Статьи
Обозреватель - Observer
 

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСБ

 

В.Головин,
кандидат педагогических наук,
полковник

Сущность методологического подхода

          Решение задачи обнаружения закономерностей деятельности органов федеральной службы безопасности (ФСБ) и формулирования на их основе принципов требует выработки соответствующего подхода, который бы учитывал специфику объекта изучения1. В рамках методологии специально-научной теории оперативной деятельности2 органов ФСБ3 рядом авторов высказывались идеи по применению тех или иных методов научного познания реальной действительности.
          Исторический метод. Общественные явления подвержены влиянию множества случайных и непредсказуемых факторов, что затрудняет прослеживание детерминации причинно-следственных связей.
          Решение научной задачи будет облегчено, если воспользоваться методологическим приемом, сформулированным В.И.Лениным: “…Самое важное, чтобы подойти к этому вопросу с точки зрения научной, это – не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь”4. Изучение истории позволит выявить тенденции развития интересующих нас явлений, найти и осознать на этой основе закономерности, а также определить их влияние на развитие искусства оперативной работы.
          На основе исторического метода интересующие нас закономерности раскрываются за счет воспроизведения ее генезиса, истории во всем многообразии эмпирических фактов.
          Историческое развитие закономерностей неразрывно связано с закономерностями общественного развития. 
          Формирующиеся под влиянием внешних условий специфические закономерности деятельности органов безопасности относительно более динамичны и преходящи (конечно, в ограниченно-обозримом историческом пространственно-временном континууме). Они, кроме того, и в современных условиях предстают как развивающаяся историческая действительность.
          Как далеко вглубь истории должен продвинуться исследователь?
          Изучению подлежит деятельность органов безопасности в современный период, в советский период, а также и в досоветское время. Важно при этом помнить о существовании двух опасностей, которые ожидают исследователя закономерностей, – это пренебрежение историческим методом и ограничение исторического метода советским периодом.
          Значительный интерес для исследования представляет также деятельность иностранных спецслужб, тенденции и направления их исторического развития.
          Метод системного исследования. В теоретическом и методологическом отношениях наиболее продуктивным подходом к развернутому описанию закономерностей и принципов контрразведывательной деятельности является системно-деятельностный подход, являющийся диалектическим по своей природе.
          По сравнению с другими подходами или концепциями (например, концепция разработки противника, концепция борьбы с посягательствами на государственную безопасность, концепция конфликтного взаимодействия органов безопасности с противником и др.) данный подход получил в специально-научной теории наиболее широкое распространение и признание.
          Преимущества данного подхода заключаются в том, что он позволяет охватить все элементы деятельности, такие как субъект, объект, средства, формы, методы деятельности, а также и ее результат, и рассматривать их в движении и взаимосвязи, то есть процессуально. Системно-деятельностный подход, к тому же, дает возможность полнее учесть отражательно-преобразующий характер оперативной работы и выразить диалектику активного отношения к действительности. Вот почему системно-деятельностный подход способен служить общим методологическим основанием для раскрытия всех понятий и категорий, составляющих систему деятельности органов ФСБ.
          Эвристичность системно-деятельностного подхода проявляет себя также в способности диалектически увязать относительную полноту, замкнутость и непротиворечивость специально-научного знания. Системно-деятельностный подход формирует, с одной стороны, целостный взгляд на оперативную деятельность, а с другой – выделяет в ней методом дедукции коренные, специфические особенности, закономерности и принципы.
          Системно-деятельностный подход предполагает представление объекта исследования в виде целостного, единого образования – системы, находящейся в определенных отношениях с системами более высокого порядка, например: контрразведывательная деятельность и деятельность органов ФСБ в целом; деятельность органов ФСБ и система безопасности государства и общества. 
          Вместе с этим заслуживает внимания связь объекта исследования с системами низшего порядка, например, принципов и составляющих их систему требований, правил и рекомендаций. Таким образом, системно-деятельностный подход позволяет реализовать многоаспектный анализ5.
          Системно-деятельностный подход позволяет, следовательно, изучать связи между отдельными элементами оперативного процесса – целями, средствами, методами, результатами и др., а также последовательно и целостно исследовать закономерные связи между оперативным процессом и внешними условиями, в которых он протекает.
          Методы эмпирического исследования. Эмпирическая база оперативной работы органов безопасности по объему весьма значительна и имеет большую историческую и научную ценность. Эмпирические исследования связаны большей частью с описанием явлений и процессов профессиональной деятельности, при этом определенные обобщения могут иметь характер закономерностей, проявляющихся как тенденции в массе изучаемых явлений.
          Методы теоретического исследования. Их следует рассматривать как общенаучные методы теоретического исследования (с известной долей условности), которые включаются в систему используемых нами методов в качестве ее элементов.
          Нормативно-правовой метод следует рассматривать как специфический теоретический метод, позволяющий проследить законодательное регулирование общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением деятельности органов ФСБ.
          Это дает возможность проанализировать и обобщить нормативные предписания и установления, выявить пробелы в действующем законодательстве, констатировать общность какого-либо свойства, зафиксировать устойчивый характер определенной тенденции. В то же время причины повторяемости, устойчивости свойства или признака могут оставаться при использовании нормативно-правового метода в ряде случаев нераскрытыми6.

