Крушение биполярной геополитической модели мироустройства не привело к более безопасному и гармоничному миру. В новых реалиях России надлежит осмыслить и укрепить свои внешнеполитические ориентиры и на европейском направлении.

        Вступив в Совет Европы 28 февраля 1996 г., Российская Федерация накопила за эти годы опыт сотрудничества и строго выполняет принятые на себя обязательства в соответствии с Заключением № 193 (1996).

        Главными направлениями деятельности и целями Совета Европы, объединяющего 45 стран с 800-миллионным населением, являются:

        - защита и укрепление принципов демократии, прав человека и верховенство закона;

        - нахождение решения основных проблем, стоящих перед европейским обществом: расизм, нетерпимость, дискриминация нацменьшинств, наркомания, клонирование человеческих организмов и биолого-социальное отторжение, защита окружающей среды, коррупция и организованная преступность;

        - содействие осознанию европейского своеобразия и дальнейшему взаимопониманию между народами с различными культурами.

        ПАСЕ, являющаяся наряду с Комитетом Министров главным уставным органом Совета Европы, представляет интересы основных политических течений в СЕ и является стержневой структурой Совета Европы в обсуждении ключевых социальных проблем современного общества и актуальных вопросов международной жизни.

        ПАСЕ готовит рекомендации Комитету Министров по направлениям деятельности и межпарламентского сотрудничества в рамках Организации, а также принимает решения, которыми обязаны руководствоваться не только Комитет Министров, но и национальные правительства, парламенты, политические партии. Только с ее одобрения Комитет Министров может принимать новые государства в СЕ. Ассамблея является инициатором разработки многих международных договоров и соглашений, других правовых норм, составляющих базу европейской системы законодательства.

        О значении Парламентской Ассамблеи говорит и то, что за ней давно закрепились звания "европейское демократическое сознание", "кузница мысли и идеи", "лаборатория демократии".

        Россия активно участвует в деятельности СЕ по линии Федерального Собрания РФ и других государственных и судебных органов: Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, Минюст и МВД, Генпрокуратура и ряд структур Администрации Президента (Главное государственно-правовое управление и Комиссия по правам человека и др.). Наша страна представлена в Европейском суде по правам человека.

        Достаточно плодотворным является участие России в деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), состоящем из Палаты местных властей и Палаты регионов, включающей все государства-члены СЕ.

        Сотрудничество развивается в соответствии с ежегодно обновляемыми программами мероприятий, включающими проведение международных конференций и семинаров, стажировок и подготовку российских специалистов в странах-членах СЕ, издание различных книг и сборников законов. В России действуют десятки библиотек по правам человека, информационные центры СЕ.

        Основным в отношениях России и Совета Европы является содействие со стороны стран-членов СЕ в проведении в России правовых реформ, подготовке и экспертизе законопроектов, гармонизации наших законов с европейскими нормами, то есть в приведении российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с присоединяемыми конвенциями СЕ.

        За эти годы российской стороной "проинвентаризован" весь массив конвенций Совета Европы и проведена большая подготовительная работа по присоединению к ним. В настоящее время из почти двухсот конвенций СЕ 67 определены для нас как приоритетные, из них 59 - РФ подписаны или ратифицированы, 8 - готовятся к подписанию*.

        Сотрудничество с СЕ открыло для России возможность не только использовать огромный европейский опыт в законодательной сфере, учитывая его при разработке российских законов, но и нам самим влиять на развитие европейского законодательства, отстаивая в ПАСЕ и Комитете Министров СЕ позиции Российской Федерации.

        Заинтересованность России в развитии активного диалога с СЕ по всем направлениям ее деятельности, в том числе по вопросам защиты прав человека как в России, так и в Европе в целом, определяется, в первую очередь, четкой позицией Президента России В.В.Путина.

        В частности, глава государства в своем ежегодном послании Федеральному Собранию еще раз убедительно высказался о приверженности России принципам демократии и свободы, универсальным и европейским ценностям: "Приверженность демократическим ценностям продиктована волей нашего народа и стратегическими интересами самой Российской Федерации"¹.

