Представительная власть в России столетиями неизменно преследовалась и подминалась исполнительной властью. И в этом главная причина зачаточного состояния нынешней российской демократии. Народное вене, феодальные съезды, боярские думы неоднократно разгонялись князьями и царями, хотя именно они помогали им прийти к власти и укрепить ее. Царизм прикрывал свое фактическое самодержавие институтами формально-представительной власти - от Земского Собора до Государственной Думы и Государственного Совета. И при первой же их попытке обозначить свою власть - распускал и разгонял. Большевики встали у кормила государства благодаря Съезду Советов, но как , только укрепили свою власть, превратили его в политическую формальность. Верховный Совет Союза и Советы на местах фактически обслуживали исполнительную власть, а таковой была на деле власть ВКП(б) и КПСС. Неизменным суфлером Советов выступал ЦК партии. 

Позже, когда Верховный Совет СССР попытался взять на себя реальную власть, асе, как известно, закончилось уничтожением государства. Реанимированный А.Сахаровым и его сторонниками лозунг "Вся власть Советам" помог демократам, как и в свое время большевикам, взять в свои руки бразды правления страной.

Статья 105 Конституции РСФСР, гласящая, что Съезд народных депутатов полномочен решить любой вопрос государственной жизни, очень нужна была демократам для прихода к власти. Они молились на эту статью. Именно законодательная, представительная власть в федеральном Центре на своих плечах, на своем горбу протащила демократов к вершинам власти. Но вскоре после этого вновь появилась новая "Старая площадь" и она с "благодарностью" вступила в открытую борьбу с представительной властью. Нет ли здесь исторической аналогии, когда сын убивает своего отца ради царской короны.

Власть Советов погибла, так и не придя к власти. И потому все заявления о всевластии Советов - "от лукавого". Народные депутаты России 1990 г. созыва, ориентированные на внедрение демократических традиций путем развития законодательства, оказались заложниками крайних сил, рвавшихся к раздельной власти, независимо от "веточки", на которой они сидели. Эти силы дискредитировали государственную власть как таковую, зачатки демократического авторитета России.

Принятие в декабре 1993 г. новой Конституции РФ фактически ознаменовало становление в России нового парламентаризма без представительной власти, точнее, с весьма ограниченными ее полномочиями. Даже во времена всесилии ЦК КПСС тогдашний парламент в лице Верховного Совета СССР обладал значительно большом авторитетом и влиянием в обществе. Хотели сломать рога, но убили корову.

Что бы я ни говорили и ни писали о весьма-де значительных полномочиях Федерального Собрания, его огромной роли, полтора года жизни в соответствии со скоропалительно принятой новой Конституцией однозначно свидетельствуют: никакой действенной системы издержек и противовесов, никакого баланса ветвей власти не сложилось и вряд ли сложится в ближайшее время. Нарушен в корне принцип разделения власти - правоведы, политологи подсчитали, что президентский объем полномочий в четыре раза превышает парламентский. Парламент не обладает эффективными рычагами контроля за институтами исполнительной власти. Последняя явно доминирует в механизме государственной власти на всех уровнях - федеральном, в республиках, краях, областях, автономиях.

Жизнь показала и другое: НЕОГРАНИЧЕННАЯ ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ ВНУТРЕННЕ ПРОТИВОРЕЧИВА И ПОТОМУ СТРАТЕГИЧЕСКИ НЕДЕЕСПОСОБНА. Срабатывает известный правоведам и политологам "парадокс всесилия" или "безответственной ответственности'1: когда какой-либо властный институт, какой-либо государственный пост наделен фактически неограниченными правами, за этим следует беспредельная безответственность. Тем самым блокируются, парализуются полномочия и ответственность всех другие государственных институтов и органов власти, сковывая любые инициативы и творчество, теряется чувствительность к критике и совершенствованию. Всевластие одного института или должностного лица оборачивается, как правило, бессилием всей государственной власти, что мы сейчас и наблюдаем в России.

Сегодняшнюю нашу государственную власть можно уподобить человеку, у которого непомерно гипертрофировались мышцы правой ноги, но почти атрофировалась нога левая. Не приходится удивляться, что власть без конца спотыкается, не способна по большому счету обеспечить политическую стабильность, экономический и социальный подъем, торжество закона, личную и национальную безопасность. Страна как бы остановилась в своем движении вперед. И одна из причин тому, повторяю, в гипертрофии исполнительной власти.

Из-за слабости и недееспособности представительной власти вне поля зрения остается богатое разнообразие социально-политических, этнических, территориальных и прочих интересов и возможностей, к минимуму сведен общественный диалог, сотрудничество, взаимная критика и контроль ветвей власти и их институтов Такой диалог в лучшем случае и весьма трудно налаживается лишь при крайнем обострении кризиса противоречий.

