Ситуация, сложившаяся в Чеченской Республике к моменту завершения контртеррористической операции, поставила вопрос о необходимости формирования республиканских и местных органов власти, способных вслед за военными действиями налаживать мирную жизнь.

Одним из таких направлений урегулирования ситуации явилось решение Президента Российской Федерации о проведении референдума по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

Анализ обстановки в чеченском обществе за четыре месяца 2003 г. показывает, что решение о проведении референдума в Республике было принято правильно. Чеченский народ в подавляющем большинстве своем с энтузиазмом отнесся к этому. Однако Глава Администрации Чеченской Республики и его сторонники решили использовать референдум в своих амбициозных и узкоклановых интересах. Фактически их действия выразились не только в деструктивном влиянии на содержание самого проекта Конституции Чеченской Республики, его келейном обсуждении, в оказании негативного морально-психологического воздействия на членов Избирательной комиссии Чеченской Республики по подготовке и проведению референдума, но и в препятствовании строгому соблюдению "Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики", проектов законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401. 

Последнее привело к тому, что Избирательная комиссия Чеченской Республики по подготовке и проведению референдума допустила ряд нарушений не только правовых актов Российской Федерации, но и конституционных прав населения Чеченской Республики. 

Суть этих нарушений сводится к следующему:

Во-первых, не были четко определены категории жителей Чеченской Республики, имеющие право участвовать в референдуме. 

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации и п. 5 ст. 11 названного Федерального закона, в референдуме имеют право участвовать все граждане Российской Федерации, входящие в состав населения субъекта Федерации, где проводится референдум. 

Применительно к Чеченской Республике к таким гражданам относятся следующие категории населения Республики: 

а) лица, постоянно проживающие на территории Республики и имеющие постоянную регистрацию; 

б) лица, временно находящиеся вне территории Республики, но по независящим от них обстоятельствам и в силу объективных причин не имеющие возможности находиться на территории Республики во время проведения референдума (жители Чеченской Республики, выехавшие за ее пределы в связи с военными действиями и бандитско-террористической деятельностью сторонников Дудаева, Масхадова и др., имеющие статус беженцев, а также те, которые в силу разных причин не получили статуса беженцев, но не имеющие постоянной регистрации в местах временного пребывания; разные категории учащихся (студенты, аспиранты, докторанты и т.п.), обучающиеся в учебных заведениях других субъектов России и заграницей; больные, раненые и другие лица, находящиеся на излечении в других городах России после получения боевых ранений и других физических повреждений организма в результате террористических и диверсионных акций чеченских бандитско-террористических групп или в результате проведения спецопераций федеральных войск).

Во-вторых, было допущено вмешательство Главы Администрации Чеченской Республики в деятельность комиссий по проведению референдума в Республике. 

В п. 10.2 "Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики", проектах законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401 указано, что: "При подготовке и проведении референдума комиссии референдума в пределах своих полномочий независимы от Главы Администрации Чеченской Республики, глав администраций районов и населенных пунктов Чеченской Республики". 

Однако Глава Администрации Чеченской Республики, неоднократно выступая в республиканских и федеральных СМИ, в категоричной форме утверждал, что "участвовать в референдуме будут только те, кто постоянно проживает на территории Республики". 

Таким образом, им был нарушен не только п. 10.2 "Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики", проектов законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401, но и п.п. 7.2, 8.4, 9.3, 9.4, 9.8 этого Положения. В результате таких заявлений Главы Администрации Чеченской Республики было допущено вмешательство в деятельность комиссий референдума, что категорически запрещается законом, а также оказано на них косвенное (возможно и прямое) административное и психологическое давление (учитывая их зависимость от административного ресурса Главы Администрации Чеченской Республики). Именно это и привело к нарушению указанного пункта комиссиями референдума.

В-третьих, не были организованы участки референдума в местах временного пребывания жителей Республики, находящихся вне ее территории.

Согласно "Положению о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики" (п.п. 7.2, 8.4, 9.3, 9.4, 9.8), проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401, участки референдума должны быть организованы не только на территории Чеченской Республики, но и "в местах временного пребывания". С точки зрения конституционных прав граждан Чечни и Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под понятием "в местах временного пребывания" следует понимать места временного проживания всех жителей Чеченской Республики, имеющих временную регистрацию в других субъектах Российской Федерации (эти категории лиц перечислены в подпункте "б" п. 1 указанного документа).

В-четвертых, избирательная комиссия Чеченской Республики по подготовке и проведению референдума не полностью выполнила возложенные на нее функции.

Согласно п. 12.1 "Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики", проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401, Избирательная комиссия Чеченской Республики по подготовке и проведению референдума должна была организовать надлежащий контроль за подготовкой и проведением референдума. Однако такой контроль она не организовала и не обеспечила соблюдение права на участие в референдуме населения Чечни (граждан Российской Федерации), проживающих в местах временного пребывания вне территории Республики и, естественно, не утвердила полный перечень территориальных избирательных комиссий, которые должны были быть организованы вне ее территории.

