Вопросы повышения устойчивости экономического развития страны, ее отраслевых и территориальных звеньев были поставлены в Советском Союзе в 70-е годы. В ту пору они исследовались применительно к особому периоду, который связывался с возможным внешним воздействие на его экономику.

       Под устойчивостью функционирования народного хозяйства страны понималась его способность удовлетворять оборонные и важнейшие народнохозяйственные потребности на уровне, обеспечивающем защиту государства и жизнедеятельности населения.

       Под устойчивостью функционирования территориальных звеньев народного хозяйства (союзных республик, экономических районов) понималась их способность обеспечивать производство продукции в установленных номенклатуре и объемах, а также обеспечивать жизнедеятельность в особый период.

       В соответствии с Конституцией страна развивалось как единый народно-хозяйственный комплекс. В руках государства были сосредоточены экономические средства, все рычаги распределения. Это позволяло ставить и решать грандиозные научные, хозяйственные и социальные задачи, проводить космические исследования, создать одну из лучших в мире систем образования.

       Вместе с тем экономически устойчивое государство, как показало время, было крайне не устойчиво в государственно-территориальном аспекте. Федеративное устройство и деление на республики по национальному принципу, в значительной степени приведшее к распаду Советского Союза, повлекли за собой распад экономики. Ни одно из государств, образовавшихся из советской федерации, не получили достаточно развитой самостоятельной экономики, обеспечивающей потребности населения.

       Термин устойчивость экономики широко применяется в контексте с категориями "экономическая безопасность", "национальная безопасность". Являясь государством многонациональным, Россия сохраняет сложнейшее федеративное устройство. Не случайно поднимается проблема сохранения территориальной целостности России.

       Опыт последних лет показывает, что к оценкам устойчивости страны следует подходить комплексно и связывать ее не только с экономикой, но и другими аспектами государственного устройства, прежде всего с территориальным.

       В этом отношении огромный интерес для ученых и политиков представляет научное издание "Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы)", подготовленное в Совете по изучению производительных сил (СОПС) ¹ Минэкономразвития России и РАН. 

       СОПС принимал активное участие в разработке концепций и схем экономического районирования и модернизации государственно-территориального устройства страны. Выдвинул идею федеральных округов и подготовил проект укрупнения и унификации регионов - субъектов Федерации. 

       В главе 1 "Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства" обобщаются теоретические вопросы, раскрывающие сущность административно-территориального устройства, его роль в современных условиях и законодательное регулирование. В административном территориальном устройстве (АТУ) выделяется государственно-территориальное устройство (ГТУ), как часть АТУ, образуемая подсистемами территориального деления и управления государственного уровня. Для современной России это региональные округа и регионы - субъекты Федерации. Выделяется другая часть АТУ - местное территориальное устройство.

       Подчеркивается, что административно-территориальное устройство соответствует целям и сущности исторически определенного типа государства. Оно находится в неразрывной связи с политической структурой государства и складывается исторически в зависимости от того, какие основные функции выполняет государство, как решается вопрос о правовом положении национальных меньшинств. Как показывает опыт зарубежных стран, административно-территориальное устройство является чрезвычайно консервативным и сохраняется в неизменном виде в течение длительного времени, несмотря на происходящие изменения в экономике и политической жизни. Так, в переходный период в России резко сократилось отраслевое управление, в связи с чем возрастает значение АТУ для государственного регулирования экономики. Однако система прямых и косвенных регуляторов экономического развития построена в территориальном разрезе, по субъектам Федерации. В настоящее время в России к АТУ предъявляются экономические требования, реализация которых должна способствовать уменьшению национального аспекта в управлении. 

       В качестве научной основы административно-территориального устройства в России предлагается экономическое районирование, которое выполняет три основные функции:

       - политическую, способствует укреплению целостности и устойчивости государства;

       - хозяйственную и социальную, создает наилучшие условия для развития региональных комплексов хозяйства и товарных рынков; 

       - организационную, обеспечивает управляемость территориями, регулирование их развития.

       Переход России от директивно-плановой к регулируемой рыночной экономике в условиях активного влияния мировых процессов глобализации неизбежно требует совершенствования территориальной организации.

