Прошли выборы в Государственную Думу, российский парламент четвертого созыва начал свою работу. Однако наследство предыдущей Государственной Думы еще не раз будет предметом споров, дискуссий и критического анализа. Поводов для этого предостаточно.

Один из них - принятый третьей Государственной Думой Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (мы будем называть его далее для краткости Законом об общих принципах). После острой, но непродолжительной дискуссии Закон об общих принципах ушел из поля зрения политиков и журналистов. И напрасно: перед нами, если можно так выразиться, "малая" Конституция - федеральный закон, восполнивший многие пробелы и умолчания действующей Конституции и на годы вперед определивший облик государства, которое мы называем "Российской Федерацией".

Что нового в этой "малой" Конституции? Далее я попытаюсь ответить на этот вопрос, но сначала скажу несколько слов о том, в каких условиях разрабатывалась и принималась действующая Конституция, десятилетие которой мы недавно отметили, и почему ее надо было поправлять. 
 

Компромиссы, компромиссы…

Страна в тот период находилась на пике экономического кризиса. Производство сократилось наполовину, вслед за ним покатился вниз жизненный уровень населения. Рубль обесценился более чем в тысячу раз. Нараставшая в обществе политическая напряженность вылилась в две попытки государственного переворота (в декабре 92-го и марте 93-го) и разрешилась силовым разгоном Верховного Совета и Съезда народных депутатов России в октябре 1993 г.

В этих отнюдь не идеальных условиях тогдашнему Президенту России приходилось лавировать, сдавать существенные и значимые конституционные позиции в обмен на внешнюю лояльность региональных лидеров и хотя бы видимость политической поддержки.

В итоге родилась современная Конституция России, которая, при многих положительных аспектах, в весьма туманных выражениях описывала право собственности на землю и природные ресурсы, приравняла часть и целое, породив проблему "вложенных" один в другой субъектов Федерации, никак не регулировала бюджетный процесс и межбюджетные отношения, полностью проигнорировала избирательные права граждан и т.д.

Размен полномочий федерального центра на политическую поддержку продолжился и после принятия Конституции, преобразовавшись в кампанию по заключению договоров и соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения. Некоторые из этих соглашений прямо противоречили только что принятой Конституции.

Так, например, Татарстан получил по соглашению право осуществления судебной власти на своей территории - сугубо федеральную функцию, закрепленную в Конституции за федеральной властью.

И начались "недоразумения": правомочны ли граждане Татарстана обращаться за защитой своих прав в Верховный Суд, в Конституционный Суд России или они "по соглашению" такого права лишены?..

Восстановление деформированного и ослабленного политическими компромиссами конституционного устройства России началось в 2000 г., с избранием ныне действующего Президента России.

Была законодательно отрегулирована и существенно ограничена сфера применения соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения; по-новому определены полномочия федерального центра и субъектов Российской Федерации в природоресурсной сфере, установлена реальная, вплоть до отрешения от должности, ответственность губернаторов и глав администраций за соблюдение Конституции России и федеральных законов; ответственность законодательных собраний за принимаемые законы.

Это заметно отрезвило некоторых участников политического процесса, сильно наглотавшихся в свое время "суверенитетов". 
 

Приоритет закона

Принятый Государственной Думой 20 июня 2003 г. Закон об общих принципах продолжает линию на восстановление управляемости государства; формирование федеративных отношений, построенных на уважении к закону и взаимной ответственности. Законом установлено, в частности, что договоры и соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения подлежат в течение двух лет утверждению федеральным законом. Договоры и соглашения, не утвержденные в установленном Законом порядке, прекращают свое действие.

В дальнейшем, заключение новых договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации не исключается, но сфера их применения конкретизируется: они могут заключаться, только если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации и если регулирование отношений в силу указанных причин не может быть осуществлено законом. Договоры и соглашения не могут противоречить Конституции России и федеральным законам. Передавая полномочия, федеральный центр оставляет за собой контроль, а стало быть, и ответственность за их надлежащую реализацию.

Поскольку передача полномочий затрагивает как исполнительную, так и законодательную власти, обе они, согласно закону, должны участвовать в подготовке и заключении таких соглашений.

Другим последствием периода "неограниченных суверенитетов" стало фактическое банкротство целого ряда субъектов Российской Федерации, набравших ничем не обеспеченных долгов, займов, кредитов. Законом об общих принципах предусмотрено, что просроченная задолженность в объеме более 30% собственных доходов, возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, дает основания для введения в этом субъекте (по решению Высшего Арбитражного Суда России) временной финансовой администрации. Короче, нахватали долгов, не можете с ними рассчитаться - отойдите от финансовых рычагов. 

Мера жесткая и для кого - то смертельно обидная. Но, безусловно, справедливая. Норма вводится в действие с 1 января 2007 г., так что есть время подумать над своими долгами и перспективами поправить финансовое положение региона. 
 

