Специальные, а точнее, разведывательные и контрразведывательные службы существуют практически во всех государствах мира.

Но по мере их становления в ХХ в. стало также очевидным, что спецслужбы не могут находиться вне общественного контроля, который реализуется преимущественно в форме парламентского контроля, причем независимо от существующей президентской или парламентской формы правления.

Учитывая актуальность проблемы для современной России, целесообразно подробнее остановиться на существующем зарубежном и отечественном опыте в этом вопросе.

Общественный, точнее, парламентский контроль за деятельностью спецслужб существует практически во всех странах мира.

Быть может, первым объектом такого контроля стало Федеральное бюро расследований (ФБР) США, созданное в июле 1908 г. и являющееся по сути одной из старейших контрразведывательных служб мира.

Уже в 20-е годы Конгресс неоднократно рассматривал вопросы деятельности Бюро расследований, а его главам нередко приходилось уходить в отставку в результате вскрывавшихся злоупотреблений.

В начале 70-х годов Конгресс, в очередной раз рассматривая деятельность ФБР, обнаружил наличие специальной программы "Коинтелпро", реализация которой, по мнению конгрессменов, начиная с 1956 г. нарушала многие конституционные права граждан страны. Было вскрыто и противозаконное участие в реализации этой программы ЦРУ США. Разразившийся скандал, связанный со сбором ФБР и ЦРУ компрометирующей информации на политических противников действующих глав государств, привел к свертыванию названной программы, а глава Департамента юстиции, которому подчинено ФБР, потребовал приведения нормативной базы деятельности ведомства в соответствие с законами США.

В 1976 г. Генеральный прокурор заявил, что "все оперативные мероприятия, проводимые в интересах обеспечения национальной безопасности, должны основательно контролироваться, так как они могут представлять опасность для гражданских лиц" и призвал законодателей усилить судебный контроль за этой стороной деятельности ФБР.

В настоящее время и в Сенате, и в Палате представителей имеются постоянные комиссии со штатом исследователей, способных не только контролировать, но в ряде случаев и давать согласие на проведение тех или иных специальных операций.

Специфичность проблемы организации подобного контроля за деятельностью спецслужб состоит в противоречии между преимущественно негласным характером их действий и необходимостью их публичной оценки. В этой связи мировой опыт выработал именно парламентскую форму организации гражданского контроля за своими спецслужбами, добавив в ней расширяющуюся практику организации "связей с общественностью".

"Спецслужбы, выполняющие свои задачи в условиях незначительного или неэффективного контроля, - писал недавно эксперт по спецслужбам германского Фонда К.Аденауэра Ш.Шапиро, - могут нанести вред не только внутренней безопасности, но и национальным и внешнеполитическим интересам, как показали акции израильской разведки "Моссад" в Аммане и Берне" в октябре 1999 г.

История контроля в разных странах складывалась по-разному. Правительство Великобритании, например, на протяжении десятилетий замалчивавшее наличие собственных специальных служб, соответственно отказывало и парламенту в праве контроля над их деятельностью. Однако законы "О секретной службе" (1989 г.) и "О разведывательной службе" (1994 г.) признали необходимость создания комиссии по вопросам безопасности и деятельности спецслужб из числа заслуживающих доверия парламентариев.

"Британское законодательство уникально, - писал недавно западногерманский журнал "Интернационале политик", - уже потому, что в нем содержится разрешение на определенные нелегальные акции, включая даже покушения, но осуществляемые на чужой территории. Британские законы гарантируют иммунитет офицеров спецслужб, использующих "лицензию на убийство" на службе ее Величества¹. Но разрешение на такие акции дается все же на министерском уровне, и об этом информируется парламентская комиссия".

"Право на убийство" и практика его применения имеется также на вооружении израильских служб, считающихся одними из "наиболее жестких" в мире.

ФРГ. Также существует определенный контроль за спецслужбами.

Созданная в апреле 1978 г. в соответствии с Федеральным законом о парламентском контроле за разведывательной службой, Парламентская контрольная комиссия (ПКК) Бундестага ФРГ занимается только общими и политическими вопросами деятельности спецслужб.

Другая комиссия, состоящая из доверенных парламентариев, только проверяет и одобряет бюджеты спецслужб, а также дает разрешение на выделение дополнительных ассигнований "для особых целей".

Третий контрольный орган - так называемая "группа Г-10" занимается вопросами, касающимися защиты частной жизни граждан от вмешательства спецслужб.

Бундестаг небезуспешно пытался помочь в организации контроля за деятельностью спецслужб парламентом стран Восточной Европы, не исключая и прибалтийские республики.

