Россия не унаследовала от СССР военно-политических союзников. Она объективно не может содержать столь же мощные вооруженные силы, какими обладал Советский Союз. Взамен рубежей обороны, выдвинутых на ряде направлений далеко за пределы государственных границ, Россия либо вообще не имеет таких рубежей, либо они оказались в непривычной близости к центральным районам страны.

Правда, вместе с распадом СССР и возглавляемой им Организации Варшавского Договора (ОВД) исчезло идеологическое противоборство, под знаком которого развивалась обстановка в послевоенном мире, с ее "холодной войной" и необузданной гонкой вооружений. Однако конец "великого противостояния", как оказалось, пока еще так и не привел к торжеству провозглашенного ООН принципа неприменения силы в международных делах, к роспуску военно-политических союзов, созданных, как объявлялось, для парирования "советской военной угрозы".

В нынешних условиях совершенно очевидно: если Россия намерена решать свои проблемы, руководствуясь своими национальными интересами, а не по указке извне, если она намерена сохранить свое лицо миролюбивой, но все еще великой державы, она должна быть сильной во всех отношениях, в том числе - и не в последнюю очередь - в вопросах обороны.

Есть ли у нее для этого возможности? Да, если принять во внимание мощный военно-экономический и научный потенциал, который достался ей в наследство от СССР. Да, если россияне сумеют распорядиться этим потенциалом по-хозяйски. Эта возможность будет большей, если удастся восстановить разрушенные экономические (а возможно, и воссоздать политические) взаимосвязи между государствами СНГ.

Что же касается процесса ограничения и сокращения вооружений, ликвидации ядерной угрозы, то сильная Россия и эти процессы не только совместимы, но и действовали бы в одном направлении - в направлении движения к миру, в котором нашел бы полное воплощение принцип неприменения силы в международных делах.

В известном послании Президента России Генеральному секретарю ООН (январь 1992 г.), наряду с подтверждением обязательств бывшего Советского Союза по двусторонним и многосторонним международным соглашениям, были изложены долгосрочные миротворческие ориентиры, которых Россия намерена придерживаться в военно-политической и военно-стратегической областях. В частности, декларировалось, что концепция общенациональной безопасности России "будет опираться на принципы эффективной глобальной и региональной военно-политической стабильности". При этом "ключевым направлением по созданию единого глобального пространства безопасности будет активное участие и содействие процессу ограничения и сокращения вооружений". Таким образом, Россия официально приняла от СССР эстафету сокращения военных потенциалов государств и снижения уровня международной напряженности. Теперь вопрос заключается в том, как она будет нести эту эстафету.

Подтверждение обязательств по международным договорам и соглашениям, участником которых был СССР, а также подписание в январе 1993 г. российско-американского Договора о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-2) свидетельствуют, что взятое Россией направление в области разоруженческого процесса созвучно тому, которого придерживался СССР в последние годы своего существования. Однако иные военно-стратегические условия, в которых теперь оказалась Россия, требуют от нее выработки новых концепций и подходов к решению проблем ограничения и сокращения вооружений.

Начатый в 1969 г. процесс советско-американских переговоров по ограничению стратегических вооружений (ОСВ) увенчался заключением ряда соглашений. В их основе лежал согласованный сторонами принцип равенства и одинаковой безопасности, главным критерием которого считалось обеспечение военно-стратегического равновесия. Это, по мнению сторон, не только отвечало бы интересам безопасности партнеров по переговорам, но и способствовало стабилизации ситуации в мире.

До распада СССР, в июле 1991 г. был подписан последний советско-американский Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-1). Его недостатки известны. Главным их них является условный подсчет вооружений, практически сводящий на нет первоначально объявленное намерение сторон вдвое сократить свои стратегические потенциалы. Этот и другие недостатки Договора (разный подход к ограничению охватываемых документом видов СНВ, вывод за скобки установленных количественных пределов крылатых ракет морского базирования, отказ США подтвердить свою приверженность Договору по ПРО), по существу, ставили под вопрос соответствие этого Договора принципу равенства и одинаковой безопасности - США обеспечили себе возможность достижения военно-стратегического перевеса над СССР, не выходя формально за рамки принятых обязательств.