Понятие закономерности деятельности ФСБ

          Закономерности, являясь важным структурным элементом теории оперативной деятельности органов федеральной службы безопасности, требуют достаточно убедительных доказательств.
          Закономерности должны выводиться на основе тщательного анализа возможно большей массы фактического материала, при этом их исследование должно пройти три этапа: анализ фактических данных, выявление закономерностей, использование их на практике.
          Исходя из этого понимания закономерности деятельности органов безопасности, в процессе исследования необходимо установить, какая связь, отношение удовлетворяют требованиям объективности, необходимости, повторяемости, устойчивости, а также существенности.
          Только при наличии всех перечисленных признаков можно данное отношение наделить статусом закономерности, и только после установления данного научного факта можно приступать к разработке соответствующего исследуемой закономерности принципа как способа ее реализации в практической деятельности.

О правильности формулирования закономерностей

          Необходимость целостного и точного описания закономерностей становится все более актуальной. Это связано с тем, что работники органов безопасности нуждаются не просто и не только в теоретических знаниях закономерных взаимозависимостей, взаимоотношений элементов оперативной деятельности, но также и в конкретных путях и способах реализации этих знаний в практической работе. Поэтому при формулировании какой-либо закономерности требуется еще сформировать прогностическую оценку относительно того, будет ли новое знание иметь, наряду с теоретическим, прикладное значение и возможно ли на основе нового знания разработать конкретный принцип.
          До настоящего времени вопрос о достаточно удобном формулировании и описании характера закономерных зависимостей одних элементов деятельности от других, а также и иных внешних факторов, практически не ставился.
          Изучение научных источников позволяет выделить требования к характеру и способам представления закономерностей деятельности органов ФСБ. Среди них: 

  • ориентированность на предмет оперативной деятельности как науки; 
  • содержание указания на наличие сущего и должного; 
  • фиксирование сугубо необходимых связей;
  • наличие предположения о достижении какой-либо качественной определенности;
  • обозначение области действия закономерностей и условий их проявления; 
  • отражение причинно-следственного характера взаимозависимостей;
  • максимальные точность и конструктивность7.
          И еще одно существенное замечание: совершенно не обязательно, чтобы на базе какой-либо закономерности формулировались два или более принципа (хотя методологией науки это допускается), важно при этом, чтобы содержание и сущность установленной закономерности раскрывались наиболее полно.

