Актуальной проблемой, имеющей важное политическое и практическое значение, является повышение эффективности механизма принятия решения в области внешних сношений. От этого во многом зависит успешная реализация внешнеполитического курса России на международной арене.

Интенсификация интеграционных процессов в международной жизни, расширение и углубление международных отношений России на федеральном уровне, а также углубление интеграции РФ в международную политику, экономику и другие сферы межгосударственного сотрудничества вызывает настоятельную необходимость совершенствования механизма координации внешнеполитической деятельности государственных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями в области внешней политики и международных отношений.

Подробная правовая регламентация деятельности каждого государственного органа и должностного лица, принимающего участие во внешнеполитическом процессе на основе возложенных на него законом внешнеполитических полномочий, необходима в целях согласования деятельности государственных органов и должностных лиц РФ в области международных отношений.

Международное сотрудничество современных государств в самых различных областях общественной жизни всегда являлось важнейшим фактором прогрессивного развития стран, участвующих в таком сотрудничестве. В значительной степени, благодаря интенсивному и мирному международному общению, многие народы мира достигли высокого уровня развития в различных областях общественной жизни. 

Внешняя политика страны является важной сферой функционирования государственного механизма, от которой во многом зависит благополучие как всего общества, так и его отдельных индивидов. Интеграционные процессы, происходящие в жизни мирового сообщества, оказывают все большее влияние на многие стороны внутренней жизни современных государств, и как следствие, результаты осуществления внешней политики сказываются, в большей или меньшей степени, на всех направлениях жизни общества и государства. В условиях становления нового миропорядка особое значение приобретает эффективность функционирования государственных органов, наделенных внешнеполитическими полномочиями в области внешней политики, четкое распределение полномочий между ними, совершенствование правового регулирования в данной области, слаженность функционирования всего механизма осуществления внешней политики государства. 

Вместе с тем необходимо заметить, что внешнеполитическая сфера деятельности государства, особенно в ее организационной основе и в области правового регулирования осуществления внешней политики, до сих пор слабо исследована как в России, так и за рубежом.

Актуальность исследования внешнеполитической стороны деятельности государства продиктована также и тем, что в имеющихся исследованиях и публикациях, затрагивающих вопросы осуществления внешних функций государства, часто происходит смешение понятий, относящихся к области внешней политики. Исследование такой важной сферы государственной деятельности, как внешняя политика, предполагает анализ понятийного аппарата, используемого в специальной литературе при рассмотрении различных вопросов внешнеполитического характера. Одной из задач при анализе внешнеполитической проблематики является задача разграничения понятий и терминов, определяющих порядок организации и функционирования государственно-правовых институтов, обеспечивающих реализацию внешней политики государства. В этой связи необходимо определиться с соотношением понятий, используемых в политической и государственно-правовой литературе, и их содержанием. Исследование понятий, категорий и механизмов в области осуществления внешней политики имеет важное практическое значение для более эффективного функционирования государственных органов в области осуществления внешних функций государства.

Анализ научной литературы посвященной данной тематике позволяет сделать вывод о том, что довольно часто в научных публикациях не проводится четкой грани, например, между такими понятиями как: "внешнеполитический механизм", "механизм осуществления внешних сношений", "механизм осуществления внешней политики" и т.д. Однако, как представляется, при всей внешней схожести упомянутых явлений государственной жизни, эти понятия нельзя признать тождественными. Более того, необходимо уточнить содержание этих и других понятий, относящихся к внешнеполитической сфере.

В настоящее время, когда происходят значительные изменения в государственном механизме Российской Федерации и правовых основах его функционирования, особое значение приобретает задача их совершенствования. В этой связи особое значение приобретает исследование конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России, т.к. от его эффективности в значительной степени зависит успех проводимых в жизнь преобразований в различных областях государственной и общественной жизни страны. 

Однако при исследовании понятия "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государства" представляется необходимым, прежде всего разобраться в содержании понятия "внешняя политика" в современном толковании ее содержания в нормативно-правовых актах и в работах российских ученых.