В условиях, когда в России еще не сформировалось развитое гражданское общество, демократические традиции, полнокровная многопартийная система, независимо даже от воли Президента, его власть объективно прекращается во власть его окружения. А оно всегда будет выступать против попыток законодателей создать "правила игры", противоречащие групповым интересам этого окружения. Тем самым влияние на Президента, а значит, и на политику в стране получают люди, никем не избранные, зачастую малоизвестные, чья роль не регламентируется никакими законами. Объем и сила их полномочий определяются близостью к вождю. И в то же время представительная власть имеет минимальные возможности влиять на кадровые решения, следить за исполнением законов чиновниками, влиять на их деятельность.

В такой ситуации законодательная миссия Парламента оказывается чисток формальностью Ибо что толку от принятия законов, если их исполнение абсолютно не зависит от Парламента.

Ослабление парламентаризма в современной России достигнуто не только выведением исполнительной власти из-под действенного контроля Федерального Собрания и общества, но и искусственным раздроблением самого Парламента. В России ныне нет единого и дееспособного Парламента. Есть два парламента; Государственная Дума, которая чаще всего находится под диктатом мелкопартийных разборок; Совет Федерации, находящийся, как правило, в тисках исполнительно-чиновничьих интересов. Соответственно нет механизма выявления, учета и реализации воли избирателей. Это чаще" всего лишь лозунг, звучащий в микрофонных дебатах.

Если прежде российская законодательная власть страдала от того, что обе палаты Верховного Совета России сливались, растворялись друг в друге как по содержанию, так и процедурам своей деятельности, то ныне мы столкнулись с другим изъяном: полной изолированностью палат друг от друга. Два парламента действуют как бы параллельно друг другу.

Представительная власть как система в стране не сложилась и по вертикали. Она искусственно разорвана, что существенным образом снижает эффективность государственной власти, политико-правовое единство Российской Федерации.

Напомню, российский Парламент в лице Федерального Собрания характеризуется в Конституции как представительный и законодательный орган. Представительная суть Парламента заключается в том, что именно он аккумулирует интересы различных социальных групп, народов и регионов. Законодательство выступает как форма деятельности Парламента, позволяющая согласовывать интересы, решать разнообразные - экономические, социальные, политические и иные - связанные с этим вопросы. Соответственно Государственная Дума призвана представлять интересы всего населения, Совет Федерации - интересы ее субъектов. В свете этого правомерно говорить о следующих пяти функциях Федерального Собрания, вытекающих из Конституции: законодательной; представительной; институционально-учредительной (Парламент участвует в формировании судебных органов); внутриорганизационной; контрольной.

Совершенно очевидно, что подлинно плодотворная работа на этих направлениях требует постоянного и тесного взаимодействия обеих палат. Накопленный за это время опыт убеждает, что предусмотренные Конституцией формы такого взаимодействия, сводящиеся, по существу, к согласительным процедурам, фрагментарным контактам на уровне комитетов или индивидуальным встречам депутатов "по интересам", явно недостаточны.

Спору нет, четкое разделение компетенции и функций палат необходимо. Но оно проведено так, что Федеральное Собрание уже не выступает в системе органов государственной власти как целостная, единая институция представительной власти федерального уровня, способная вести диалог с Президентом и Правительством именно как выразитель позиции, мнения, воли всего Парламента, федеральной представительной власти в целом. Для этого нет конституционных возможностей. Достаточно сказать, что совместное заседание обеих палат проходит раз в год для заслушивания ежегодного Послания Президента, причем эта процедура на практике сводится к монологу одной стороны. 

Общая позиция Парламента, исходя из этого Послания, не формируется. Даже по такому всколыхнувшему и расколовшему общество вопросу, как события в Чечне, Федеральное Собрание оказалось не в силах продемонстрировать свою единую волю, хотя в главном и основном позиции Совета Федерации и Государственной Думы совпадали. 

Единственное, чем могли депутаты повлиять на этот процесс, это самим стать заложниками Шамиля Басаева. Единой системы представительной власти нет и на уровне субъектов Федерации. Любая попытка восстановления вертикали законодательно-представительной власти по всей стране воспринимается исполнительной властью враждебно. 

И она всячески этому препятствует. Ведь важно понять, что вертикаль представительной власти - это, по большому счету, стержень государственной власти в условиях федеративного государства. Это органы создания единых "правил игры", единого правового пространства на территории всей страны. Это наиболее надежная гарантия единства Отечества. Не зря ведь именно с парламентских выборов мы собираемся начать нормализацию обстановки в Чечне и определение ее статуса.