Принципы деятельности ФСБ – средство
реализации закономерностей

          В разрабатываемом в настоящее время проекте Федерального закона “О контрразведывательной деятельности” ст. 4 “Принципы контрразведывательной деятельности” представлена в следующем виде:
          “Контрразведывательная деятельность осуществляется на основе следующих принципов:

  • законности;
  • уважения прав и свобод человека и гражданина;
  • конспирации, сочетания негласных и гласных методов и средств;
  • комплексного использования специальных, правовых, криминалистических средств, осуществления организационных мероприятий и операций”.
          Очевидно, что приведенный перечень принципов недостаточен, ибо он в полной мере уже не отражает новые связи и отношения, сформировавшиеся в новых исторических и социально-экономических условиях. Действительно, современное российское государство как правовой институт не сохранило в прежнем виде ни одного из своих важнейших признаков: ни системы органов государственной власти, ни системы права, ни территории. После распада СССР и образования ряда независимых государств в мире сложилась совершенно иная геополитическая ситуация.
          Было бы целесообразным включить в состав принципов контрразведывательной деятельности соответствие государственной политике в области обеспечения безопасности Российской Федерации. Обосновывается данный принцип тем, что исторически все ведомства, использующие негласный метод деятельности, всегда действовали и продолжают функционировать в русле обеспечения государственной политики (внутренней и внешней) в сфере социальной, оборонной, экономической и др.
          Рассмотрение в исторической ретроспективе деятельности отечественных органов безопасности, начиная от их ранних и простейших форм и заканчивая современными мощными государственными структурами, позволяет обнаружить устойчивую тенденцию использования возможностей органов безопасности в решении социальных, экономических, оборонных задач государства в каждый конкретно-исторический период его развития как внутри страны, так и за ее пределами.
          Названные задачи в своей совокупности направлены на достижение политических целей государства, которые следует понимать в широком контексте, включающем не только решение вопросов защиты конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности и др., но также и решение задач социальных, экономических, научно-технических, оборонных, геополитических, геостратегических и др.
          Роль органов безопасности в этом процессе детерминируется конкретно-историческими условиями, она воспроизводится с необходимостью, устойчивостью и постоянством, что заставляет признать ее одним из существенных моментов в деятельности органов безопасности, то есть ее закономерностью. Отсюда следует вывод о необходимости формулирования на основе данной закономерности соответствующего принципа деятельности органов безопасности.
          Желательно, кроме того, сформулировать в проекте закона принцип связи с общественностью.
          Данный принцип в различных формулировках (связь с массами, связь с трудящимися массами, связь с народом и др.) был всегда актуален, и вполне заслуженно находил свое место в ведомственных нормативных правовых актах.
          Современная оперативная практика указывает на то, что связь с гражданами, обществом в целом по-прежнему остается актуальной для деятельности органов ФСБ, являясь ее закономерностью. Поэтому имеются серьезные основания для формулирования соответствующего принципа. 
          Пренебрежение данным принципом приводит к значительному сужению возможностей органов безопасности. Напротив, последовательная реализация связей с населением, как показывает историческая практика, позволяет многократно повысить потенциал органов безопасности, а вместе с этим и эффективность решения задач противодействия разведывательной и разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций, осуществляемой в ущерб интересам России.
          “…Дело борьбы с иностранным шпионажем должно быть популярным, национально-патриотическим, широко охватывающим все население, все слои общества, все правительственные учреждения, независимо от того, к какому они принадлежат ведомству”. Этот важный вывод был сделан еще в 1915 г. Директором Департамента полиции Р.Г.Молловым.