        Совет Европы в своих документах непременно отмечает значительные усилия, которые прилагает Россия в выполнении своих обязательств как члена Организации. ПАСЕ, как правило, приветствует несомненный прогресс, достигнутый Россией в укреплении верховенства закона и демократии, создании демократической многопартийной системы.

        Председатель ПАСЕ Петер Шидер подчеркнул по итогам своей встречи с В.В.Путиным, что "Россия является одним из крупнейших государств-членов Совета Европы. Ее приверженность политическим и правовым стандартам Совета Европы в сфере демократии и прав человека и их соблюдение имеют ключевое значение для стабильности в России и в Европе в целом".

        Россией ратифицированы важнейшие конвенции СЕ.

        Была ратифицирована Европейская конвенция о правах человека и протоколы №№ 1, 2, 4, 7 и 11 к ней (5 мая 1998 г.); Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; Европейская хартия местного самоуправления; Европейская конвенция об экстрадиции (выдаче) и протоколы к ней. Среди ратифицированных конвенций также такие, как о взаимной правовой помощи по уголовным делам (10.12.1999 г.); об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (28.05.2001 г.); рамочная конвенция о защите национальных меньшинств и др.

        Положительно оценивает Совет Европы реформирование в России судебной системы, а именно: Уголовно-процессуальный кодекс (УПК), Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный (АПК) кодексы и такие законы как об органах судейского сообщества, о статусе судей, об адвокатуре, о третейских судах, об исполнительном производстве.

        Например, ПАСЕ особо отметила принятие нового УПК и целого ряда законов из пакета законов о судебной реформе. Ассамблея с удовлетворением подчеркивала, что большинство проектов законов не только прошли экспертизу Совета Европы, но и во многие из них были включены новые положения, которые способствовали укреплению судебной системы, ее независимости и обеспечению верховенства закона. 

        Поддержку Ассамблеи получили такие решения российских властей, как передача пенитенциарной системы из МВД в ведение Минюста (31.12.1998 г.), принятие закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и др.

        Однако, по мнению начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы Г.П.Ивлиева, "и для России и для Европы процесс конвергенции правовых систем происходит не без трудностей… Мы не имеем масштабного, общего видения всего европейского правового поля, не имеем цельной системы представлений о всей совокупности нормативных правовых актов Совета Европы"².

        Можно выделить ряд проблем, с которыми приходится сталкиваться российским правоведам - это и различия в юридической терминологии, отсутствие квалифицированных русскоязычных переводов конвенций, отсутствие самого доступа к нормативным актам СЕ. Сдерживающим фактором является также и то, что основная часть конвенций была принята еще до вступления Российской Федерации в СЕ. Но это проблемы не только федерального законодателя - региональное нормотворчество также должно соответствовать решениям СЕ.

        Дополнительные сложности возникнут и в перспективе, если не будет отработан механизм проектирования законопроектов с учетом неподписанных конвенций СЕ. Поскольку накапливаемый новый законодательный материал будет препятствовать подписанию новых конвенций. И в данном случае проблема совершенствования законотворческого процесса и повышение качества законопроектов является приоритетом в программах правового сотрудничества СЕ.

        В конечном счете, "решение вышеуказанных задач позволит Российской Федерации не только выйти на европейский уровень во внутреннем законодательстве, но и влиять на процесс развития европейского законодательства в целом", - считает Г.П.Ивлиев³.

        Среди действующих структур СЕ - РФ следует отметить деятельность Руководящего комитета, в который входят представители правительства, парламента, управления Уполномоченного по правам человека и судебных властей России и руководящие сотрудники СЕ и Европейской Комиссии.

        Например, Руководящий комитет, обсуждая на своем заседании (Страсбург, 17 ноября 2003 г.) ход реализации программ сотрудничества в области дальнейшего укрепления демократии, правового государства и верховенства закона в Российской Федерации, в том числе результаты осуществления совместных программ, реализуемых на Северном Кавказе, включая Чечню, наметил конкретные пути совершенствования своей деятельности. 

