Организации Объединённых Наций по праву принадлежит авторство идеи об использовании средств международного воздействия для решения главной задачи, для которой, собственно говоря, и создавалась ООН - обеспечение мира и безопасности на Земле.

       За более чем полувековую - с 1948 г. - историю ооновского миротворчества был не только накоплен гигантский опыт, а также расширен арсенал используемых инструментов, но и произошла смена качества проводимых операций по поддержанию мира (ОПМ)¹.

       В последние годы в практике проведения ОПМ под эгидой ООН появились новые моменты, вызванные изменениями в международной обстановке: с одной стороны, возникла потребность, чтобы ООН уделяла больше энергии и ресурсов превентивной дипломатии, а с другой - начался переход ко "второму поколению" ОПМ, включающих, помимо задач "традиционных" операций, комплекс мер, направленных на решение породивших кризис проблем или "лечение" потрясенных обществ:

       - пресечение случаев массовых нарушений прав человека;

       - предотвращение гуманитарных катастроф;

       - содействие осуществлению демократических преобразований;

       - организация выборов, содействие в восстановлении правительственных и социальных структур, реорганизации правоохранительных органов и вооруженных сил;

       - управление местной администрацией, поддержка мероприятий по разминированию, восстановлению инфраструктуры и т.п.

       Отличительной чертой ОПМ нового поколения стала их многокомпонентность, то есть расширенный круг определённых мандатом операции задач и соответствующая структура миротворческой миссии².

       Вплоть до середины 1999 г. ООН имела лишь небольшое число полевых операций с элементами гражданской администрации или надзора за ней. Однако в июне 1999 г. Секретариат получил указания создать временную гражданскую администрацию для Косово, а тремя месяцами спустя - для Восточного Тимора. На эти операции были возложены задачи и обязанности, имеющие уникальный характер среди всех полевых операций ООН.

       При этом никогда ранее такие операции не предусматривали:

       - разработку законодательства и обеспечение его соблюдения;

       - создание таможенных служб и издание распоряжений;

       - установление и взимание налогов на предпринимательскую деятельность и подоходных налогов;

       - привлечение иностранных капиталовложений;

       - разрешение имущественных споров и вопросов ответственности за военный ущерб;

       - восстановление и эксплуатация коммунальных предприятий;

       - создание банковской системы;

       - организация школ и оплата учителям;

       - сбор мусора.

       Причем в условиях пострадавшего от войны общества и с использованием только добровольных взносов, поскольку бюджет миссии с разверсткой взносов, даже для таких миссий по делам "временной администрации", не предусматривает ассигнований на саму местную администрацию.

       Помимо этих задач такие миссии также должны пытаться восстановить гражданское общество и содействовать уважению прав человека в местах, где недовольство и недоброжелательство носят повсеместный и глубокий характер³.

       Каждая новая сложная задача, поручаемая новому поколению миротворческих операций, вызывает спрос, который система ООН не способна удовлетворить в короткие сроки. Это явление впервые возникло в начале 90-х годов с развертыванием следующих операций по выполнению мирных соглашений:

       - Временный орган ООН в Камбодже (ЮНТАК);

       - Миссия наблюдателей ООН в Сальвадоре (МНООНС);

       - Контрольная миссия ООН в Анголе (КМООНА);

       - Операция ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ).

       Система пыталась набрать в короткие сроки экспертов по таким вопросам, как помощь в проведении выборов, экономическое восстановление и реконструкция, контроль за соблюдением прав человека, производство радио- и телевизионных программ, судебные вопросы и организационное строительство⁴.

       Как уже указывалось ранее, Секретариат был вновь захвачен врасплох в 1999 г., когда он был вынужден укомплектовать персоналом миссии, отвечающие за организацию управления в Восточном Тиморе и в Косово. Очень мало сотрудников в Секретариате или в составе учреждений, фондов или программ ООН обладают техническими знаниями и опытом, необходимыми для руководства муниципалитетом или национальным министерством. Да и сами государства-члены не смогли сразу же заполнить этот пробел, поскольку они также не осуществляли никакого предварительного планирования для нахождения квалифицированных кандидатов в своих национальных структурах. Более того, самим недоукомплектованным миссиям по вопросам временной администрации понадобилось некоторое время даже для уточнения того, что именно им требуется. В конечном итоге, несколько государств-членов предложили кандидатуры (причем, порой без каких-либо затрат для ООН), способные удовлетворить значительную часть спроса. Однако Секретариат не в полной мере воспользовался этими предложениями, отчасти из-за стремления избежать однобокого - при таком раскладе - географического представительства в кадровом составе миссии. Также выдвигалась идея о том, чтобы отдельные государства-члены брали на себя целые сектора управления ("секторальную ответственность"). Эти инициативы, однако, не получили дальнейшего развития.