Анализ научных публикаций, посвященных внешнеполитиче-ским проблемам, нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов в области внешней политики, а также справочных изданий, свидетельствует о том, что до настоящего времени нет однозначного мнения относительно содержания термина "внешняя политика".

Так, в Дипломатическом словаре внешняя политика определяется как "…общий курс государства в международных делах. Внешняя политика регулирует отношения данного государства с другими государствами и народами в соответствии с его принципами и целями, осуществляемыми путем различных средств и методов. Важнейшим средством внешней политики является дипломатия"¹.

При анализе вышеприведенного определения внешней политики можно сделать вывод о том, что его авторы понимают под внешней политикой всю совокупность мер, предпринимаемых государством для осуществления всего спектра отношений с другими государствами и народами. Доказательством этого является утверждение авторов, что "внешняя политика - общий курс государства в международных делах". 

Из вышеизложенного видно, что под термином "международные дела" авторы понимают всю совокупность видов международных отношений государства, а не только собственно политические отношения. Следовательно, в понятие "внешняя политика" они включают политические, экономические, научно-технические и другие отношения государства с другими странами и народами.

В Кратком политическом словаре под внешней политикой понимается "…политика, призванная регулировать взаимоотношения между государствами и народами на международной арене"².

Данное определение также не проводит явного различия между конкретными видами внешних сношений государства и трактует внешнюю политику как совокупность всех направлений деятельности государства в международных отношениях.

Большой энциклопедический словарь рассматривает внешнюю политику как сферу деятельности государства, которая охватывает отношения между государствами.

Как видно из приведенных выше определений, термин "внешняя политика", в данном случае, употребляется в широком понимании, которое включает не только собственно политические отношения государства с другими странами и народами, но также и внешние сношения государства в области экономики, торговли, науки, техники, культуры и т.п.

Однако термин "внешняя политика государства" применяется и в узком, специальном смысле, когда под этим термином понимают собственно политические отношения государства с другими субъектами международных отношений.

Так, например, специалисты политологи, под международными отношениями понимают "совокупность политических, (курс. - Авт.) экономических, дипломатических, военных, культурных, научно-технических связей и взаимоотношений между народами, между государствами и объединениями государств. Политология международных отношений исследует не только сущность международных собственно политических (курс. - Авт.) отношений, но и исторические этапы их развития, а также их социальные типы и динамику в различных условиях". 

Следовательно, политологи выделяют международные политические отношения в отдельную сферу международных отношений, а это в свою очередь предполагает обособление внешней политики государства в узком, специальном значении этого явления.

Объектом внешней политики в узком смысле является такая совокупность отношений между суверенными государствами и другими субъектами международных отношений, которая предполагает, наряду с прочими внешними сношениями, наличие у данного государства сугубо политических отношений с другими странами. Собственно политические отношения направлены на установление, поддержание и развитие всего спектра сношений с другими государствами и народами.

Эти сугубо политические отношения и являются той основой, которая необходима для установления и развития всех других видов международных отношений, как-то экономических, научно-технических, культурных и других.

Таким собственно внешнеполитическим отношениям относятся дипломатические отношения, осуществление которых обеспечивается внешнеполитической деятельностью глав государств, глав правительств, специализированных дипломатических ор-ганов государства, их должностных лиц, как, например: министерство иностранных дел, министр иностранных дел, чрезвычайные и полномочные послы в иностранных государствах и др. 

В большинстве государств мира собственно политические отношения с другими государствами всегда представляли собой обособленную, и, в значительной степени, закрытую сферу государственной жизни, центральное место в которой занимают дипломатические отношения. 

Понятие "дипломатия", как принято считать, означает официальную политическую деятельность, специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на развитие и поддержание политических отношений с другими странами, а также защиту интересов государства, его граждан и организаций за рубежом.