В соответствии с Договором СНВ-1 более строгому ограничению подвергаются межконтинентальные баллистические ракеты наземного базирования (МБР), которые традиционно являются основой стратегической мощи СССР (теперь России). Наиболее щадящие сокращения установлены для тяжелых бомбардировщиков, по которым тройное превосходство на стороне США. Именно поэтому по американскому настоянию в суммарный предельный уровень ядерных зарядов (6000 ед.) засчитывалось лишь 50% ракет, для которых был оснащен каждый бомбардировщик. Что касается крылатых ракет с дальностью менее 600 км и ядерных бомб, то вне зависимости от реальной нагрузки условно считается, что каждый бомбардировщик, оснащенный для этих видов вооружений, несет только один ядерный заряд.

Ничем не оправдан вывод за скобки Договора стратегических крылатых ракет морского базирования (КРМБ). Советская сторона вначале поставила вопрос об их полном запрещении. Американцы дали согласие лишь на то, что стороны будут информировать друг друга о планах развертывания КРМБ. Правда, при этом стороны условились, что число таких ракет не будет превышать 880 единиц. Этот предел соответствовал планам Пентагона, а у СССР планы были значительно скромнее.

Что касается Договора по ПРО, то советской стороне так и не удалось добиться от партнеров по переговорам согласия соблюдать его в течение срока действия Договора СНВ-1. Ей пришлось ограничиться односторонним заявлением о том, что она будет считать выход из Договора по ПРО актом, ставящим под угрозу высшие интересы СССР, дающим ему право на выход из Договора СНВ-1.

Договор СНВ-1 все еще не вступил в силу, поскольку он не ратифицирован Украиной. Несмотря на это, в январе 1993 г. после сравнительно непродолжительных переговоров состоялось подписание нового (теперь уже российско-американского) Договора о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-2), в результате чего список сомнительных, с точки зрения обеспечения безопасности России, положений увеличился.

Достаточно назвать положение Договора СНВ-2 о порядке переоборудования МБР и БРПЛ из многозарядных в однозарядные, а также о "переориентировании" 100 американских тяжелых бомбардировщиков в бомбардировщики, предназначенные "для решения неядерных задач". По предложению американской стороны (с которым российская сторона согласилась), указанное переоборудование МБР и БРПЛ может производиться путем простого изъятия излишних боеголовок без каких-либо конструктивных изменений ракеты, не позволяющих вернуть их на прежнее место, а переориентирование тяжелых бомбардировщиков - без каких-либо гарантий, исключающих возможность их обратного "переориентирования".

Эти положения Договора СНВ-2 представляют с американской стороны потенциальную возможность в кратчайшие сроки восстановить на стратегических носителях более 4,5 тыс. ядерных боезарядов. Учитывая, что суммарное количество ядерных зарядов, которым стороны могут располагать после сокращений, не должно превышать 3,0-3,5 тыс. единиц, Россия рискует оказаться в ситуации, когда США, по какой-либо причине денонсировав Договор CUB-2, в считанные часы могут более чем удвоить свой стратегический ядерный потенциал. Россия, если бы она захотела сделать то же самое, по условиям Договора не могла бы нарастить тем же путем свой потенциал более чем на 900 зарядов.

Вырабатывая предыдущие соглашения в области ОСВ, стороны более строго подходили к решению проблемы исключения возможности быстрого обратного восстановления стратегического потенциала. Они руководствовались правилом, в соответствии с которым срок возможного восстановления сокращенных (демонтированных) вооружений должен быть сопоставим со сроком их нового строительства. И это создавало необходимую в столь важном деле уверенность в том, что другой стороне в любом случае не удастся быстро создать угрожающее превосходство.