В-пятых, не были доведены до большинства участников референдума проекты законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

В соответствии с п. 1.10 "Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики", проектами законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 г. № 1401, участники референдума должны голосовать на референдуме (за или против) не только за проект Конституции Чеченской Республики, но и за проекты законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

К сожалению, подавляющее большинство будущих участников референдума до сих пор не ознакомились с проектами указанных законов.

В-шестых, по принятой на референдуме Конституции Чеченской Республики.

В принятом на референдуме тексте Конституции Чеченской Республики имеется ряд неточностей и положений, реализация которых может привести к нежелательным последствиям для судеб чеченского народа и безопасности Российской Федерации.

Наиболее серьезные замечания имеются к Разделу второму "Заключительные и переходные положения". Суть наших замечаний сводится к следующему:

1. В Конституции Чеченской Республики в разделе "Заключительные и переходные положения" Глава Администрации Чеченской Республики после принятия Конституции Чеченской Республики и до вступления в должность избранного Президента Чеченской Республики (п. 2) "исполняет полномочия Президента Чеченской Республики, предусмотренные Конституцией Чеченской Республики". И Глава Администрации Чеченской Республики уже принял на себя такие обязательства. Но, согласно ст. 76 Конституции Республики, временно исполняет обязанности ее Президента Председатель Правительства Чеченской Республики ("когда Президент Чеченской Республики не может исполнять свои обязанности").

Мы понимаем, что данная позиция спорная, поскольку Президент Республики еще не избран, но данное положение ст. 76 можно трактовать так, что Президент Республики не может исполнять свои обязанности, поскольку он еще и не избран. 

Всем понятно, что данный раздел написан лично для находящегося ныне у власти Главы Администрации Чеченской Республики, но мир и безопасность Российской Федерации важнее. 

В соответствии с комментируемой ст. 76 Конституции Чеченской Республики, на период до вступления в должность вновь избранного Президента Чеченской Республики, было бы правильнее, поскольку Конституция Республики уже вступила в силу, если бы часть полномочий неизбранного Президента Чеченской Республики временно исполнял ныне действующий Председатель ее Правительства. На наш взгляд, политически и юридически некорректно передавать полномочия будущего Президента Чеченской Республики Главе Администрации Чеченской Республики, который уже заявил, что будет активным кандидатом на предстоящих выборах Президента. Учитывая "специфику Чечни", прошлое, амбициозность и "жажду власти" ныне действующего Главы Администрации Чеченской Республики, это исключило бы угрозу возможных осложнений в политической и социальной обстановке в Республике.

Но самое главное, зачем нарушать ту Конституцию Республики, которая только вступила в силу?

Отдельные статьи принятой Конституции Республики изобилуют правовыми "ляпами", которые могут привести к очередным конфликтам.

В частности, в ст. 72 (п. "г") записано, что Президент Республики может быть отрешен "от должности Президентом Российской Федерации". Но Президент Российской Федерации не может отрешить от должности законно избранного чеченским народом Президента Чеченской Республики вообще, и, тем более, по Конституции Российской Федерации он (Президент РФ) не наделен такими полномочиями. 

В п. 5 ст. 59 записано, что "Сунженский район" входит в состав Чеченской Республики, но он ведь по Конституции Республики Ингушетия входит в ее состав. Вообще, весьма странно, как такое правовое невежество могло остаться в Конституции Республики!? А что скажут об этом ингуши? Ведь подобные "правовые ляпы" могут спровоцировать чечено-ингушский конфликт. Но по закону Российской Федерации и согласно п. 5 ст. 112 Конституции Чечни внесение изменений и поправок в принятую Конституцию Чеченской Республики должно снова выноситься на республиканский референдум. Как говорят, "чудны дела твои Господи".

Безусловно, проведение референдума в Чечне - это шаг вперед на пути политического урегулирования конфликта. Вместе с тем, если руководством федерального Центра и Чеченской Республики не будут приняты решительные меры по закреплению положительных результатов референдума, то мы все можем оказаться перед очередным витком социально-политической напряженности среди населения Чечни и активизации диверсионно-террористической деятельности со стороны не разоружившихся чеченских сепаратистов.

Основными путями нормализации обстановки на территории Чеченской Республики в условиях после принятия республиканской Конституции могут быть политический, экономический и правовой.

Политический путь предполагает достижение на основе результатов референдума политической консолидации чеченского общества, продолжение дальнейшего конституционного строительства. В данном случае имеется в виду формирование республиканских и местных органов власти. Формирование всех ветвей власти в Чечне должно строиться на демократических началах с занятием федеральным Центром принципиальной позиции в отношении избрания, прежде всего, Президента Чеченской Республики. Для Чечни это очень важно. В условиях более девятилетнего вооруженного конфликта и значительной разрушенности социальной сферы и экономики Республики целесообразно помочь чеченскому народу избрать такого Президента, который бы не был связан с чеченскими сепаратистами, с участием в боевых действиях против федеральных войск, не замешан в коррупции и в расхищении бюджетных средств, был бы прогнозируемым для федерального Центра политиком. С помощью законно избранного Президента сформировать профессионально подготовленный парламент из лиц авторитетных и уважаемых в чеченском народе.