       В глава 2 "Территориально-организационная система на различных этапах" анализируются дореволюционные административные преобразования, советское административно-территориальное деление и его изменения, а также направления изменения государственно-административного управления современной Россией. 

       Административно-территориальное деление любой страны, в том числе и России, имеет свои давние исторические корни: политические, экономические, культурные, национальные. Уже в XVII в. основной единицей местного самоуправления являлись города и уезды, возглавляемые царскими воеводами. При Петре I указом от 18 декабря 1708 г. вводился новый уровень территориально-государственного деления: учреждались 8 губерний с приписанными городами. Губернии состояли из провинций, а последние из уездов. Такая система управления диктовалась мобилизацией всех ресурсов для создания сильных армии и флота.

       С увеличением территории России при Екатерине II в 1775 г. после пугачевского восстания проведена реформа государственного управления, которая осуществила значительную децентрализацию власти. В основе реформы 1775 г. лежали задачи правоохранительной, военной и налоговой политики государства. Экономическая структура, связи территорий, национальные и культурно-бытовые особенности местного населения учитывались слабо. Екатерининские губернии в подавляющем большинстве просуществовали вплоть до Октябрь-ской революции. 

       Октябрьская революция ликвидировала старый административный аппарат на местах, установила новые советские органы власти. Административно-территориальное деление РСФСР было разработано на основе экономического районирования в неразрывной связи с образованием национальных республик и областей.

       Задачи ускорения индустриализации страны и коренного переустройства сельского хозяйства, создания в кратчайший срок мощной мобилизационной экономики потребовало перейти к жесткому директивно-плановому хозяйству. Все это потребовало в областное административное устройство внести коренные изменения. 

       Крупная промышленность управлялась строго централизованно, а сельским хозяйством руководили территориальные органы. Сельский район стал узловым пунктом преобразования сельского хозяйства. Промежуточное территориальной звено - округ было ликвидировано. Это вызвало разукрупнение областей. Достигалось некоторое сочетание экономических и административных границ и обеспечивалось укрепление местных органов власти. Одновременно встал вопрос о новом региональном разрезе государственного народно-хозяйственного плана. Возникла необходимость в укрупненной сетке регионов - экономических районах. Позднее сформировалась сетка из 13 районов, включая союзные республики СССР. 

       Авторы указывают, что как видно из исторического экскурса, административно-территориальное деление и базирующееся на нем территориальное управление изменялись, и изменяются в соответствии с потребностями общества, новыми политическими, экономическими и социальными задачами, проблемами регулирования экономики.

       В главе 3 "Основные принципы административно-территориального и экономического районирования" четко сформулированы на уровне научных идей последовательность принципов административно-территориального деления, отвечающих современным условиям. Упор делается на экономические требования, в то время как прежде доминировали национальный и "центристский" принципы:

       - учет экономических и естественно-исторических условий развития регионов;

       - максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству;

       - социальный принцип - возможно более полное удовлетворение социальных потребностей и культурно-бытовых запросов населения;

       - укрепление ведущей роли городов и поселений городского типа;

       - учет национального состава и культурно-бытовых особенностей. 

       Важнейшим является экономический принцип. Для России это учет в административно-территориальном делении развития и упрочения единого экономического пространства, создание благоприятных условий формирования и движения в пределах этого пространства товаров, рабочей силы, капиталов, информации, основных факторов товарного производства и рынка. Это разделение территории России на экономические районы. 

       АТУ неизбежно отстает от потребностей экономического развития. Нынешнее административно-территориальное деление находится в противоречии с важнейшей задачей: обеспечить в регионе концентрацию различных форм собственности, финансовую самодостаточность, благоприятный инвестиционный климат и условия для реализации целевых комплексных программ. 

       Организационный принцип служит целям осуществления реальной демократии: максимальное приближение территориальных органов местной и государственной власти к населению, широкое вовлечение его в управление делами общества и государства, развитие местной инициативы.

       АТУ должно способствовать построению наиболее рациональной системы государственного аппарата, его упрощению и удешевлению, расширению прав территориальных органов в решении вопросов локального значения. Именно органы местного управления, наиболее близкие к населению, должны обладать широкой и многообразной компетенцией, решать вопросы местного и регионального значения исходя из общегосударственных интересов.