Договоренности, сомнительные с точки зрения обеспечения должной безопасности страны, вряд ли можно назвать удачными. Некоторые эксперты говорят на этот счет, что у любых международных соглашений, кроме количественно-качественных материальных показателей, есть еще не менее важная сторона - политическая. По их мнению, в дополнение к уровню военно-стратегического противостояния не менее важно подтверждение приверженности России процессу разоружения, отказу от конфронтации с Соединенными Штатами и НАТО. Нельзя, дескать, сбрасывать со счетов и то, что договоры СНВ-1 и СНВ-2 призваны также способствовать реализации Беларусью, Казахстаном и Украиной провозглашенного ими решения о статусе безъядерных государств. Во всем этом, конечно, есть резон. Но разве США не должны быть заинтересованы в том же? Разве, например, у них нет интереса к тому, чтобы в мире стало на три ядерные державы меньше?

Говорят еще, что России все равно пришлось бы сократить число своих ракет, поскольку многие из них и морально, и физически устарели. Это тоже верно. Но ведь в соответствии с Договором СНВ-2 сокращению в первую очередь подлежат не эти устаревшие ракеты, а новые - типа PC-20 (CC-18) и PC-22 (СС-24). Правда, к концу согласованного срока действия Договора СНВ-2 (начало 2003 г.) и эти ракеты нельзя будет назвать новыми. Однако речь идет не о том, чтобы не сокращать их вообще, а о том, чтобы не стимулировать государство в трудные для него годы изыскивать возможность замены одних видов и типов вооружений другими. Для этого было бы достаточно либо оставить на вооружении часть многозарядных МБР, либо добиться более справедливых сокращений других видов СНВ, то есть БРПЛ, тяжелых бомбардировщиков и крылатых ракет морского базирования.

Говорят, наконец, что будут переговоры или нет, а России все равно придется сокращать свой военно-стратегический потенциал. Поэтому, дескать, будет лучше, если, заключив Договор, она будет делать это не в одиночестве, а вместе с Соединенными Штатами. Это звучит логично. Но тезис не бесспорен. Вопрос можно поставить и так: лучше ли сокращать вооружения на двусторонней основе, заранее зная о недостатках Договора, соглашаясь при этом с существенными затратами на соблюдение сложных процедур демонтажа вооружений и разного рода контрольные меры или сокращать вооружения в одностороннем порядке, исходя из соображений целесообразности сохранения должного потенциала "сдерживания", да еще и делая все это наиболее экономичным образом?

Не будь названных недостатков договоров СНВ-1 и СНВ-2, можно было бы однозначно сказать, что, несмотря на несколько большие затраты, все же лучше сокращать СНВ на двусторонней (а в будущем - на многосторонней) основе. При наличии же недостатков в двусторонних договоренностях такой твердой уверенности анализ не дает. Причем сказанное относится только к российской стороне. Американская сторона сумела добиться того, что оба договора не только обеспечивают безопасность США (даже с запасом), но и делают это экономично, с сохранением основных стратегических программ.

Кстати, американцы на переговорах всегда отличались завидной выдержкой, причем особенно она проявлялась в критические моменты, например, когда бывала уже достигнута договоренность о дате встречи на высшем уровне, на которой планировалось подписать почти готовое соглашение. Они нередко (практически всегда) вдруг ужесточали свои позиции, выдвигали новые, более выгодные для себя положения, отказываясь от ранее согласованных формулировок. При этом откровенно высказывали надежду, что "русские уступят". И не без основания - именно в дни, предшествующие встречам на высшем уровне, с нашей стороны нередко принимались непродуманные волюнтаристские решения, имевшие потом негативные последствия.

Россия ратифицировала Договор СНВ-1 и выразила готовность ратифицировать Договор СНВ-2 со всеми их недостатками и положительными сторонами. Видимо, обратного пути нет, хотя в том, что касается согласованного порядка переоборудования многозарядных стратегических ракет в однозарядные, а также "переориентирования" тяжелых бомбардировщиков на "решение неядерных задач", все же следовало бы попытаться что-то поправить.

В то же время совершенно ясно, что процесс ограничения и сокращения стратегических вооружений будет продолжен. На каком-то этапе к нему подключаться другие (кроме России и США) ядерные державы. Что же должно лежать в основе этих переговоров? Какова их конечная цель?

