Говорят, что личность руководствуется разумом, а толпа - эмоциями. Не этим ли в числе прочего объясняется обострение межнациональных отношений в Российской Федерации, государствах СНГ. да и в других регионах мира? Ведь в эмоциональном порыве, характерном для толпы, люди нередко делают и то, о чем имеют весьма смутное представление.

Так, и после принятия многочисленных деклараций о суверенитете не знают или "не в полной мере понимают", что такое "государственный суверенитет", - 56,8% граждан, что такое "самоопределение" - 66.5%, "федеративное государство" - 70,7%. (Опрос Института социально-политических исследований РАН, апрель 1993 г.) Между тем ознакомление общества с международно-правовыми нормами и опытом регулирования межнациональных отношений - важное условие преодоления кризиса Российской Федерации.

По решению Президиума РАН подготовлен документ, который знакомит российских граждан с основными выводами из мирового и отечественного опыта регулирования межнациональных отношений и сформированными на его основе международно-правовыми нормами. Такой документ (тезисы "Международный опыт регулирования национальных отношений") 24 июня 1993 г. обсужден на заседании Координационного совета по гуманитарным и общественным наукам РАН под председательством вице-президента РАН академика В.Кудрявцева и доработан в соответствии с высказанными замечаниями. Он будет опубликован в "Вестнике Российской академии наук" (№ 11, 1993 г.) и в журнале "Жизнь национальностей" (№ 1, 1994 г.). Международные нормы, направленные на регулирование национальных отношений в независимых государствах, помогают находить ответы и на вопросы, которые возникли в РФ в связи с глубокой трансформацией федеративной формы ее государственного устройства.

ВОПРОС ПЕРВЫЙ. Должны ли субъекты Федерации обладать одинаковыми правами? Этот вопрос возник в связи с тем, что некоторые республики не пополняют федеративный бюджет, не хотят, чтобы их граждане проходили военную службу за пределами своей территории, одним словом, перекладывают бремя федерализма на плечи областей и краев России. Чтобы сравняться в правах, последние начали объявлять себя республиками.

С точки зрения принципа равноправия и самоопределения, а также общих интересов федерации все ее субъекты должны обладать одинаковыми правами. Это в известной мере препятствовало бы появлению таких противоречий, как те, которые возникли в РФ между суверенными республиками и административными единицами - краями и областями. Однако, рассматривая проблему с точки зрения интересов всех субъектов, а также реальных возможностей народов, тезисы РАН признают вполне допустимым существование и "асимметричной федерации", т.е. такой, в которой ее субъектам предоставляется различный объем прав.

Такая форма государственного устройства дает возможность более полно учитывать разнообразие реальных условий, в которых на ход яте я субъекты Федерации. Земли федераций ФРГ и Австрии, штаты Малайзии и Нигерии и др. представлены в верхней палате своих парламентов разным количеством депутатов (в зависимости от численности их населения". В Индии по объему своих полномочий штаты делятся на три группы. Джамму, Кашмир и Сикким пользуются наибольшими правами; большинство штатов обладает правами, характерными для автономий, права нескольких небольших штатов более ограничены. В Канаде в отличие от девяти англоязычных провинций франкоязычный Квебек пользуется некоторыми дополнительными правами в области культуры и т.д. Представляется, что и в РФ, учитывая существенные различия в уровнях развития и условиях жизни ее народов, субъекты Федерации могут обладать разными правами, как это фактически уже имеет место сегодня.

Однако сказанное не дает краям и областям оснований безапелляционно требовать уравнивания своих прав с правами республик. Платить налоги, чего не делают сегодня некоторые республики, разумеется, обязаны все субъекты Федерации. "Федерация и земли, - говорится в Конституции ФРГ, - при ведении своего бюджетного хозяйства должны учитывать требования общего баланса экономики" (ст. 109, п.2). В РФ, подчеркивается в тезисах, вопрос об экономических правах и обязанностях субъектов может быть урегулирован в ходе подготовки и последующего принятия закона "О механизме реализации Федеративного договора". При этом не нужно идти ни на пересмотр договора, подписание которого в 1992 г. спасло Федерацию от развала, ни на такое рискованное нововведение, как провозглашение административных краев и областей суверенными республиками.

Предоставление областям, даже укрупненным (Уральская Республика, Дальневосточная Республика и т.д.), права иметь парламент, конституцию, посольства и т.д. противоречило бы и международному опыту, и здравому смыслу. У их руководителей, во всяком случае у некоторых. вполне вероятно, появилось бы стремление достичь "полного суверенитета". Суверенизация административных областей в современных условиях привела бы к превращению Федерации в конфедерацию. В условиях нынешнего ослабления власти - это кратчайший путь к развалу государства с крайне тяжелыми для всех экономическими и социальными последствиями. Свидетельство тому - последствия распада Советского Союза.