Созданная в 1992 г. в Чехии комиссия по контролю за деятельностью службы BIS сумела вскрыть злоупотребления, связанные со слежкой за оппозиционными политиками. Помимо этого, она расследовала сообщения о связях между спецслужбами и организованной преступностью.

В Словацкой Республике на основе закона 1993 г. также была создана Контрольная комиссия. Причем Конституционный суд добился включения в ее состав трех представителей от оппозиции.

Следует отметить, что США и Европейский Союз не видят препятствий для включения представителей оппозиционных партий в парламентские комитеты и комиссии по контролю за деятельностью спецслужб. И даже настаивали на введении представителей оппозиции в парламентскую комиссию словацкого парламента в марте 1994 г.

"Опыт парламентского контроля за разведывательными службами, - считает Ш.Шапиро, - демонстрирует способность таких комиссий оказывать большое влияние на воспринятие спецслужбами их акций. Зная о том, что их деятельность надежно контролируется парламентами, спецслужбы сами проявляют сдержанность в делах, чреватых возможным нарушением правил и проступками".

По мнению западногерманских экспертов, важнейшими требованиями, предъявляемыми к демократическому парламентскому контролю за разведывательными службами, являются следующие:

- правовая основа (судебный фундамент под акции спецслужб и их законодательное ограничение);

- парламентские механизмы (комиссии и другие органы, обладающие достаточными полномочиями, чтобы оказывать влияние на деятельность спецслужб);

- интерес общество, что обеспечивает публикацию материалов о деятельности спецслужб в средствах массовой информации;

- готовность правительств и руководителей спецслужб к тому, чтобы снабжать контролирующие органы важной информацией.

Эффективность общественного контроля за деятельностью спецслужб в немалой степени зависит также от уровня квалификации членов парламентских контрольных комиссий. Лишь в том случае, если они хорошо знают, о чем следует спрашивать, они смогут задать правильные вопросы и сделать из полученных ответов соответствующие выводы.

Следует подчеркнуть, что специальные службы, и прежде всего, контрразведывательные, в демократических государствах и обществах относятся к органам поддержания правопорядка. И в этой связи на их сотрудников распространяются требо- вания, предъявляемые к сотрудникам правоохранительных органов. Например, те, что содержатся в Кодексе поведения должностных лиц, ответственных за поддержание правопорядка от 7 декабря 1979 г.²

В Руководящих принципах для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц, ответственных за поддержание правопорядка, принятых VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, правительствам государств рекомендовать принять меры для ознакомления всех должностных лиц с принципами и нормами этого Кодекса как в процессе их профессионального обучения, так и на всех последующих курсах переподготовки и повышения квалификации, а также обеспечить ознакомление широкой общественности с принципами и нормами, содержащимися в нем.

В свою очередь Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, принятая Правительством России 10 марта 1999 г., в числе прочего предусматривает также совершенствование правового просвещения граждан, включая рекомендации для действий граждан в случаях нарушения их законных прав и интересов со стороны должностных лиц.

Одним из главных требований к сотрудникам правоохранительных органов и спецслужб является соблюдение ими в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности прав и свобод граждан. Это положение было специально внесено в ст. 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Целый ряд международных соглашений - Международный пакт о гражданских и политических правах (1977 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свободах (1954 г.), а также Конвенция Содружества Независимых Государств о защите прав человека и основных свободах (1998 г.) - предусматривают возможность законодательного ограничения прав и свобод граждан в случаях, необходимых, по общему правилу, в демократическом обществе в целях охраны государственной или национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, а также прав и свобод других лиц³. 

В российском праве положения о контроле за деятельностью спецслужб закреплены в федеральных законах "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и "Об оперативно-розыскной деятельности", в которых в значительной мере реализованы принципы и нормы, содержащиеся в Кодексе поведения должностных лиц, ответственных за поддержание правопорядка, а также в иных рекомендательных документах Организации Объединенных Наций.

Следует подчеркнуть, что Федеральный закон от 5 января 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" еще более расширил возможности как судебного контроля, так и прокурорского надзора (ст. 21) за оперативно-розыскной деятельностью спецслужб и правоохранительных органов. 

¹  Intelligence Services Act, art. 7.
² Хлобустов О.М. Права человека и некоторые проблемы обеспечения национальной безопасности. Защита прав человека и соблюдение законности органами внутренних дел: Материалы международной научно-практической конференции 10 декабря 1998 г. М. 1999.
³ Хлобустов О.М., Рыкунов В.И., Павленко С.З., Подуфалов В.Д. Права человека и интересы национальной безопасности. М. 1999.