Поскольку в обозримом будущем вряд ли будет идти речь о полной ликвидации ядерного оружия - другие ядерные державы не ставят этой задачи даже в виде лозунга - на повестке дня, по-видимому, будет поставлен вопрос о достижении какого-то предельного уровня СНВ, соответствующего так называемому "минимальному ядерному сдерживанию". В частности, приверженность этой концепции уже много лет высказывают Англия и Франция. В свое время СССР выразил готовность присоединиться к этой идее, обсудить и согласовать ее стратегический смысл и основные критерии. Возможно, было бы полезным повторить эту попытку. Однако вне зависимости от того, состоится ли обсуждение концепции на многосторонней или двусторонней (с США) основе, России прямой смысл определить для себя, что в ее военно-стратегическом положении следовало бы понимать под "минимальным ядерным сдерживанием", и в последующем руководствоваться этим, вырабатывая позиции для переговоров по СНВ и вообще по ядерным вооружениям, не допуская сокращения российских ядерных сил ниже определенного критического предела. Нелишне было бы оценить соответствие этому критерию и договоров СНВ-1 и СНВ-2.

Принимая "на вооружение" на переговорах концепцию "минимального ядерного сдерживания", необходимо иметь в виду, что такое решение в конце концов неизбежно потребует параллельного или совместного с СНВ рассмотрения тактического ядерного оружия, особенно если оно размещено в пределах досягаемости объектов на территории другой стороны, а также неукоснительного соблюдения Договора по ПРО.

Нормальной политикой миролюбивого государства постконфронтационного периода, безусловно, должно являться активное участие в последовательном осуществлении процесса разоружения. Причем вспышки межнациональных и других региональных конфликтов свидетельствуют о том, что сокращение потенциалов обычных вооруженных сил и их вооружений является не меньшей задачей, чем сокращение стратегических и тактических ядерных потенциалов.

Парижский Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан руководителями 22 государств ОВД и НАТО - участников Венских переговоров 19 ноября 1990 г. Он вырабатывался представителями двух противостоящих друг другу военно-политических блоков и предполагал установление между ними военно-стратегического равновесия. Однако реализация этого Договора осуществляется в совершенно иных условиях. Поэтому, строго говоря, после исчезновения с военно-политической арены одного из коллективных участников Договора - Организации Варшавского Договора, а затем и СССР, следовало бы провести новые переговоры о сокращении обычных вооруженных сил в Европе и выработать новое соглашение, учитывающее столь резкое изменение ситуации в этом важном регионе планеты.

Государствам НАТО выступать с инициативой на этот счет, видимо, нет нужды, и они, естественно, с такой инициативой не выступают. Бывшие союзники СССР по ОВД, как оказалось, сами не прочь перекинуться в НАТО. СССР распался. Вновь образованные на его территории государства всецело заняты внутренними проблемами. При этом Россия, провозгласив, что больше не рассматривает ни НАТО, ни США своими противниками, резонно опасалась, что постановка вопроса о пересмотре Договора вряд ли будет расценена на Западе как подтверждающая этот тезис. В результате 8 июля 1992 г. она ратифицировала Договор, который ранее соответствовал совсем иным условиям и, следовательно, уже не отражал новую военно-стратегическую ситуацию, в которой оказалась Россия.

Кроме предусмотренного Договором сокращения обычных вооружений, она обязалась также поэтапно сократить численность армии и флота к 1995 г. с 2,8 до 2,1 млн. чел., а к 2000 г. - до 1,5 млн. чел.

Между тем даже для условий СССР Договор об обычных вооруженных силах в Европе с точки зрения военно-стратегических концепций не был вполне удовлетворительным. Обращает на себя внимание, в частности, то, что в названии Договор говорится о вооруженных силах (т.е. о людях, вооружении и технике), в то время как в тексте документа речь идет лишь о вооружениях, да и то весьма выборочно.