Мнения относительно содержания термина "дипломатия" в значительной степени схожи. Так, например, в Дипломатическом словаре дипломатия трактуется как "средство осуществления внешней политики государства, представляющее собой совокупность невоенных практических мероприятий, приемов и методов, применяемых с учетом конкретных условий и характера решаемых задач; официальная деятельность глав государств и правительств, министров иностранных дел, ведомств иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом, делегаций на международных конференциях по осуществлению целей и задач внешней политики государства, защите прав и интересов государства его учреждений и граждан за границей"¹. 

В Словаре международного права под дипломатией понимается "особая форма официальной государственной деятельности, осуществляемая главой государства, правительством, министром иностранных дел, послами и посланниками, делегациями на международных конференциях, представительствами при международных организациях, а также ответственными сотрудниками центрального аппарата министерства иностранных дел, посольств, миссий и других дипломатических представительств, именуемых дипломатами". 

В Кратком политическом словаре дипломатией называется "официальная деятельность глав государств и правительств, а также их специальных органов по осуществлению целей и задач внешней политики государства по защите прав и интересов государства, его учреждений и граждан за границей"².

В Большом юридическом словаре говорится, что "дипломатия - один из способов реализации внешней политики государства. Дипломатия осуществляется в форме официальной деятельности глав государств, правительств, органов внешних сношений государства и непосредственно дипломатов, способствующих достижению целей и задач внешней политики и защите интересов своего государства и отдельных граждан за границей".

Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что большинство авторов рассматривают дипломатию в одних случаях как форму, в других - как способ официальной деятельности компетентных государственных органов по достижению целей и решения задач в области внешнеполитических отношений государства.

Как видно из приведенных выше определений дипломатии, их авторы акцентируют внимание на сугубо внешнеполитической деятельности специально на то уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

При более детальном анализе различных точек зрения относительно содержания понятий внешнеполитические отношения и дипломатические отношения получается, что у большинства авторов понятие дипломатические отношения по своему содержанию во многом совпадает с понятием внешнеполитические отношения. Однако с таким подходом трудно согласиться, так как очевидно, что понятие внешнеполитические отношения несколько шире понятия дипломатические отношения.

В содержание понятия внешнеполитические отношения входит не только внешнеполитическая деятельность государственных органов и их должностных лиц, но и участие во внешнеполитических отношениях ведущих политических партий, клубов, общественных организаций. Как свидетельствует практика, политические партии (как правящие, так и оппозиционные) на уровне своих руководящих органов принимают заявления внешнеполитического характера по вопросам реализации внешнеполитического курса, проводимого государством, а также по наиболее актуальным событиям в международной жизни. Они также содействуют наиболее эффективной реализации внешнеполитического курса своей страны на уровне межпартийных связей с политическими партиями других стран и т.п.

Однако основную роль в реализации внешней политики государства играют государственные органы, наделенные конституцией и законодательством компетенцией в области осуществления внешней политики страны. Эти государственные органы, разрабатывают концептуальные основы политики государства в отношениях с другими странами, устанавливают и поддерживают политические отношения с другими государствами и народами и тем самым создают основу для многостороннего международного сотрудничества в самых различных областях государственной и общественной жизни. 

Практическим результатом внешней политики, в узком понимании содержания этого термина, является, например, установление дипломатических отношений с другими государствами, ведение переговоров и подписание международных договоров о единообразном подходе к решению различных международных проблем и проблем межгосударственного сотрудничества в различных областях общественной жизни и т.д.

В этой связи необходимо отметить, что собственно политические отношения государства с другими субъектами международного права самым тесным образом связаны с другими интересами данного государства на международной арене. Такая связь обусловлена тем, что основное предназначение внешней политики государства заключается в создании благоприятных политических условий для установления и реализации многообразных отношений государства с другими контрагентами в области международных отношений.

Одним из оснований для рассмотрения внешней политики государства в узком смысле этого слова, как самостоятельной и обособленной сферы внешних сношений, также может послужить широко распространенная классификация внешних функций государства на внешнеполитические и внешнеэкономические функции, функции сотрудничества с другими странами в области охраны окружающей среды, научно-технического сотрудничества и т.д.