       Организационный принцип должен реализовывать следующие управленческие требования:

       - приближение управляющих органов не только к населению, но и хозяйствующим субъектам;

       - жесткое построение "вертикали", иерархическое соподчинение разноуровневых структур, и "горизонтали", сопряжение одноуровневых структур управления;

       - оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра;

       - четкое распределение полномочий, прав, обязанностей между различными уровнями управления;

       - наделение органов управления необходимыми финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами. Территории должны иметь свой бюджет, уровень управления - свою собственность.

       Авторы обращают внимание, что одной из основных задач нового АТУ является упрощение, удешевление и приближение к массам государственных органов. 

       Социальный принцип - обеспечение возможно более полного удовлетворения социальных потребностей, культурно-бытовых нужд и запросов населения. При установлении территориальных границ всем категориям населения был обеспечен одинаковый доступ и одинаковые возможности пользоваться всем комплексом социальных услуг на местах. 

       "Центристский" принцип - обеспечение в АТУ ведущей роли индустриальных городов. В условиях переходной экономики усиливается многофункциональная роль городов, особенно крупных. Они все больше становятся не только промышленными, а и торгово-транспортными, финансово-банковскими, научно-образовательными, информационными, деловыми центрами с предпринимательством и управлением как ведущими сферами деятельности. 

       Национально-культурный принцип многие десятилетия являлся традиционным принципом АТУ, но не может служить единственным условием. Абсолютизация национального фактора исторически изжила себя. Все большее значение приобретают гражданские свободы и экономическая интеграция территорий независимо от национальности проживающего населения. 

       В главе сформулированы важнейшие принципы экономического районирования, разработанные наукой и подтвержденные практикой народнохозяйственного регулирования в виде требований к выделяемым экономическим районам:

       - оптимальная концентрация населения и производства;

       - рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;

       - комплексность, диверсификация и интеграция хозяйства;

       - рациональная внутрирайонная организация расселения, производства, транспорта и экономических связей;

       - эффективные межрайонные производственно-технологические и транспортно-экономические связи.

       Авторы отмечают, что рыночные саморегуляторы не гарантируют рациональных территориальных пропорций. И все же рынок, будучи результатом и предпосылкой специализации хозяйства, оказывает сильное влияние на территориальное разделение труда и сетку экономических районов. 

       Зарубежный опыт районирования подсказывает, что, как правило, не практикуется выделение районов по национальному признаку, поскольку это связано с опасностью возникновения и обострения межэтнических конфликтов. 

       Теоретическая часть административно-территориального устройства и экономического районирования дополнена в главе 4 количественными методами и их экспериментальной проверкой. 

       Вторая часть монографии посвящена рассмотрению современных проблем АТУ России.

       В главе 5 проводится оценка современного государственно-территориального деления. Отмечается, что сохранение почти сотни регионов-субъектов Федерации с передачей им многих государственных функций способствовало дезорганизации территориального управления и обострению региональных проблем. К наиболее острым современным региональным проблемам России отнесены:

       - усиление тенденции хозяйственной и социальной неоднородности экономического пространства, огромный разрыв между субъектами Федерации по душевым показателям валового регионального продукта и денежным доходам;

       - возрастание дезинтеграционных процессов, ослабление внутренней связанности пространства;

       - возникновение и разрастание пространственных очагов кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере.

       Эти острые, "сигнальные" проблемы рассматриваются как серьезная угроза экономической и национальной безопасности страны, ее территориальной целостности. Для их преодоления ученые предлагают многоуровневую организацию экономического пространства. 

       Проведена типология регионов России: развитые, депрессивные, слаборазвитые, особые, нового освоения и стратегические промышленные. Сформулированы отличительные признаки различных типов районов, определены их экономические и социальные показатели, выделены катастрофические районы с кризисным и предкризисным состоянием экономики. 

       В итоге делается оценка: по своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменений более шести десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире, является серьезным фактором неустойчивого развития государства.

       В главе 6 рассматриваются направления модернизации ГТУ. Научной основой преобразования административно-территориального устройства служит экономическое районирование, на котором базируются предлагаемая концепция обновления территориального устройства страны.