        Все эти годы Руководящий комитет выходил с различными инициативами по подготовке работников правоохранительной сферы, судов и пенитенциарных учреждений в области соблюдения прав человека, по улучшению условий содержания заключенных в российских тюрьмах (особенно детей и подростков), по развитию института уполномоченного по правам человека в регионах страны и многое другое.

        Совет Европы оказывает помощь российским властям и гражданскому обществу страны в совершенствовании избирательного процесса.

        Например, делегация ПАСЕ, наблюдавшая за президентскими выборами в России 7 декабря 2003 г., отметила, что выборы в целом были хорошо организованы и, несмотря на недостатки в процессе проведения выборов, состояние правовой базы, создающей условия проведения демократических выборов, улучшилось, а Центральная избирательная комиссия работала эффективно и открыто.

        Весьма положительно оценивалось решение Конституционного Суда об отмене действия наиболее ограничительных и спорных положений закона, регулирующих деятельность СМИ в период предвыборной кампании.

        В то же время европейские наблюдатели отметили, что в выборах не хватало элементов подлинной демократической состязательности. Д.Аткинсон, руководитель делегации ПАСЕ (Великобритания, группа европейских демократов), в частности, подчеркнул, что "делегация ПАСЕ приветствует улучшения в проведении нынешних выборов в соответствии с нашими рекомендациями, вынесенными четыре года назад. Но мы весьма озабочены использованием нечестных методов в пользу одной из партий. Реальная политическая конкуренция и наличие у избирателей возможности выбора являются необходимыми элементами подлинно демократического избирательного права" 

        В то же время, что касается внутреннего законодательства, хотя Ассамблея и признает, что правовые реформы продвигаются во многих направлениях, однако по-прежнему выражает свою озабоченность по поводу недостаточной последовательности исполнения законов. В этой связи ПАСЕ "ожидает от российских властей доведения до конца реформы Генеральной прокуратуры в соответствии с принципами Совета Европы и принятыми обязательствами".

        Все эти годы со стороны СЕ высказывались рекомендации в адрес России: по состоянию в вооруженных силах страны, напоминая об обязательствах Российской Федерации исключить случаи жестокого обращения с призывниками; лишить ФСБ права на проведение следственных действий по уголовным делам; по улучшению условий содержания в тюрьмах и исправительных учреждениях, а также недопущения в них жестокого обращения или применения пыток. 

        Постоянным остается "серьезная озабоченность" Совета Европы состоянием российских СМИ, рекомендуя властям Российской Федерации принять меры по сохранению и укреплению плюрализма в СМИ, чтобы "убедительным образом снять опасения в том, что свобода выражения мнений в России находится под угрозой". В Страсбурге ожидают, что в перспективе будут созданы радио- и телеканалы, независимые от государства и региональных властей, и в ходе проведения парламентских и президентских выборов российские СМИ будут беспристрастными. 

        В резолюциях Ассамблеи встречается выражение озабоченности по поводу того, что в отношении этнических меньшинств продолжают действовать ограничительные регистрационные положения, зачастую носящие дискриминационный характер.

        В этой связи рекомендуется "подвергнуть тщательному пересмотру национальное законодательство и политику с целью отмены положений, мешающих соблюдению права свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства на территории своей страны".

        Предметом обсуждения в структурах СЕ часто становится религиозная ситуация в России. Ассамблея в этой связи выражает свою озабоченность то по поводу запрещения деятельности "Армии Спасения" и "Свидетелей Иеговы" в Москве, то в отношении применения нового российского закона о религии.

        Например, в одной из резолюций Ассамблея рекомендует "российским властям: обеспечить более единообразное применение закона о религии на всей территории РФ, прекратить необоснованную дискриминацию в отношении некоторых религиозных объединений в регионах и на местах и практику привилегированного отношения к РПЦ со стороны местных должностных лиц, в частности, отменив действующее в ряде регионов требование о том, чтобы религиозные организации получали предварительное согласие РПЦ на свою деятельность" . Ассамблея также обращает внимание российских властей при решении вопросов, касающихся религии, принимать к сведению принципы, изложенные в рекомендациях Организации 1396 (1999) "О религии и демократии" и 1412 (1999) "О незаконной деятельности сект". 