Разграничить - не значит ограничить

Закон об общих принципах вплотную подошел к самому трудному вопросу в жизни любого государства - разграничению полномочий и ответственности Центра и регионов в сфере предметов совместного ведения.

Конституция Российской Федерации, определяя круг предметов совместного ведения, делает это по необходимости "укрупненно".

Жизнь сложнее и многообразнее, она настойчиво ставит свои вопросы: кто и в каком объеме отвечает за школьное образование, организацию медицинской помощи населению, социальное обслуживание, адвокатскую помощь?

В Конституции нет ответа на эти вопросы.

Механизм разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения чрезвычайно сложен, учитывает множество "нюансов": каким законодательным актом предусмотрено полномочие, из каких источников оно финансируется и т.д.

Но вот что существенно: вновь принятый Закон ни в коей мере не является диктатом над субъектами Российской Федерации, навязыванием им каких-то полномочий вопреки их воле и за их счет. Законом предусмотрено, что не допускается включение в федеральные законы положений, определяющих порядок расходования бюджетов субъектов Российской Федерации на те или иные цели. Сфера деятельности совместная, но у каждого - свой круг полномочий, своя ответственность и свой карман, из которого финансируются расходы.

А чтобы не получилось так, что федеральный центр время от времени будет ставить субъектов Российской Федерации "перед свершившимся фактом", Законом закреплены гарантии для участников законодательного процесса: обязательная рассылка законопроектов субъектам Российской Федерации для представления отзывов и внесения поправок. В случае если более одной трети субъектов прислали отрицательные отзывы на законопроект, рассмотрение законопроекта приостанавливается и созывается согласительная комиссия.

Внимательный читатель заметит в этой статье Закона любопытную деталь: для того чтобы отзыв считался отрицательным, сходную позицию должны высказать как губернатор, так и депутаты законодательного собрания. Если, например, депутаты - против, а губернатор - за (такие ситуации реально были на практике при обсуждении проекта Земельного кодекса), считается, что мнение субъекта Российской Федерации "не выражено". Крепко же надо "допечь" губернатора и депутатов законодательного собрания, чтобы они "единым фронтом" выступили против федерального законопроекта!

Глава Закона о распределении полномочий и ответственности в сфере предметов совместного ведения вступает в силу с 1 января 2005 г. Так что всем есть время осмыслить ситуацию и подготовиться к работе в новых условиях. 
 

"Матрешке" дали по шапке

Закон об общих принципах не обошел и такой болезненный для России вопрос, как взаимоотношения краев, областей с расположенными на их территории автономными образованиями.

"Матрешечная" структура Российской Федерации, когда внутри субъекта Российской Федерации может находиться равноправный ему субъект, стала постоянным предметом для насмешек журналистов, ученых дискуссий и нешуточных баталий в Конституционном Суде РФ. А на практике - привела к разрыву сложившихся связей, потере единства государственного управления территорией.

Закон об общих принципах, с одной стороны, подтвердил, что полномочия субъекта РФ могут осуществляться органами государственной власти АО самостоятельно, если иное не определено договором с органами государственной власти края или области. А с другой стороны, установил, что ряд полномочий (предупреждение чрезвычайных ситуаций, охрана экологии и окружающей среды, строительство и содержание автомобильных дорог и т.д.) могут осуществляться органами государственной власти края, области, на всей территории, если иное, опять же, не определено федеральным законом или договором с органами государственной власти АО.

Другими словами, Закон об общих принципах показал путь для преодоления "конституционного двоевластия" на одной территории и два региона Российской Федерации уже вступили на этот путь. На референдуме 7 декабря 2003 г. более 90% участников, избирателей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, высказались за объединение этих двух субъектов Российской Федерации в один - Пермский край. 
 

Подарок административной реформе

Наконец, нельзя не сказать несколько слов о том, что Закон об общих принципах - пожалуй, первый реальный вклад в административную реформу, вокруг которой пока больше слов, чем дела.

Закон четко определяет круг имущества, которое может находиться в собственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, для осуществления их конституционных функций. С разного рода "непрофильными активами" типа гостиниц, санаториев-профилакториев и банных спортивно-оздоровительных комплексов для руководящего состава, согласно Закону, придется расстаться.

Законом предусмотрено, что в субъекте Российской Федерации, которому предоставляются дотации из Фонда финансовой поддержки регионов, размер оплаты труда государственных служащих не может превышать размера оплаты труда аналогичных служащих в федеральных структурах. Короче, если нет денег, сидишь на дотации, нечего и шиковать за государственный счет. Тихо поаплодируем в этом месте законодателю. Давно пора.

Закон об общих принципах вступает в силу "ступенчато": часть - со дня опубликования, часть - с 1 января 2005 г.,
часть - с 1 января 2007 г. И это оправданно: слишком серьезные вопросы в нем решаются. При этом конституции и законы субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с Законом, а до этого - могут применяться лишь части, которая не противоречит Закону.

Такова она - малая Конституция, которую мы практически не заметили.