       Исходная позиция реформирования территориального деления: территориально-организационная структура призвана всемерно укреплять государственный строй, обеспечивать надлежащую управляемость общественного развития. Используя особенности и опыт административно-территориального устройства зарубежных федераций, авторы показывают, что больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. 

       Несмотря на внешне многонациональный состав населения России, нельзя преувеличивать значение этого обстоятельства. Коренное население (русские) насчитывает у нас 4/5 всех жителей, больше чем в США, Канаде, любой другой республике СНГ. Национальные образования составляют лишь треть всех территориальных единиц. По международным стандартам Россия не многонациональное государство, а мононациональное государство с весьма пестрой этнической структурой. 

       Кроме того, мировая практика показывает, национальный принцип административно-территориального деления, заложенный 80 лет назад, изжил себя и действует только в силу исторических традиций. Федеративные государства с ненациональным территориальным делением являются наиболее устойчивыми. Целесообразно сгладить влияние национального фактора на государственно-территориальную структуру. Подобно единой американской нации в США, единая российская нация могла бы стать важнейшим фактором стабилизации и мощи государства. Предлагается переход России от национально-территориальной к территориальной федерации. 

       Проект трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального управления: макрорегион - федеральный округ, мезорегион - губерния, микрорегион - город, территория муниципального совета, сельсовет. В проекте нового административно-территориального районирования страны выделяется новый верхний уровень - федеральный округ, как высшее государственно-территориальное образование, укрупняется средний уровень - губерния, как государственно-территориальное образование регионального уровня, низовые звенья, микроуровень районирования, как территориальная сфера местного самоуправления. Именно губернии, представляющие объединение нескольких субъектов Федерации, позволяют смягчить и устранить сильные территориальные дифференциации социально-экономического развития. 

       В главе 7 рассматривается реальный проект государственно-территориального деления России, социально-экономического развитие федеральных округов и будущих губерний (состояние, перспективы, проблемы). 

       Выделяются Центр и Северо-запад России, Юг России, Приволжье и Урал, Сибирь и Дальний Восток. Предлагается и экономически обосновывается для каждого региона создание губерний, их состав, оценивается уровень экономического и социального развития, предпринимательский климат, инвестиционная активность, возможности роста промышленного и сельскохозяйственного производства. 

       В главе 8 "Ожидаемые политические и социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства" рассматривается развитие федеральных отношений, укрепление целостности страны, повышение устойчивости государства, ускорение продвижения экономических реформ, значительной экономии от снижения расходов на содержание органов управления. В целом, наряду с динамичным и устойчивым социально-экономическим развитием регионов, будет происходить укрепление экономической и национальной безопасности страны.

       В Послесловии авторы подводят итог проведенных исследований: новое государственно-территориальное устройство наряду с экономически мощными и юридически равноправными субъектами Федерации предусматривает в виде особых федеральных образований серьезную защиту устойчивости этой системы, усиление экономической и национальной безопасности, упрочение заслонов против дезинтеграции в ней и распада.

       В СОПС Минэкономики России и РАН в инициативном порядке при поддержке Российского гуманитарного научного фонда к середине 90-х годов был подготовлен проект реформирования ГТУ на перспективу. 

       На первом этапе предлагалось выделить межрегиональный уровень территориального деления и управления (макрорегионы типа округов). На втором этапе предусматривалось укрупнение субъектов Федерации, изменение их состава. 

       Предложения были переданы Президенту России и приняты к рассмотрению в его Администрации. В стране была начата работа по оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

       Президент России Путин В.В. Указом от 13 мая 2000 г. образовал в стране 7 федеральных округов с полномочными представителями главы государства. Это первый этап административно-территориальной реформы в виде создания федеральных округов. Он показал важную государственную значимость и перспективу административно-территориальной реформы. 

       Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). Научное издание. Под. ред. А.Г.Гранберга, В.В.Кистанова, М., 2003. 44 с. _________________________________________________________________________ 

       ¹ Авторы монографии: Гранберг А.Г. - академик РАН, ответственный редактор; Кистанов В.В. - доктор экономических наук, профессор, ответственный редактор; Адамеску А.А. - доктор экономических наук, профессор; Семенов П.Е. - доктор экономических наук, профессор; Тихомиров Ю.А. - доктор экономических наук, профессор; Штульберт Б.М. - доктор экономических наук, профессор.