       Cпецифику современных ОПМ целесообразнее всего рассмотреть на примере отдельных операций.

       В ночь с 19 на 20 мая 2002 г. была провозглашена независимость государства Демократическая Республика Восточный Тимор. Ключевую роль в обретении суверенитета Восточного Тимора сыграла ООН, в частности, через учрежденную 25 октября 1999 г. миротворческую миссию ООН - Временную администрацию ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ)⁵.

       Ее мандат, выданный Советом Безопасности по Главе VII Устава ООН, включал в себя задачи обеспечения безопасности и поддержания правопорядка, создания эффективной администрации, формирования потенциала самоуправления и становления демократических институтов.

       Фактически Миссия ООН получила полномочия по осуществлению всей законодательной и исполнительной власти, в том числе и на отправление правосудия.

       ВАООНВТ возглавил Специальный представитель Генсекретаря ООН Сержио Виейра де Мелло. К началу 2001 г., по мнению международного сообщества, достигнутый прогресс в становлении основ государственности Восточного Тимора поставил в повестку дня вопрос об ускорении передачи власти восточнотиморцам и сокращения международного присутствия на территории. Вместе с тем, учитывая критически важное значение деятельности Временной администрации ООН для обеспечения жизнеспособности и стабильности нового государства, признавалась необходимость продолжения миротворческой операции ООН и после провозглашения независимости.

       На всех этапах ооновского присутствия в Восточном Тиморе Организация уделяла приоритетное внимание решению исключительно важной гуманитарной задачи, обеспечивая безопасное существование лагерей для беженцев, ведь, как это зафиксировано в докладе Генерального секретаря СБ ООН в январе 2000 г.⁶, общее число перемещённых лиц составило 610 тыс. чел., то есть почти 80% восточнотиморцев покинули места постоянного проживания из-за реальной угрозы их жизни после оглашения результатов референдума о будущем статусе Восточного Тимора, на котором идея независимости получила безоговорочную поддержку.

       В частности, в докладе говорилось: "Гуманитарная катастрофа, которая произошла в результате насилия, охватившего Восточный Тимор сразу же после провозглашения результатов всенародного опроса, была одной из острых проблем, вставших перед ВАООНВТ".

       Лагеря беженцев располагались на территории Западного Тимора и в течение длительного времени оставались объектом террористических вылазок со стороны интеграционистской "милиции".

       В представленном Совету Безопасности в октябре 2001 г. докладе Генсекретаря ООН⁷ подчеркивалось, что преждевременный вывод международного присутствия может оказать дестабилизирующее воздействие на обстановку и поставить под угрозу успех всей операции ООН в Восточном Тиморе.

       СБ согласился с тем, что последующую миссию ООН будет возглавлять Специальный представитель Генсекретаря ООН и что она будет состоять из военного компонента (сокращаемого почти наполовину от изначального уровня до 5000 чел.), компонента гражданской полиции (1240 чел.) и гражданской администрации (до 100 чел.).

       Впоследствии численность новой Временной администрации сокращалась на поэтапной основе по мере укрепления государственных структур государства Восточный Тимор.

       Принципиально важным оставался вопрос о финансовых последствиях ооновской миротворческой операции в Восточном Тиморе.

       Текущий бюджет Восточного Тимора в размере 65 млн. долл. США финансировался на 90% за счет учреждений системы ООН, международных финансовых институтов, региональных механизмов и стран-доноров. Сокращение поступления этих финансовых средств имело бы значительные последствия для функционирования всей экономики Восточного Тимора.

       Россия последовательно придерживалась позиции о том, что в содействие Восточному Тимору должен быть вовлечен широкий круг организаций и учреждений системы ООН. Региональные структуры, международные финансовые институты и индивидуальные страны-доноры должны подкрепить усилия ООН, которой будет принадлежать координирующая роль в этом процессе.