Экономический путь. Этот путь весьма важный, поскольку он должен решить вопросы материально-технического и финансового обеспечения населения Республики. При этом должна быть активизирована деятельность республиканских и федеральных органов, ответственных за восстановление ее социальной сферы и экономики. Чеченский народ должен увидеть, что все, что выделяется федеральным Центром на восстановление Республики, не разворовывается, а используется по назначению. Поэтому было бы правильным отстранить от участия в этом процессе тех лиц, которые уже скомпрометировали себя в глазах чеченского народа расхищением финансовых и материальных средств, и довести до логического конца обнародованные факты хищений в Республике. Это будет стимулировать активность всего населения Чечни, укрепит его веру в справедливость и поднимет авторитет федерального Центра.

Принять меры по ужесточению контроля за выплатой компенсаций жителям Республики, потерявших жилье и имущество в период вооруженного конфликта 1994-1996 гг. и 1999-2003 гг. На наш взгляд, было бы целесообразным, если бы порядок выплаты и контроля за ней был бы изъят из администрации и Правительства Чеченской Республики и возложен на представителей федерального Центра. В противном случае не исключены масштабные расхищения бюджетных средств, выделенных на указанные цели. 

Правовой путь предполагает не только разработку всей законодательной базы Республики и реализацию всех федеральных законов, но и правовое разрешение социального конфликта в среде населения, включая решение проблемы добровольного прекращения вооруженного сопротивления не разоружившихся членов незаконных вооруженных формирований (НВФ). 

В настоящее время значительную часть членов чеченских НВФ составляют лица, оказавшиеся в них в силу определенных обстоятельств (ложное представление об истинных путях развития чеченского общества, страх перед "зачистками" федеральных войск, страх перед федеральным правосудием за участие в НВФ; страх перед возможной расправой в отношении родственников за прекращение сопротивления (за "предательство"), которую могут совершить непримиримые боевики и т.п.). Именно неясность своего будущего, страх за свою жизнь и непонимание (незнание) путей выхода из положения, в котором они оказались, удерживают многих чеченских боевиков от явки в органы правосудия. К сожалению, федеральный Центр так и не предложил реальных правовых путей к прекращению сопротивления и обеспечению их безопасности. 

В сложившейся военно-политической и социально-экономической обстановке в Чеченской Республике наиболее эффективным было бы издать правовой акт о порядке не только амнистии осужденных чеченских боевиков, но и о порядке добровольной явки (легализации) тех, которые еще не сложили оружие, с целью прекращения ими вооруженного сопротивления и возвращения к мирной жизни. В основу данного правового акта целесообразно положить примечание к ст. 208 УК РФ "Организация незаконного вооруженного формирования или участия в нем", в котором сказано: "Лицо, добровольно прекратившее участие в незаконном вооруженном формировании и сдавшее оружие, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления". В этом правовом акте целесообразно предусмотреть:

- четкий правовой порядок добровольной явки (легализации): маршруты движения; пункты приема, сдачи оружия и боеприпасов; меры безопасности на маршрутах движения к пунктам приема и в местах приема; состав, права и обязанности комиссий по приему добровольно явившихся (в состав таких комиссий кроме сотрудников прокуратуры, ФСБ и МВД, должны входить представители чеченской Администрации и общественности (старейшины, муллы); 

- порядок выдачи легализовавшимся боевикам специального документа, в котором должны быть указаны их права и обязанности, а также ответственность за нарушение взятых ими на себя обязательств по добровольному прекращению сопротивления; 

- порядок трудоустройства, восстановления в гражданских правах;

- ответственность любых лиц за какое-либо ущемление прав легализовавшихся боевиков.

После опубликования этого правового документа целесообразно подключить возможности общественно-политических, тейповых и правовых институтов. 

Правовым обоснованием применения института добровольной явки чеченских боевиков в органы правосудия Российской Федерации является следующее.

Институт добровольной явки давно известен в юридической практике. Добровольной явке всегда предшествует добровольный отказ от совершения преступления или его продолжения. В настоящее время, подавляющее большинство чеченцев, продолжающих вооруженное сопротивление, входят в состав НВФ, что в силу примечания к ст. 208 УК РФ дает правовое основание добровольно явиться в органы правосудия.

Амнистия не подходит, так как в отношении подавляющего большинства боевиков уголовные дела не возбуждены, и они не привлечены к уголовной ответственности, так как согласно российскому законодательству амнистии подлежат лишь лица, уже привлеченные к уголовной ответственности.

Лица, добровольно отказавшиеся от доведения преступления до конца, подлежат уголовной ответственности лишь в том случае, если фактически совершенное (совершаемое) ими деяние содержит состав иного преступления.

Реализация вышеизложенных предложений способствовала бы не только более быстрому прекращению вооруженного сопротивления членов чеченских НВФ, но и консолидации чеченского общества, повышению его доверия к федеральному Центру.