          Заслуживает переосмысления и переформулирования принцип “единства системы органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, а также централизация управления ими”, который зафиксирован в ст. 5 Федерального закона “О федеральной службе безопасности”. Следует подчеркнуть, что его утверждение продиктовано потребностями конкретно-исторической практики деятельности отечественных спецслужб. Данный принцип согласуется с общими тенденциями развития стратегии управления на общегосударственном уровне.
          Впрочем, такой вариант формулировки не является совершенным и также может быть признан излишним ввиду того очевидного обстоятельства, что централизованно управлять системой, не являющейся единым целым, попросту невозможно.
          Представляется более правильным сформулировать управленческий принцип в форме: централизация управления, или просто централизация, ибо и в Российской Империи, и в Советском Союзе, и в России постсоветской эпохи органами безопасности всегда руководили и продолжают руководить лично первые (высшие) лица государства.
          Централизация управления органами безопасности, следовательно, – это устойчивая и непреходящая тенденция, это – объективная историческая закономерность.
          Важность централизации осознавалась еще в глубокой древности.
          Сунь-цзы, китайский мыслитель, стратег и полководец VI–V вв. до н. э., подчеркивая ценность централизованного управления, в своем “Трактате о военном искусстве” писал: “Всеми пятью категориями шпионов обязательно ведает сам государь”8.
          Лично руководил постановкой разведывательного дела прусский король и крупный полководец Фридрих II. 
          Император Франции Наполеон Бонапарт содержал сеть агентов с узко очерченной задачей – контролировать деятельность Фуше, министра полиции, а чтобы точно уловить момент, когда главный полицейский постарается их подкупить, Бонапарт содержал еще одну агентурную сеть, функция которой состояла в наблюдении за агентами, контролирующими Фуше9.
          В России традиционно патронировали деятельность приказов, которые одновременно занимались дипломатией, разведкой и контрразведкой, цари и императоры, причем лично, начиная от Алексея Михайловича и завершая периодом падения монархии10. Централизация управления имела только одну тенденцию – настойчивое ее укрепление и развитие, за исключением кратковременного и неудачного опыта децентрализации в начальный период правления “либерального” Александра I.
          Централизация в деятельности российских спецслужб всегда считалась недостаточной. При этом признавалось, к чему имелись объективные основания, что отсутствие централизации негативно сказывается на ведении разведки и контрразведки.
          В России XIX – начала XX вв., периода, связанного с организационным становлением отечественных органов безопасности, почти не было ни одного ведомства, которое в том или ином виде занималось бы зарубежной агентурной разведкой или контрразведкой в интересах всей империи. Каждое ведомство собирало те сведения, которые его непосредственно интересовали.
          Имеются основания к тому, чтобы принцип конспирации формулировать одним словом, кратко – конспирация, так как данное понятие включает в качестве своего необходимого момента диалектическую связь тайного и явного, в чем и проявляется ее природа. 
          Отсюда следует, что попытки сформулировать принцип конспирации в “сочетании” с использованием “гласных и негласных” методов и средств деятельности, или форм деятельности, или “начал”, имевшие место в различных законодательных актах последнего времени, являются избыточными. Принцип конспирации необходимо изложить без указания на способы его реализации. Законодательные правовые акты не должны содержать конкретные и подробные сведения о механизмах реализации принципов в оперативной практике.
          Целесообразно зафиксировать также в законодательном порядке принцип собственной безопасности.
          Собственная безопасность всегда находилась в поле зрения отечественных спецслужб во все исторические периоды их развития. Это развитие прошло путь от простейших физических форм и способов самозащиты, самосохранения и обеспечения личной безопасности до осознания необходимости разработки исчерпывающих мер, содействующих эффективному решению задач обеспечения госбезопасности в условиях активного противодействия противника.
          В настоящее время понимание проблемы собственной безопасности в ФСБ России достигло наиболее высокого мировоззренческо-методологического уровня, а именно ее системного понимания, что влечет за собой необходимость участия в ее обеспечении не только отдельных сотрудников, подразделений, управлений и ФСБ России в целом, но также и российского государства.