        Среди проблем, по которым Совет Европы и его структуры чаще всего выражают свою озабоченность все еще недостаточным прогрессом остается мирное урегулирование конфликта в Чечне. Ассамблея неоднократно принимала резолюции, рекомендуя (иногда требуя) предпринять конкретные шаги по расследованию всех случаев нарушений прав человека и злоупотреблений властью в Чечне и привлечению виновных к ответственности вне зависимости от занимаемых ими должностей, принять меры по улучшению гуманитарных условий, в которых находятся люди, страдающие от конфликта.

        С одной стороны, Ассамблея "признает право России сохранять свою территориальную целостность, бороться с терроризмом и преступностью и защищать население, в том числе население Чечни и соседних республик и областей, от террористических нападений и актов бандитизма. Подтверждает свое решительное осуждение всех террористических актов, похищений, публичных казней и нарушений прав человека в Чечне" .

        В то же время Ассамблея осуждает "как полностью неприемлемое ведение военных операций в Чечне", тем самым явно демонстрируя двойные стандарты в этом вопросе. По этому поводу Президент России В.В.Путин неоднократно высказывался и подвергал критике политические круги Запада за применение двойных стандартов в оценках событий, происходящих в Чечне. Несмотря на это, и ПАСЕ, и СЕ, и ряд других европейских организаций в своих резолюциях и рекомендациях продолжают проводить двусмысленную политику в отношении указанной проблемы, демонстрируя тем самым непоследовательность и конъюнктурность.

        С позиции двойных стандартов подходят представители Совета Европы и к оценке других общественно-политических событий в России. Например, недемократичными называют ряд инициатив В.В.Путина об избрании губернаторов по представлению президента законодательными собраниями субъектов РФ, проведению выборов депутатов в Госдуму по партийным спискам. Если следовать этой логике, то оказывается, что недемократичными и несвободными были выборы депутатов в Государственную Думу в декабре прошлого и президента России в марте этого года. А вот выборы президента России в 1996 г. (Б.Н.Ельцина) были проведены, по их меркам, вполне по западным стандартам.

        Нельзя не заметить, что руководство России относится к подобным "рекомендациям" без какой-либо драматизации, внимательно изучает высказываемые критические замечания и предложения.

        Например, В.В.Путин на встрече с вице-премьером Италии Дж.Фини заявил, что к таким замечаниям Россия "относится спокойно, здраво и даже с благодарностью воспринимает любой интерес и внимание, которые проявляют наши коллеги в Европе к тому, что происходит в России" .

        На этом фоне в российском обществе начинают звучать мнения о необходимости жесткого курса в отношениях с СЕ, укрепления партнерства с другими, "более значимыми" европейскими и трансатлантическими структурами (Евросоюз, НАТО), наконец, выхода России из состава Совета Европы и соответственно ПАСЕ.

        По мнению президента фонда "Политика", В.Никонова: "России не следует терпеть постоянные унижения от малозначительной организации, членство в которой только институционализирует наши разногласия с Западом… Обеспечивать демократические нормы на европейском уровне можно и без Совета Европы" .

        В.Никонов не одинок в таких оценках отношений России с Советом Европы. Все больше наших государственных деятелей, экспертов и политологов приходят к мысли, что, может быть, России уже следует проводить свои реформы без "наставников" с заранее предвзятыми позициями, без навязывания ей линии поведения путем упреков в нарушении демократических принципов.

        Необходимо реалистично оценивать позиции западных стран к нашему государству и не следует относиться с излишней доверчивостью к европейским рекомендациям. Несмотря на то, что влияние Европы на Россию в последние три столетия было довольно зримым, Россия развивалась самостоятельно, всегда отстаивая свои права на самобытное развитие. В истории есть много примеров, когда европейские государства зачастую препятствовали самостоятельному обновлению России, прибегая для этого к различным способам, в том числе военно-политическим. В этом ряду - пережитые Россией две мировые войны. Сегодня, как и во все времена, влияние России на европейское развитие не меньше, чем европейское на Россию. Отсюда вывод - следует ли России "зацикливаться" на некоторых европейских принципах, а именно тех, которые фактически изнутри разрушают европейское общество и ведут, особенно в духовной сфере, к деградации европейского индивидуума.

