Право |
Обозреватель - Observer
|
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
В.ИСАКОВ,
Cлучилось так, что буквально накануне парижского совещания "Конференция
по человеческому измерению" государств-участников Хельсинкского процесса
мне был дан на отзыв законопроект о свободе печати, написанный группой
коллег по Институту государства и права. Взяв его с собой, я решил выяснить:
как бы он был воспринят на родине парламентаризма? И обратился к главе
делегации Великобритании Энтони Уильямсу.
доктор юридических наук, профессор, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Через пару дней он вернул мне текст с письменными замечаниями и одним устным резюме. "Под влиянием вашего тезиса о партийном руководстве печатью, я бы внес в нашу Конституцию идею руководства со стороны Ее Величества, - сказал сэр Энтони, - Жаль, что в Англии Конституции нет…". Так я впервые соприкоснулся с примером зарубежной экспертизы. В последние годы общественная экспертиза занимала все более видное место в нашей правотворческой работе. Уместно напомнить, что на страницах журнала "Обозреватель-Observer" было начато обсуждение законопроекта о дипломатической службе - предшественника акта о государственной службе. Совершенно очевидно, что эта и иные формы участия общественности в нормотворческом процессе будут приобретать все большую актуальность. Именно поэтому, а также учитывая усиливающуюся "прозрачность" Государственной Думы, журнал обратился к В.Б.Исакову, который не только является крупнейшим теоретиком в этой области, но и связан с ней постоянно в своей практической деятельности. Публикуемый материал поможет читателю глубже понять суть и процедуру работы Государственной Думы и тем самым - занять активную гражданскую позицию. А это прямо вытекает из итогов недавно состоявшегося в Москве "Гражданского форума". А.БЕРКОВ,
Необходимо заметить, что какой-то унифицированной
схемы подготовки законопроектов нет и не может быть. Законопроекты различаются
по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений.
Одно дело - крупный кодифицированный нормативный акт, кодекс, другое -
закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из
одной-двух статей. Свои особенности имеют законопроекты о ратификации международных
договоров, о федеральном бюджете. Тем не менее можно выделить некоторые
общие черты, которые относятся ко всем законопроектам, независимо от их
вида.
член редколлегии журнала "Обозреватель-Observer", член Экспертно-консультативного совета по международному праву при Председателе Государственной Думы Формирование концепции законопроекта
Законотворчество - процесс, находящийся под влиянием множества политических, экономических, правовых, демографических, идеологических и иных факторов. Выявить и проследить истоки идеи о необходимости разработки и принятия того или иного закона - далеко не простая задача. Эта идея может быть сформулирована в ранее принятых законах. На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом - наиболее простой и эффективный способ ее реализации. Но в законодательной деятельности существуют как стимулирующие, так и тормозящие факторы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции РФ и Гражданского кодекса, до сих пор не осуществлена в полной мере. А Земельный и Трудовой кодексы стали объектами жесткой общественной критики.
Если идею "текущего" нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов. Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это правильная идея. Жизнь общества складывается из взаимодействия множества социальных интересов, и найти внутри сложной и достаточно разбалансированной системы безупречное нормативно-правовое решение - не простая задача.
Но, к сожалению, сегодня недооценка
идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая
деятельность заполняется слабо подготовленными законодательными "экспромтами",
формирование правовой базы затягивается, люди не видят результатов действия
законов, на которые они вправе рассчитывать.
Создание рабочей группы
Следующий этап в разработке законопроекта - создание рабочей группы для превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст. Наиболее продуктивных результатов добиваются те рабочие группы, в которых равноправно представлены и специалисты-предметники, и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. Когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, в содержании законопроекта появляется односторонность: либо превалирование производственно-технических подходов при отсутствии четкой юридической формы их реализации, либо излишне детальная разработанность юридических конструкций при слабости содержательной стороны законопроекта. Решение обнаруживается на пересечении "специально-предметного" и "специально-юридического" подходов.