Усиление сепаратизма, пусть и внутригосударственного, неизбежно и в том случае, когда ее субъекты не будут выходить из Федерации, в чем они искренне заверяют общественность. Это наблюдается уже сегодня.

ВОПРОС ВТОРОЙ. Как с учетом зарубежного опыта и норм международного права следует относиться к стремлению руководства некоторых суверенных республик, воспользовавшись ослаблением федеративного государства, еще больше расширить свои права и занять в Федерации особое положение, например, ее "ассоциированных" членов?

На практике и в теории многократно подтверждалось, что чрезмерное расширение прав субъектов ведет к ослаблению, а то и развалу федерации. Случаи выхода из федерации по общему согласию заинтересованных сторон - единичны (штат Сингапур - из Малайзии). Обычно попытки выхода из федерации подавлялись силой (Зонбербунда в Швейцарии, южных штатов в США, Биафры в Нигерии и т.д.), а если они и увенчивались иногда успехом, то в результате военных действий против федерации (отделение Бангладеш от Пакистана в 1970 г.). Такой путь сохранения единства государства, естественно, для нас неприемлем.

Входящие в состав зарубежных федераций штаты, земли, провинции обычно обладают только теми правами, которые предоставлены им центральной властью или по согласованию между субъектами закреплены за ними конституцией. Объем этих прав проявляет тенденцию к сужению. Независимостью в международных делах они не обладают. В ряде случаев в решениях верховных судов таких федераций прямо указывается, что их субъекты не суверенны (Канада, Австралия). В Нигерии с целью пресечения этнического сепаратизма территории штатов перекроены таким образом, чтобы они имели неоднородный в национальном плане состав населения.

Российская Федерация, опираясь на отечественный опыт национально-государственного строительства (а он содержит и много положительного, что многократно признавалось на международной арене, а теперь признается и у нас), пошла по другому пути. Подписанный в марте 1992 г. Федеративный договор закрепляет за субъектами Федерации более широкие права, чем те, которые предоставляет им ныне действующая Конституция 1977 г., и чем любая другая конституция в мире. Достаточно напомнить, что объем прав, сохраняемых за субъектами, определялся ими самими в процессе заключения двусторонних договоров с Федерацией. Ничего подобного мировая практика федерализма не знала. На конституционно-договорной основе, делается вывод в тезисах РАН, у нас сложилась модель Федерации нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе.

Права субъектов на выход из Федерации ни действующая Конституция, ни Федеративный договор не предусматривают, а реализация принципа самоопределения осуществляется в рамках федеративного государства. Поэтому федеративное государство не обязано безоговорочно предоставлять населению республики право на отделение, даже если это требование в ходе референдума поддержано большинством населения. Такой референдум противоправен, а его результаты могут иметь только политическое значение (не правовое).

Сказанное не противоречит ни мировому опыту, ни международным нормам. В конституциях всех других государств вообще не упоминается не только право на отделение, но и принцип самоопределения. А Московское совещание Конференции по человеческому измерению (1991 г.) еще раз напомнило, что реализация принципа самоопределения возможна только "в соответствии с Уставом ООН и нормами международного права, включая касающиеся территориальной целостности государств". Иначе говоря, если нет согласия заинтересованных сторон, самоопределение, влекущее за собой нарушение территориальной целостности государства (в нашем случае - РФ), недопустимо. Раздающиеся подчас угрозы выйти из Федерации противоречат и Конституции, и Федеративному договору, а поэтому юридической силы не имеют.

Нынешние руководители республик, несмотря на давление на них националистических кругов, по вопросу сохранения единства Федерации занимают, похоже, реалистическую позицию. "Не надо нервничать, Россия не развалится", - успокаивает один. "Мы не претендуем на особые отношения", - заверяет другой. "Суверенитет республик должен кончаться там, где начинается развал России", - предостерегает третий. Однако не известно, какую позицию займут их преемники. Государство не может держаться на честном слове даже совершенно порядочных людей.

К тому же некоторые практические действия и намерения республик уже сегодня противоречат международным нормам, практике федерализма и не содействуют упрочению Федерации. Например, такие как игнорирование федеральных законов ("теперь перед Центром никто не будет брать под козырек"), инсценирование намерения выйти из Федерации (референдумы по этому вопросу), самосуд (применение силы при решении важных государственных проблем федерального масштаба" и др. Необходимо строгое соблюдение существующих законов и безотлагательное принятие новых, направленных на стабилизацию Федерации.