        С другой стороны, судьба Европы, ее институтов не меньше их беспокоит и Россию. Будущее Совета Европы в первую очередь зависит от того, способна ли сегодня сама Организация к глубокой трансформации и способна ли она занять авторитетное место в общеевропейской архитектуре в условиях изменившейся геостратегической ситуации на континенте, готов ли СЕ к адекватному реагированию на новые угрозы (терроризм, религиозный экстремизм, коррупция, наркомания, отмывание денег, вопросы миграции, торговля людьми и многое другое).

        Как бы отвечая на этот вопрос, заместитель министра иностранных дел России В.Чижов, выступая в Страсбурге на 114-й сессии Комитета Министров Совета Европы (12-13 мая 2004 г.), сказал, что "искусственное ограничение деятельности Организации так называемыми "традиционными" для нее областями - права человека, верховенство закона и плюралистическая демократия - может привести к утрате уже завоеванных Советом Европы позиций на европейском континенте. В нашем понимании, сказал дипломат, Организация "переросла" роль разработчика правовых норм только в этих областях. Необходимо двигаться к новому пониманию миссии Совета Европы, соответствующему нынешним историческим условиям".

        Сегодня и большинство государств - участников задумываются над тем, каким должен быть Совет Европы в будущем, чтобы отвечать современным реалиям.

        В самом СЕ ведется работа по выработке на этот счет конкретных предложений, проводятся различные мероприятия. Среди них, проведенный в Осло 6-7 сентября 2004 г. семинар "Совет Европы: политика и практика. Каково место Организации в меняющейся жизни континента?". Выступая на этом семинаре, Терри Дэвис, новый Генеральный секретарь СЕ, подчеркнул, что на континенте предстоит еще многое сделать для консолидации демократии и продвижения процесса реформ, с тем чтобы все европейские граждане жили с чувством общего будущего, общей ответственности и общих ценностей. В то же время, с точки зрения Генсека СЕ, "в сегодняшнем взаимозависимом мире международная политическая повестка дня как никогда насыщена событиями. Однако даже в условиях происходящей на нашем континенте демократизации в Европе многие полагают, что религиозные, политические или этнические различия играют более важную роль, чем наши общие ценности".

        Министр иностранных дел Норвегии Ян Петерсен также считает, что в меняющейся европейской архитектуре будут востребованы усилия и Совета Европы, и ОБСЕ, и ЕС. Выступая на семинаре в Осло, он заявил, что "в период нашего председательства в Комитете Министров мы хотели бы внести свой вклад в укрепление роли Совета Европы и способствовать тому, чтобы деятельность Организации отвечала требованиям меняющейся европейской архитектуры. Для достижения этой цели необходимо вести работу по утверждению основополагающих ценностей Организации, задействовать ее экспертный потенциал и укреплять конструктивное взаимодействие с другими европейскими организациями".

        С ним солидарен и Председатель ПАСЕ П.Шидер, отмечая, что "СЕ как дальновидная и имеющая важное значение международная организация, должна использовать свои достижения не для соперничества с другими европейскими институтами, прежде всего Евросоюзом и ОБСЕ, а для сотрудничества и взаимодействия с ними. Несмотря на различия в количественном составе, инструментарии и достижениях, мы сталкиваемся с одинаковыми проблемами и разделяем желание всех разрешить эти вызовы времени" .

        Для повышения эффективности деятельности СЕ ряд стран выдвигает требования "коренного пересмотра" принципов взаимодействия с другими европейскими институтами - прежде всего с Европейским союзом. Это связано, видимо, с утратой некоторыми странами интереса к Совету Европы как механизму реального общеевропейского сотрудничества. Судя по всему, они видят будущее Совета Европы как Организации, действующей в рамках Евросоюза, как бы в качестве инструмента проведения политики Брюсселя, что вызвало даже появление нового термина - "новое соседство".