Сторонниками такой классификации функций государства является ряд ученых как в области теории государства и права, так и в области конституционного права. Так, например, сторонниками такой классификации внешних функций государства являются Н.Т.Шестаев³, С.А.Комаров, А.В.Малько⁴ и другие авторы.

Представляется, что такая классификация функций государства вполне объяснима, так как названные выше сферы внешних сношений государства являются относительно самостоятельными по отношению друг к другу, отличающимися спецификой и своеобразием задач, решаемых компетентными государственными органами при осуществлении сношений государства с другими субъектами международных отношений. 

Характерные отличия внешних функций заключаются в приемах и методах реализации конкретной внешней функции, особенностях правового регулирования деятельности государственных органов, которым поручено осуществление данной функции, в особенностях функциональных связей в процессе ее реализации и, наконец, в перечне государственных органов, осуществляющих данную функцию. 

Однако необходимо отметить, что к осуществлению внешних функций государства, в той или иной степени, имеют отношение практически все относительно самостоятельные области государственной жизни. Так, например, государство устанавливает отношения с иностранными контрагентами в области внешней торговли, научно-технические и культурные отношения с иностранными государствами, отношения связанные с сотрудничеством в промышленном производстве, в области финансов, в области собственно внешнеполитических отношений и т.д.

Очевидно, что собственно внешнеполитические отношения, с одной стороны, и внешнеэкономические, научно технические, культурные и иные отношения с иностранными государствами, с другой, - это области внешних сношений в значительной степени самостоятельные и обособленные как организационно, так и в сфере правового регулирования. Упомянутые выше области внешних сношений отличаются каждая своей спецификой, которая заключается в предмете, с приемах и методах осуществления внешних сношений, в особенностях правового регулирования, в совокупности государственных органов, осуществляющих данные отношения. 

Однако часто, как в научной литературе, так и в высказываниях политиков, внешняя политика отождествляется со всем комплексом внешних сношений государства. Употребление термина "внешняя политика" в упомянутом выше значении отчасти справедливо, так как подразумевается искусство управления государственными делами в отношениях с иностранными контрагентами. И "внешняя политика государства" в данном случае, понимается в расширительном плане. Вместе с тем необходимо иметь ввиду, что в современном мире экономические, научно-технические, культурные и другие отношения между государствами становятся все менее политизированными, что, в свою очередь, все больше усиливает их обособленность от собственно внешнеполитических отношений.

Специфика внешнеполитической сферы в узком смысле этого слова и ее относительная обособленность предполагают наличие соответствующего конституционно-правового механизма, главным предназначением которого является осуществление собственно политических отношений Российского государства с другими странами и народами.

Основанием для обособления, упомянутого выше механизма, является сама специфика внешнеполитической сферы. Наличие, упомянутого выше механизма осуществления внешней политики РФ, предполагает существование совокупности организационных, регулятивных, коммуникативных и функциональных составляющих, обеспечивающих выработку и претворение в жизнь внешнеполитического курса страны.

Основополагающие начала внешней политики современных государств часто находят свое воплощение в конституциях этих стран, других нормативно-правовых актах конституционного характера, в текущем законодательстве, в международных договорах. Российская Федерация в этом отношении не является исключением, так как в Конституции РФ заложены основы внешней политики и конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.

Организационной основой конституционно-правового механизма осуществления внешней политики являются государственные органы, наделенные полномочиями в обла-сти внешней политики. Государственные органы, осуществляющие внешнеполитические отношения с иностранными государствами, международными организациями объединены между собой единством задач и целей в деле реализации внешних функций государства.

Государственные органы, реализующие внешнеполитические функции государства, помимо вышесказанного, объединяет регламентированная нормами права и сложившаяся в ходе практической деятельности совокупность взаимосвязей между ними, вызванная необходимостью взаимодействия между собой в процессе реализации внешнеполитических функций государства.