Учитывая те огромные преимущества, которые суверенные республики уже ПОЛУЧИЛИ благодаря принадлежности к РФ. их руководители могли бы и отказаться от попыток дальнейшего расширения своих прав до пределов, равнозначных отделению, а законные права республик и областей могли бы быть учтены в дополнительных договорах с Федерацией. Сила права лучше права силы - права на ее применение.

Должно быть решительно изменено и поведение русскоязычного населения, тем более что в республиках оно из численного большинства оказывается на положении национального меньшинства. Недопустимо повторять ошибки, которые допускались в союзных республиках бывшего СССР. Изучение и уважение языка, культуры и обычаев местного населения должно стать нормой поведения каждого россиянина. Правительству необходимо ускорить разработку документов, связанных с реализацией Федеративного договора. Жизнь требует также ускорить становление Государственного комитета по делам Федерации и национальностей, поднять его авторитет, расширить подготовку для него высококвалифицированных кадров, продолжить разработку программных документов российской национальной политики. Тезисы РАН напоминают, что национальный вопрос нельзя решить раз и навсегда, что его следует решать постоянно и своевременно.

Объем прав субъектов Федерации устанавливается не в результате торга, какой-то сделки, в силу которой их можно произвольно сужать или расширять. Он четко предопределяется требованиями, вытекающими из принципа самоопределения: расширение прав субъектов за счет интересов других наций и всего народа Федерации, которые также обладают этим правом, недопустимо. К тому же, как уже отмечалось, расширение прав субъектов выше определенного уровня ведет к развалу Федерации, подобно тому, как превышение объема критической массы плутония неизбежно вызывает взрыв.

Принцип самоопределения и защищает интересы всех народов, и обуздывает национальный эгоизм. Именно поэтому он остается основой национальной политики и ООН, и РФ. Чтобы устранить всякие недопонимания по поводу объема прав субъектов Федерации, в новую Конституцию следовало бы включить раскрывающую его содержание статью, скажем, в такой редакции: "Все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение, на создание оптимальных условий для собственного социально-экономического и культурного развития с учетом интересов других народов и всего государства в соответствии с Уставом ООН. Это право реализуется в таких формах, как национально-культурная автономия, автономия территориальная (административного или государственного характера), а также на федеративных началах". На подтверждении в Конституции нашей приверженности принципу самоопределения настаивают и многие субъекты Федерации.

Поскольку Федерация на национальной основе порождает острые межэтнические противоречия, возникает третий вопрос: не изжила ли она себя, не следует ли отказаться от нее, а в фундамент государственного устройства заложить такие принципы, как хозяйственная целесообразность, исторические институты (например, губернии, земли) и др.?

Для подобной постановки вопроса есть известные основания. Из числа существующих сегодня 190 государств, большинство из которых многонациональны, федеративное устройство имеет место лишь в 20 (США, ФРГ, Австралия, Аргентина, Танзания и др.). К тому же зарубежный федерализм, за небольшим исключением (Индия, Швейцария и Канада), не служит решению национального вопроса. И наоборот, именно в тех государствах, где в основу государственного устройства был заложен национальный принцип, межэтнические противоречия особенно обострялись, а некоторые из них вообще распались (СССР, Югославия, Чехословакия).

Жизнь показала, что сегодня отказаться от Федерации на национальной основе, во всяком случае у нас, невозможно. Самые ярые ее противники теперь выдвигают эту задачу на отдаленную перспективу в качестве стратегической цели. К такой цели возможно продвижение и в наше время. Оно может выражаться в повышении эффективности защиты национальных прав личности, в воспитании людей в духе сотрудничества и солидарности, в официальном двуязычии или даже трехъязычии (необходимом для Башкортостана, Крыма, Абхазии, Гагаузии и др.), в упрочении законности и т.д.

Однако Федерацию рано хоронить. Особенно в странах, где конфликты на национальной основе приобрели характер вооруженной борьбы и крайне обострили отношения между народами. Не случайно к ней снова возвращаются в истекающей кровью Югославии. Национальные конфликты имеют место и в странах, где нет федерации (Великобритания, Испания, Шри-Ланка, Израиль). И кто знает, если бы в некоторых из этих стран своевременно было учреждено федеративное государственное устройство. отдельные конфликты, возможно, удалось бы давно урегулировать, а то и предотвратить. Не случайно в Шри-Ланке тамилы сегодня выступают за федерацию. Федерация выдержала полуторавековое испытание в Швейцарии, после тщательнейшей, длившейся более чем два десятилетия подготовки летом 1993 г. она окончательно утвердилась в Бельгии. Парламент страны одобрил пакет законов и поправки к конституции, завершив превращение Королевства Бельгия из унитарного государства в федеративное. Может быть, бельгийский, а возможно, и ныне формирующийся в России тип федерации на национальной основе существенно продлят жизнь этого сложного, но результативного вила государственного устройства.