Государства НАТО не пошли на ограничение и сокращение численности вооруженных сил и решительно отказались от учета в военно-стратегическом балансе одной из важнейших его составляющих - военно-морских сил. При этом, если по вопросам ограничения численности войск натовцы маневрировали и выдвигали в пользу своего отказа разного рода псевдоаргументы, то в том, что касается рассмотрения оружия ВМС в составе подлежащих ограничению обычных вооружений, их позиция была с самого начала жестко отрицательной. Здесь все было предельно ясно: располагая неоспоримым превосходством в вооружениях ВМС, способных наносить удары по наземным объектам (палубная авиация, КРМБ), т.е. не только поддерживать свои сухопутные войска на флангах, но и принимать непосредственное участие в операциях на суше, натовцы не хотели лишаться этого "дисбаланса". Подобная их позиция наиболее характерна для всего подхода Запада к переговорам об ограничении обычных вооруженных сил в Европе - он предусматривал ликвидацию "дисбалансов", но только в тех видах вооружений, по которым эти дисбалансы были в пользу ОВД.

Ясно, что на будущих переговорах вопрос о военно-морских вооружениях не может быть оставлен за скобками договоренностей, особенно в части, касающейся вооружений, предназначенных для нанесения ударов по наземным объектам.

При ратификации Договора об обычных вооруженных силах в Европе представитель Министерства обороны РФ генерал-полковник В.Миронов заверил законодателей, что сокращения Вооруженных Сил РФ, предусмотренные этим документом, вполне приемлемы для создания Вооруженных Сил Российской Федерации на основе принципа достаточности. Он также подчеркнул, что Договор "исключает гонку вооружений в Европе, разорительную для России, исключает любую концентрацию иностранных войск вблизи российских границ"¹.

Возможно, все так и есть, как сказал генерал. Оснований не верить ему нет. Однако сам факт принятия обязательств по соглашению, которое было выработано для другого государства и других военно-стратегических условий, поистине не укладывается в рамки обыкновенного здравого смысла. Генерал, конечно, знает не понаслышке (он сам был участником ряда советско-американских переговоров), как скрупулезно примеряется каждое положение будущей договоренности к реальному положению дел в области безопасности государства, к возможностям его экономики. Пиджак с чужого плеча не всегда бывает впору.

Думается, что если и дальше Россия будет принимать к исполнению обязательства, которые не были бы тщательно проработаны конкретно для ее, российских, условий, то это в конце концов к добру не приведет. Генерал упомянул о принципе "достаточности". Вряд ли в мире найдется хотя бы одно государство, которое заявило бы, что оно при строительстве вооруженных сил руководствуется принципом "недостаточности" или "сверхдостаточности". Поэтому просто "достаточность" ни о чем не говорит. Более соответствующим складывающемуся пониманию оборонной политики России был бы термин "оборонная достаточность" или "достаточность для обороны". Однако и его содержание требует тщательной проработки. Лишь после того, как этот термин наполнится конкретным содержанием, соответствующим военной доктрине Российского государства, он может и должен лечь в основу выработки позиций для последующих переговоров об ограничении вооружений.

Когда говорят о недостатках подписанных соглашений, то различают решения, вынужденно принятые на переговорах на основе компромиссов, и ошибки, допущенные в результате промахов, некомпетентных решений и других причин.

Во времена СССР проекты документов для ведения переговоров вырабатывались, как известно, на межведомственной основе. В состав рабочих групп входили представители МИД СССР, Минобороны и Комитета госбезопасности, Академии наук. Военно-промышленной комиссии, ЦК КПСС. Выработанные в рабочих группах проекты документов рассматривались специально назначенной комиссией из руководителей ведомств и утверждались политбюро ЦК КПСС.

Некоторые критики считают, что допущенные на переговорах ошибки связаны с тем, что на принимаемые решения чрезмерное влияние оказывали ведомства, материально заинтересованные в результатах переговоров, в первую очередь Министерство Обороны и Военно-промышленная комиссия.

Известный российский политолог академик Г.Арбатов видит, например, выход из этого положения в том, чтобы "дать больше реальной власти политическому руководству и меньше - техническим экспертам и переговорной бюрократии. И обеспечить ведущую роль МИД в проработке переговорных позиций в межведомственных группах"².

Видимо, когда академик писал эти строки, он еще не совсем ясно представлял себе условия работы и роль экспертов в выработке позиций для переговоров. Иначе он знал бы, что как раз коллегиальное обсуждение возникающих на переговорах проблем высококвалифицированными, знающими фактическое состояние дел специалистами сводило к минимуму число вероятных ошибок.

