дню, насколько она отвечает завтрашнему дню федеративного государства.

Но при всех рассуждениях надо учесть, что исходя из нынешнего этапа развития Российского государства, мы будем иметь Федерацию в достаточной степени унитарного типа. И по мере развития демократии, и по мере создания демократической правовой базы мы, бесспорно, придем в большей степени к Федерации федералистской модели. И это тоже надо поэтапно рассмотреть, прогнозировать, если мы любим Россию и хотим добиться ее единства и благополучия.

Мы можем сегодня говорить о том, что бюджет 50 на 50 - это, якобы, желательное соотношение. Но насколько есть возможность - надо следовать этой формуле и в субъектах Федерации, и в целом в федеративном консолидированном бюджете? На это надо смотреть не просто исходя из финансовых, экономических возможностей, но и из интересов и потребностей развития самого государства. И главное - граждан России.

Жизнеспособность Федерации обеспечивается тем, что задачи развития и управления государством доводятся до гражданина, до местных сообществ. И любое искажение этих отношений отражается на жизнедеятельности конкретного гражданина. И должна быть адекватная его реакция, если мы говорим о демократии. Уверен, что гражданин, его самочувствие, благополучие и достоинство является главным рычагом обеспечения целостности и жизнеспособности самого государства. Это главное. Говоря о Федерации и субъектах, следует знать, что часть никогда не обладает свойствами целого. Федерация - это единство, но единство, которое выстраивается на учете многообразия. Единство многообразия - это важная формула для федеративного государства, и мы должны это учитывать.

Итак, сегодня стоит вопрос о разработке концепции, которая бы собрала весь потенциал и ресурсы нашей страны, чтобы они работали на государство, на регионы, на гражданина.

__________________