Но разве лучше нынешнее положение, когда из-за отсутствия правовых механизмов взаимодействия законодательных органов федерального уровня и субъектов Федерации идет размывание единства правовых основ российской государственности, возникает вполне реальная угроза нестыковки федеральных и региональных законов? Ситуация, трагичная для демократии, для государственной власти России, ибо различные слои населения окончательно потеряли каналы каждодневного диалога с властью, влияния на нее обратной связи, как раньше говорили. Такая политика губительна.

Разделение властей не снимает и не отменяет коренной задачи - сохранения и укрепления единства государства, государственной власти. В Конституции записано, что единственным источником власти является российский народ, система разделения властей - лишь форма реализации народовластия и потому ни одна из ветвей не вправе претендовать на приоритет, монополию, которая с неизбежностью ведет к узурпации власти народа. Важно это понять перед парламентскими и президентскими выборами, когда каждый будет пять раз в день апеллировать к мнению и к воле народа. В связи с этим возникает проблема формирования Федерального Собрания в целом.

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так. комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти. 

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два гида назад я считал в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими прямыми выборами при тайном голосовании. Ведь мы проводили выборы даже районного народного собрания. И сегодня, поработав в Совете Федерации, я тем более укрепился во мнении об ошибочности создания в российском Парламенте "палаты начальников" вместо избранного органа представительной власти.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхнем палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается тем не менее в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Большую опасность для молодой российской демократии и одного из ее устоев - парламентаризма представляет попытка встроить в Федеральное Собрание палату, которая по сути будет олицетворять собой экспансию исполнительной власти в сферу законодательной. Это есть не что иное, как размывание самой сути представительной власти, а значит, и ослабление государственной власти, в целом нарушение баланса ветвей власти.

Сегодня не вызывает сомнений, что парламентаризм как эффективное воплощение представительной власти в нашей стране пока еще находится на стадии становления. И в этом не совсем объективно "винить" исключительно Основной Закон. Он не был нам ниспослан свыше, его разработали и "протащили" на референдуме вполне определенные политические силы. И было это сделано в ситуации отсутствия в стране законодательной, представительной власти как таковой. И есть желание продлить срок этой ситуации. Вот в чем смысл главных усилий тех, кто против формирования Совета Федерации путем всеобщих выборов. Это важно понять.

Поскольку в России отсутствует сплоченная и сильная оппозиция, способная эффективно использовать те немногие элементы парламентаризма, которые предусмотрены Конституцией, мы имеем еще один очень активный, не ограниченный дебатами источник законодательства. Это факт, и оспаривать его невозможно. "Указной" период, который еще год назад можно было оправдывать особыми обстоятельствами, необходимостью движения в условиях "дефицита" законов, похоже, становится стилем правления исполнительной власти. Основополагающая сфера общественной жизни регулируется указами и распоряжениями исполнительной власти, вплоть до налоговой системы и льгот, подменяя законодательную власть. Но значит ли это, что у парламентаризма в России нет будущего?

На мой взгляд, размышляя над судьбами парламентаризма в России, следует четко разграничить два аспекта этой проблемы. Первый заключается в оценке роли и возможностей Парламента, Федерального Собрания в его нынешнем виде. Для меня несомненно, что при всей урезанности его полномочий по сравнению с президентской и исполнительной властью влияние Парламента на положение дел в стране, политическую и государственную жизнь могло бы быть гораздо более весомым. Главное условие этого - добрая воля обеих ветвей власти, их постоянное, конструктивное и честное взаимодействие. Кстати, такая мысль явственно прозвучала в первом президентском Послании Федеральному Собранию.

Но на практике такое взаимодействие не сложилось. И Президент и Правительство РФ не жалуют Совет Федерации и Государственную Думу своим вниманием. Если глава Правительства еще время от времени появляется на парламентской трибуне, то Президент вообще предпочитает общаться с Федеральным Собранием через своих представителей или председателей палат. Не может не тревожить стремление действовать в жизненно важных вопросах в обход Федерального Собрания, как это было, например, с вводом армии в Чеченскую Республику, злоупотребление правом создавать указы, игнорирующие мнение парламентариев (например, указ о втором, денежном этапе приватизации), с нарушением действующего законодательства.

У Федерального Собрания нет действенных правовых рычагов для преодоления разрыва между волеизъявлением избирателей, позицией парламентского большинства и курсом "партии власти".

Лично у меня не остается сомнений в тщетности надежд на то, что нынешняя российская власть пойдет на серьезную, реальную корректировку своей политики. И потому именно Парламент обязан оправдать свое предназначение быть действительным выразителем интересов граждан, а не статистом в спектакле, где постановщик и актеры на главных ролях - представители исполнительной власти. Тут нужен правовой, эволюционный путь, нужно набираться терпения и формировать работоспособный парламент, работающий на постоянной основе. Кстати, в заключительных положениях Конституции четко сказано, что Совет Федерации первого созыва работает не на постоянной основе. 