Однако в научной литературе на сегодняшний день нет единства в определении названия и содержания упомянутого выше механизма. Наиболее распространенными понятиями, относящимися к сфере внешних сношений государства и используемые авторами научных работ в области конституционного права, теории государства права, политологии являются: "внешнеполитический механизм", "государственно-правовой механизм осуществления внешней политики", "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики".

При анализе юридической литературы, в большей или меньшей степени, посвященной осуществлению внешней политики государства, точки зрения авторов относительно приведенных выше терминов в значительной степени расходятся. Довольно часто авторы, касающиеся в своих исследованиях сферы внешних сношений, вкладывают различное содержание в упомянутые выше термины.

В ряде случаев авторы употребляют в своих публикациях термин "внешнеполитиче-ский механизм", под которым подразумевается система государственных органов, осуществляющих внешнеполитические, внешнеэкономические, научно-технические и культурные связи с иностранными государствами. В других публикациях "внешнеполитический механизм" отождествляется, по сути дела, с "государственно-правовым механизмом внешних сношений" и эти понятия употребляются как взаимозаменяемые.

Н.В.Миронов⁵ и И.П.Блищенко⁶ употребляют термин "система органов внешних сношений", включая в него не только совокупность государственных органов, наделенных правом осуществления внешних функций государства, но и систему коммуникаций и норм права. В.А.Зорин, рассматривая роль, место и компетенцию высших и центральных органов внешних сношений в осуществлении внешних функций государства, использует термин "внешнеполитический аппарат", подразумевая под этим структуру и взаимодействие государственных органов, ведающих не только внешнеполитическими, но и внешнеэкономическими отношениями⁷. Н.А.Ушаков, анализируя внешнеполитическую деятельность государства, пользуется термином "специальный (читай внешнеполитический - Авт.) аппарат"⁸. В книге "Конституционные основы внешней политики Советского государства" автор главы, посвященной государственно-правовому механизму осуществления внешней политики СССР, В.И.Ястребов использует термин "внешнеполитический механизм" и "государственно-правовой механизм осуществления внешней политики СССР", подразумевая их как тождественные понятия или, во всяком случае, не проводит между ними достаточно четкой грани, одновременно включая в "государственно-правовой механизм осуществления внешней политики" и органы, ведающие осуществлением внешнеэкономических связей⁹. В.М.Матвеев, упоминая о совокупности государственных институтов, ведающих внешнеполитическими отношениями государства, употребляет термин "внешнеполитическая система"¹⁰. Ю.И.Лейбо государственные и правовые институты, относящиеся к области внешней политики, объединяет под названием "внешнеполитический механизм"¹¹, А.С.Кожемяков использует термин "государственно-правовой механизм, осуществляющий внешние функции", и "внешнеполитический механизм", как понятия идентичные по своему содержанию, подразумевая под этими понятиями систему государственных органов, осуществляющих внешнюю политику¹².

Различия в толковании упомянутых выше понятий требуют уточнения категорийно-понятийного аппарата. Определение содержания понятия, выражающего суть механизма осуществления внешнеполитических отношений РФ, имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. 

Терминологическая путаница при обозначении одного и того же явления в государственной жизни может привести к смешению или неадекватному толкования содержания упомянутых выше понятий. Это, в свою очередь, может отрицательно сказаться на правотворчестве в сфере правового регулирования внешнеполитической деятельности государственных органов, привести к упущениям в их внутренней организации, к дублированию различными государственными органами внешнеполитических функций друг друга, к путанице в распределении внешнеполитических полномочий между государственными органами. 

Однако очевидно, что от четкого уяснения содержания вышеприведенных терминов во многом зависит эффективность осуществления внешних функций государства.

По возможности адекватное определение содержания приведенных выше понятий тем более, актуально сейчас, когда в Российской Федерации еще идут процессы формирования качественно новых государственных структур, отвечающих требованиям правового демократического государства, формируется правовая основа их деятельности, складывается система взаимосвязей между государственными органами, осуществляющими внешние функции государства.