Работа над текстом законопроекта - творческий участок законопроектной работы. Каких-либо общих правил и устоявшихся принципов здесь не существует. Как правило, любой законотворческой идее предшествуют ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения о совершенствовании действующего законодательства. Прототип, от которого исходят последующие
законотворческие усилия, имеет принципиальное значение. Неплохой прием
- пробная разработка двух или нескольких прототипов независимыми рабочими
группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и
слабые стороны различных подходов, выбрать для начала работы наиболее глубоко
проработанный вариант.
Апробация и экспертиза законопроекта
Экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции РФ (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Конституционным Судом), международным договорам России, федеральным законам. Законопроект должен пройти проверку с точки зрения соблюдения системности законодательства (что особенно важно для актов, вносящих изменения и дополнения в действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедурных "кругов", практически неисполнимых предписаний), отсутствия формально-логических противоречий. Апробация проекта нормативного акта
в подразделениях государственных органов - налоговых инспекциях, отделах
социального обеспечения и т.д. - распространенная практика. Практический
работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости
заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий,
которые может вызвать его реализация.
Сопроводительные документы
Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу является представление вместе с ним:
Финансово-экономическое обоснование - сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации законопроекта, разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников ("затратных"), представление финансово-экономического обоснования обязательно. Заключение Правительства Российской Федерации - сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции нацелено на то, чтобы ограничить принятие к рассмотрению Государственной Думой "затратных" инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Дальнейшая работа над законопроектом
С момента внесения законопроекта в Государственную Думу работа над ним не заканчивается, напротив, начинается совершенно новая - внутрипарламентская стадия работы над законопроектом. Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и сопроводительные документы к нему направляются субъектом законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Он направляет законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и ответственный комитет Государственной Думы, который обязан проверить соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в двухнедельный срок представить законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы. Совет Государственной Думы включает законопроект в Программу законопроектных работ Государственной Думы, окончательно определяет ответственный комитет (обычно подтверждает решение Председателя Государственной Думы), назначает, если это необходимо, комитеты-соисполнители и определяет примерные сроки рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении определяется ответственным комитетом. Для подготовки законопроекта к слушанию комитетом может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа. В необходимых случаях ответственный комитет вправе принять решение о направлении законопроекта на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта. Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется обычно в трех чтениях, если Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов, и они представили различные заключения, заслушиваются также содоклады комитетов, не согласных с позицией ответственного комитета. Если законопроект внесен Президентом, Правительством, субъектом Российской Федерации, рассмотрение начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта. При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации. По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума вправе принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний, отклонить законопроект, или принять закон в целом. При внесении более двух законопроектов по одному вопросу, они рассматриваются одновременно. Государственная Дума решает, который из них принять за основу для дальнейшей работы. Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Государственной Думы, который изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете. Доработанный законопроект представляется в Совет Госдумы для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения. В Государственной Думе первого созыва процедура второго чтения была существенно упрощена: на голосование ставились лишь те поправки, на которых настаивали депутаты. В Госдуме второго созыва к таблицам принятых и отклоненных поправок добавилась таблица поправок, по которым не принято решения. Процедура второго чтения приобрела современный вид. После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Ставится на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении поправок. Так снимаются возражения депутатов по принятым и отклоненным поправкам. Персонально голосуется каждая из поправок, по которым не принято решения. Затем на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет, и если по итогам повторного голосования не набирается необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным. Большинством голосов депутатов Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Но это бывает в случаях, когда в ходе второго чтения обнаруживаются дефекты концептуального характера, требующие существенной доработки законопроекта. При третьем чтении уже не допускается внесение поправок, или возвращение к обсуждению законопроекта. Но возможны ситуации, когда какие-либо существенные возражения по нему появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. * * * Федеральный законодательный процесс - пример развитой, детализированной юридической процедуры. По степени развитости он сравним лишь с судебной процедурой. И это неудивительно: в судопроизводстве рассматривается множество гражданских, административных и уголовных дел, затрагивающих интересы миллионов граждан и юридических лиц, а посредством законодательного процесса принимаются решения (законы), формирующие облик российского общества и государства. |
|