Классификация принципов

          При разработке принципов деятельности органов безопасности целесообразно руководствоваться следующим методологическим подходом к их классификации, базирующемся на принятии в качестве ее единого основания масштабности действующих в обществе и государстве закономерных связей и отношений. В этом случае появляется возможность выделить три группы принципов.
          Общие принципы деятельности органов безопасности, которые обусловлены объективными связями и отношениями, присущими деятельности всех органов исполнительной власти, уполномоченных законом осуществлять негласную деятельность: соответствие государственной политике обеспечения безопасности РФ, гуманизм, законность, связь с общественностью.
          Особенные принципы деятельности органов ФСБ, отражающие связи и отношения, которые проявляют себя преимущественно в деятельности ведомств, входящих в систему безопасности РФ и использующих негласные методы и средства решения задач.
          Они характерны для Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, а также и некоторых других ведомств (например, МО, ФСИН, МЧС России и др.), в деятельности которых изначально поддерживается высокий уровень собственной безопасности, дисциплины и единоначалия.
          К данной группе целесообразно отнести принципы собственной безопасности, конспирации, централизации управления.
          Частные принципы (не типичные) носят специальный характер, они внутренне присущи деятельности каждой из силовых структур. Однако деятельности органов ФСБ свойственны собственные, специфические принципы: принципы организации деятельности (линейный, объектовый, территориальный, функциональный, проблемно-целевой), специализации, наступательности, комплексного подхода к решению поставленных задач, непрерывности оперативного процесса. Данные принципы проявляют себя в узкоспециальных сферах, чем и обусловливается их особая специфичность.
          Нельзя исключать и того, что, возможно, следует признать более целесообразным не перегружать федеральный закон частными принципами, а регулирование оперативной деятельности на их основе осуществлять на уровне ведомственных нормативных правовых актов.
          Таким образом, ст. 4 проекта Федерального закона “О контрразведывательной деятельности” предлагается изложить в следующей редакции: “Контрразведывательная деятельность осуществляется на основе следующих принципов: соответствие государственной политике обеспечения безопасности Российской Федерации, гуманизм, законность, связь с общественностью, собственная безопасность, конспирация, централизация, а также специализация, наступательность, комплексный подход к решению контрразведывательных задач, непрерывность контрразведывательного процесса”.
          Разработанный в общем своем содержании методологический подход к установлению объективных связей, имеющих место в сфере контрразведывательной деятельности, позволяет в дальнейшем вплотную приступить к их целенаправленному поиску, подробному рассмотрению, а затем и обоснованию соответствующих им закономерностей. Данная процедура содержательно включает в себя несколько этапов.
          На первом из них принимается к рассмотрению какое-либо отношение (явление), гипотетически, или в первом приближении, обладающее признаками наличия устойчивых тенденций в своем развитии.
          Следующий этап связан с установлением признаков, присущих явлению как закономерности (объективность, существенность, необходимость отношений, проявляющиеся в их повторяемости).
          Далее делается научно обоснованный вывод о наличии объективно действующей закономерности.
          На основе установленной закономерности формулируется принцип контрразведывательной деятельности.
          В заключение, основываясь на анализе материалов современной оперативной практики, выявляются и обобщаются требования, рекомендации, правила, в своей совокупности позволяющие эффективно реализовывать установленную закономерность на практике.

       Примечания

           1 Карбонье Ж. Юридическая социология. М.: Прогресс, 1986. С. 210.
           2 Здесь и далее термин “оперативный” употребляется в значении “негласный”.
           3 В дальнейшем, в соответствии с контекстом, может использоваться как равнозначный термин “органов безопасности”.
           4 Ленин В.И. О государстве: Лекция в Свердловском университете. 11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. С. 67.
           5 Бондаренко Н.И. Методология системного подхода к решению проблем: История, теория, практика. СПб: Изд. С.-П. ун-та эк. и фин., 1996; Синельников Б.М., Горшков В.А., Свечников В.П. Системный подход в научном познании. М., 1999.
           6 Сырых В.М. Метод правовой науки: Основные элементы, структура. М.: Юридическая литература, 1980. С. 83.
           7 Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. М.: Мысль, 1983. С. 247–248.
           8 Конрад Н.И. Избранные труды: Синология. М., 1977. С. 44.
           9 Манфред А.З. Наполеон Бонапарт. 4-е изд. М.: Мысль, 1986. С. 282; Тарле Е.В. Наполеон. М.: Наука, 1991. С. 88.
           10 Воронцов С.А. Правоохранительные органы и специальные службы Российской Федерации: История и современность / Под общ. ред. С.В.Степашина. Ростов н/Д: Феникс, 1999. С. 62–63, 77–81, 86–88, 100–101.
 

 
[ СОДЕРЖАНИЕ ]     [ СЛЕДУЮЩАЯ СТАТЬЯ ]