Относительно разграничения понятий, употребляемых применительно к сфере внешних сношений, прежде всего следует обратить внимание на наиболее часто употребляемый в политической и государственно-правовой литературе термин - "внешнеполитический механизм". Как видно из приведенных выше примеров, он часто употребляется как тождественный, по содержанию, таким понятиям, как "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики", "государственно-правовой механизм осуществления внешней политики" и как "государственно-правовой механизм внешних сношений". 

Однако понятие "внешнеполитический механизм", на наш взгляд, не эквивалентно упомянутым выше понятиям. Как представляется, "внешнеполитический механизм" - это совокупность приемов и методов, используемых при осуществлении внешней политики государства, а также совокупность сложившихся функциональных связей между государственными органами в области осуществления внешней политики.

В отличие от внешнеполитического механизма, конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики - это совокупность государственных органов, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики, норм права, регулирующих внешнеполитическую деятельность, совокупность приемов и методов, используемых при осуществлении внешней политики государства, а также совокупность сложившихся функциональных связей в организационной структуре этого механизма. 

"Внешнеполитический механизм государства" является, по сути дела, функциональным проявлением "конституционно-правового механизма осуществления внешней политики" и составной частью понятия "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики".

Относительно вышесказанного, необходимо иметь в виду, что термины "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики" и "государственно-правовой механизм осуществления внешней политики" по своему содержанию идентичны и взаимозаменяемы, так как их организационную и правовую основу составляют одни и те же государственные органы и нормы конституционного (государственного) права. Однако понятие "государственно-правовой механизм осуществления внешних сношений", в отличие от вышеупомянутых терминов, по своему содержанию гораздо шире, так как вбирает в себя не только "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики", но и "внешнеэкономический механизм", "механизм осуществления научно-технического сотрудничества с иностранными государствами" и т.п.

В итоге можно сказать, что относительная обособленность в государственном механизме РФ конституционно-правового механизма осуществления внешней политики предполагает наличие в рамках государственной организации ряда других механизмов, обеспечивающих реализацию внешних функций государства, например, в области внешнеэкономических отношений, в области культурных, научно-технических связей с иностранными государствами и т.п. Принадлежность государственного органа к одному из механизмов в области внешних сношений РФ определяется законодательно закрепленными за ними функциями и полномочиями в области внешних сношений. Государственные органы, наделенные внешнеполитическими полномочиями, располагают необходимой материальной базой, организационными и правовыми средствами, а также инструментами для практической реализации отношений с иностранными государствами и другими субъектами международного общения.

К данным средствам и инструментам следует отнести политический, организационный и экономический потенциал государства, организационную структуру этих государственных органов, их инфраструктуру как внутри страны, так и за рубежом, собственную материальную базу, нормативную основу их функционирования. 

¹  Дипломатический словарь. М., 1985, С. 207, 330.
²  Краткий политический словарь. М., 1987, С. 64, 123.
³  Шестаев Н.Т. Функции и структура государства. М., 1992, С. 57.
⁴  Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999, С. 220.
⁵  Миронов Н.В. Правовое регулирование внешних сношений СССР. М., 1971, С. 221-230.
⁶  Блищенко И.П. Внешние функции социалистического государства. М., 1970, С. 109.
⁷  Зорин В.А. Основы дипломатической службы. М., 1977, С. 91.
⁸  Советское государство в условиях развитого социализма. М., 1978, С. 299.
⁹  Конституционные основы внешней политики Советского государства. М., 1978, С. 149.
¹⁰  Матвеев В.М. Британская дипломатическая служба. М., 1990, С. 211.
¹¹  Лейбо Ю.И. Внешнеполитический механизм буржуазных стран Центральной Европы. М., 1984.
¹²  В кн. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств: под. ред. И.П.Ильинского, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. М., 1968, С 119-139.