Простая формальная логика подсказывает то, что работа Совета Федерации второго созыва предполагается на постоянной основе.

Но основная тенденция в развитии парламентаризма, на мой взгляд, верна: БЕЗ СООТВЕТСТВУЮЩЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИИ ТАК И ОСТАНЕТСЯ ЛИШЬ ДЕКОРАЦИЕЙ, СКРЫВАЮЩЕЙ ПОЧТИ НИЧЕМ НЕ ОГРАНИЧЕННОЕ ВСЕВЛАСТИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ЦЕЛОМ. Нынешний состав Федерального Собрания ничего не смог сделать в этом плане. Уверен, что новый состав Государственной Думы проведет эту работу. В этом смысле у российского парламентаризма есть вполне определенные перспективы.

Второй аспект - судьбы парламентаризма в нашей стране. Насколько глубокими могут быть конституционные изменения, направленные на повышение роли законодательной, представительной власти? Мне не кажутся убедительными заявления тех, кто отвергает саму идею сильной президентской власти применительно к России.

Напомню, в нашей стране роль учреждений парламентского типа была и остается скромной, культура и традиции парламентаризма не обрели достаточной прочности и устойчивости. Для политической системы России характерно преобладание исполнительной власти, тогда как представительные учреждения - Земский Собор, Государственные Думы, Государственный Совет, Верховный Совет СССР - всегда были весьма урезаны в своих законодательных и контрольных функциях, о чем уже упоминалось.

Таким образом, для установления в России парламентаризма, если под ним понимать ведущую роль Парламента в политической системе, его главенство над исполнительной властью, - для такого парламентаризма в нашем Отечестве нет исторической почвы. И что, по моему мнению, не менее важно - для него у нас нет и соответствующих экономических, социальных, политических, культурных реалий. Вся нынешняя российская действительность с такими ее атрибутами, как кризисное положение в хозяйстве и финансах, этнополитическая напряженность и конфликты, политическая нестабильность, разгул преступности и т.д., нуждается в жестком, авторитетном правлении, основанном на вотуме доверия, полученном от всего народа. Президентская институция современной России совершенно необходима. Но не за счет ущемления полномочий Парламента, пренебрежительного отношения к нему. Парламент - это орган всегда эмоциональный, иногда лозунговый, но и жизненно необходимый для демократии, ибо он представляет интересы народа, защищает права национальностей, права и свободы граждан России.

Поэтому реальная проблема, на мой взгляд, состоит не в отказе от института президентства или его ослаблении. Она во введении президентуры в такие правовые рамки, которые бы обеспечивали его подконтрольность обществу, а значит, Парламенту по ряду существенных вопросов и тем самым исключали бы самую возможность возникновения двух отмеченных выше крайне негативных явлений: парадокс "безответственной ответственности"; разрыв между волеизъявлением избирателей и курсом Президента и Правительства. Речь не идет об "экспансии" Парламента в сферу компетенции исполнительной власти, о восстановлении классических законодательных и контрольных функций Парламента. Выражаясь в терминах точных наук, речь идет о решении задачи на оптимум, выборе наилучшего варианта соотношения двух ветвей власти, равно свободного как от президентской "автократии", так и от парламентской "тирании".

Парламентаризм как форма правления, обеспечивающая приоритет представительной власти над исполнительной, не подходит нынешней России еще и по другой причине. Такой парламентаризм предполагает наличие профессионального политического "класса", поставляющего своих представителей в Парламент. Этот класс у нас только начинает складываться, настоящих профессионалов, как все мы можем видеть, пока явно недостаточно.

Исключительно важно, чтобы формирование нормальной, сбалансированной президентско-парламентской республики в России шло правовым путем, на базе взаимных компромиссов трех ветвей власти, установленных Конституцией. Слишком много было в России в уходящем столетии потрясений, слишком дорого они обошлись нам, чтобы еще раз решать политические проблемы не правовыми революционными средствами.

Как мы убедились, общественное согласие не может быть достигнуто с помощью специального договора. Оно может быть плодом только Конституции, устанавливающей баланс всех ветвей власти и потому позволяющей вести конструктивный диалог государства и общества на основе права и морали. Конституция и закон должны господствовать над всеми ветвями власти, над обществом и человеком. Только это обеспечит нам свободу, демократию и успешное осуществление реформ, направленных на благополучие и "единство российского общества, Российского государства, защиту прав и свобод граждан и национальностей страны.