Наиболее известные ошибки и промахи появлялись как раз тогда, когда политические руководство действовало либо вопреки выданным рекомендациям, либо руководствуясь сиюминутными волюнтаристскими соображениями.

Вспомним, например, вопрос о ракете "Ока" (СС-23) с дальностью, едва достигающей 400 км. Почему она оказалась в числе ликвидируемых по Договору РСМД вооружений? Ведь этим Договором охватываются ракеты с дальностью от 500 до 5500 км. Да потому, что в какой-то момент переговоров без совета со знающими специалиста ми Мин обороны и других ведомств то ли сам М.Горбачев, то ли Э.Шеварднадзе в благодушном настроении пообещал американцам сделать это. После такого обещания специалистам не удалось даже изменить нижний предел дальностей уничтожаемых ракет с 500 до 400 км. Если бы не произошли столь крупные изменения ситуации в Европе, США уже развернули бы здесь новые ракеты "Ланс-2" с дальностью около 500 км, на которые СССР не смог бы ответить.

В 1991 г. практически волевым решением руководства страны, опять же без консультаций с экспертами, объявило годичный мораторий на ядерные испытания. Хорошее дело обернулось тем, что до настоящего времени в одной из штолен Семипалатинского полигона находится ядерный заряд. Его состояние не известно. Во что обойдется его извлечение и обезвреживание?

Всем памятна проблема Красноярской РЛС. Вся она создана на ниве волюнтаристских решений. Вначале было решение о ее строительстве в районе, явно сомнительном с точки зрения соответствия Договору по ПРО.

В конце было не менее сомнительное, стоившее государству более чем полмиллиарда старых рублей заявление любителя красного слова министра иностранных дел Э.Шеварднадзе. Признав факт строительства нарушением Договора по ПРО³, хотя таковое имело бы место только в случае завершения строительства и задействования РЛС в качестве станции предупреждения о ракетном нападении, министр дал в руки американцам повод требовать разрушения станции до основания. До заявления Э.Шеварднадзе американская сторона была согласна с применением к строящейся станции процедур демонтажа, согласованных ранее в советско-американской Постоянной консультативной комиссии. После выполнения этих процедур здания и сооружения строящейся РЛС могли бы быть использованы в целях, не противоречащих Договору по ПРО.

Примеры волюнтаристских решений можно было бы продолжить, вспомнив, например, данное американцам обязательство⁴ начать уничтожение химоружия до 31 октября 1992 г., когда для специалистов было ясно, что к этому сроку СССР просто не сможет подготовить техническую базу для начала таких работ. На опытное предприятие в районе Чапаевска рассчитывать не приходилось - оно по требованию населения было перепрофилировано. Можно было бы проанализировать и промахи, допущенные в ходе выработки Договора СНВ-2. Однако уже приведенных фактов достаточно для того, чтобы сделать вывод скорее противоположный, чем совпадающий с оценкой Г.Арбатова.

Жизнь показала, что созданный в СССР механизм выработки позиций и других документов для переговоров по вопросам ограничения вооружений и разоружению действовал достаточно эффективно. Подобный механизм необходим и для условий России. Причем в целях совершенствования в него целесообразно включить дополнительное звено, которое позволяло бы делать финансовую оценку принимаемых проектов решений. Наконец, нелишне перенять опыт наших постоянных партнеров по переговорам - США, в которых наиболее ответственные решения отслеживаются конгрессом.

Все это особенно актуально для переживающей трудные времена России. Для нее последствия каждой ошибки или оплошности в вопросах обеспечения безопасности особенно болезненны.
 

¹ "Извести". 1992 г. 8 июля.
² "Известия". 1991. 28 июля.
³ Выступление в Верховном Совете СССР 23 октября 1989 г.
⁴ "Соглашение между СССР и США об уничтожении и непроизводстве химического оружия и о мерах по содействию многосторонней конвенции о запрещении химоружия" (подписано в Вашингтоне 1.06.90 г.).