        Это понятие небезосновательно, ведь Европейский Союз в настоящее время охватывает все важнейшие сферы общественной жизни, включая вопросы формирования общей оборонной политики. Именно поэтому СЕ традиционно рассматривают в качестве международного форума прав человека в Европе, правозащитной организации. ЕС обладает собственными нормотворческими полномочиями, и его нормы формируют самостоятельную правовую систему. "Органы же Совета Европы не издают нормативных актов. Они готовят проекты международных конвенций, которые предлагаются (!) государствам-членам для подписания и ратификации, а также принимают резолюции и рекомендации - акты, не имеющие юридически обязательной силы"3 . Говорить о сложившейся правовой системе СЕ сегодня также преждевременно.

        Однако не стоит делать вывод о неэффективности политико-правовых механизмов интеграции в рамках СЕ. Совет Европы и Евросоюз - интеграционные организации, различные по своей правовой природе. Более того, в силу членства ЕС в некоторых международных организациях, например, во Всемирной торговой организации, в последнее время в определенных кругах ведется обсуждение вопроса о вступлении ЕС самостоятельным членом в Совет Европы.

        Если говорить о позиции российской стороны, то ее суть заключается в следующем: "Совет Европы сохранит свою ценность в качестве общеевропейской Организации только в том случае, если будет продолжать играть свою самостоятельную роль в европейских делах. Поддержка такой роли и готовность учитывать в полной мере мнение всех европейских государств и будет показателем реальной приверженности Евросоюза цели строительства единой Европы без разделительных линий"⁴.

        Оценка Россией будущности Совета Европы достаточно ясна и конкретна. У российской стороны "не может не вызывать озабоченность наблюдающаяся на протяжении последних лет в деятельности Организации тенденция к усилению надзирательных, "полицейских" функций в ущерб решению созидательных задач, ради чего, собственно, и создавался Совет Европы… Сегодня баланс интересов в Организации явно нарушен, что может пагубно сказаться на ее дальнейшей деятельности"4. Да и другие европейские структуры, которые пытается выстроить Европа, еще являются неустойчивыми.

        Обсуждение роли Совета Европы и его взаимодействия с другими европейскими институтами состоится на третьем саммите Совета Европы (ориентировочно 16-17 мая 2005 г. в Варшаве). Значимость предстоящей встречи глав государств и правительств СЕ заключается в том, что на саммите должны быть определены на перспективу приоритетные направления деятельности СЕ, особенно после расширения Совета Европы, пути укрепления его роли и предназначения как одного из авторитетных механизмов архитектуры XXI в., выработан комплекс основных стандартов для соблюдения всеми государствами-членами Организации. И здесь Россия выступает "против искусственного сужения сферы деятельности Организации и видит ее в качестве важного инструмента создания единого правового пространства и развития общеевропейского сотрудничества в сфере противодействия новым вызовам, а также в гуманитарных областях"4.

        В целом можно констатировать, что Совет Европы приветствует прогресс, достигнутый Российской Федерацией в выполнении своих обязательств как государства-члена Организации, подчеркивает сложившийся между СЕ и Россией, особенно в последние годы, открытый и откровенный диалог, в том числе и по все еще нерешенным проблемам.

        В свою очередь Российская Федерация твердо намерена продолжать в тесном сотрудничестве со структурами СЕ последовательно выполнять свои обязательства, принятые ею при вступлении в Совет Европы. В то же время и от России в немалой степени зависит, сможет ли Совет Европы в первое десятилетие XXI в. стать одной из опор нового геополитического устройства в Европе. Для этого Россия, очевидно, сама должна определить как свое место в Организации, так и свое видение Совета Европы в будущем. Только самостоятельность выбора в мировом развитии в XXI в. будет залогом благополучия и процветания России. 

         ¹Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М., 2004.
         ²Ивлиев Г.П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского Суда по правам человека // Оценка законов и эффективность их принятия. М., 2003. С. 59, 60.
         ³Право Европейского Союза / Под ред. Кашкина С.Ю. М., 2002. С.52.
         ⁴Информационный бюллетень МИД России. 1053-13-05-2004.