       Согласно резолюции СБ ООН № 1410 от 17 мая 2002 г. вместо ВАООНВТ была учреждена Миссия ООН по поддержке в Восточном Тиморе (МООНПВТ) сроком на 12 месяцев, в задачи которой входило оказание всесторонней помощи молодому независимому государству. Возглавил миссию Специальный представитель Генсекретаря ООН К.Шарма (Индия). Ее мандат тесно увязан с поэтапным решением задач миростроительства, после выполнения которых присутствие ООН планомерно сокращалось. Резолюцией № 1414 от 23 мая 2002 г. СБ ООН рекомендовал Генеральной Ассамблее принять Восточный Тимор в члены ООН, что и было сделано 20 сентября того же года.

       Россия была представлена в МООНПВТ 5 гражданскими полицейскими, 2 военными наблюдателями и рядом российских граждан в гражданской администрации.

       В ноябре 2002 г. Генсекретарь ООН представил доклад о Миссии ООН по поддержке в Восточном Тиморе⁸, в котором рассматривалась деятельность МООНПВТ в контексте становления государственности Демократической Республики Восточный Тимор. Отмечались первые практические шаги всех ветвей власти молодого государства, осуществляемые при поддержке ООН, ее учреждений, фондов и программ, а также донорского сообщества.

       Деятельность МООНПВТ подается под углом реализации трех программ, составляющих мандат миссии. Среди гражданского компонента МООНПВТ, отвечающего за осуществление Программы 1 (стабильность, демократия и правосудие), выделяются меры по обучению и подготовке местных управленческих кадров, формированию независимой системы правосудия, реформированию существующей пенитенциарной системы. Основные проблемы: недостаточное финансирование со стороны доноров, отсутствие прогресса в заполнении судебных и прокурорских вакансий, нехватка специальных ресурсов, необходимых для расследования тяжких преступлений.

       Численность компонента гражданской полиции, выполняющего Программу II (общественная безопасность и правоохранительная деятельность), была сокращена в соответствии с имеющимся графиком на одну треть и составила 741 чел.

       Ооновские полицейские передали полицейской службе Восточного Тимора ответственность за обеспечение правопорядка в 4 из 13 районов страны. В этом контексте выделяются усилия МООНПВТ по отбору и базовой подготовке сотрудников полиции среди местного населения. Особое внимание уделяется проблеме низкого уровня материально-технической базы национальной полиции, что препятствует поддержанию правопорядка.

       В отношении реализации Программы Ш (внешняя безопасность и пограничный контроль) констатировалось дальнейшее улучшение обстановки за счет энергичной деятельности военного компонента МООНПВТ. Отмечалось, что благодаря стабилизации положения в области безопасности программа сокращения личного состава военного компонента проходит согласно графику.

       Несомненно, что миротворческая операция ООН в Восточном Тиморе - один из успешных примеров мирного разрешения конфликта вокруг статуса этой территории, осуществленного под эгидой ООН. Благодаря плотной опеке со стороны Организации восточнотиморцы смогли с минимальными потерями пройти беспрецедентный путь от положения несамоуправляющейся территории через проведение референдума о статусе и до построения самостоятельного государства.

       Основополагающим документом урегулирования в Косово является резолюция № 1244 СБ ООН от 10 июня 1999 г., в соответствии с которой центральная роль в мирном процессе закреплена за ООН и ее Советом Безопасности, а в Крае развернуты международное гражданское присутствие (Миссия ООН в Косово - МООНК) и присутствие по безопасности (Силы для Косово - СДК).

       Численность СДК, изначально определенная в 49,5 тыс. чел., постепенно сокращается ( к концу 2003 г. планировалось снижение до 15 тыс. чел.). Край разделен на 5 оперативных секторов под контролем Великобритании, ФРГ, Италии, США и Франции.

       В соответствии с договоренностями министров обороны России и США (Хельсинки, июнь 1999 г.) в Косово был развернут Российский воинский контингент (РВК). Политический и военный контроль над РВК был закреплен за российским командованием.

       Тот факт, что Россия с самого начала участвовала в военной составляющей миротворческой операции в Косово, был важен не только с точки зрения оказания реального влияния на обстановку в Крае, но и с позиции практической работы в СБ ООН. Российская делегация активно использовала информацию "из первых рук", которую она получала от РВК, для проведения принципиальной позиции при согласовании документов в рамках нью-йоркской Контактной группы и в полном формате Совета Безопасности.

       Миссия ООН в Косово наделена полномочиями по управлению Краем в переходный период и созданию местных структур в рамках "широкой автономии и реального самоуправления" Края.

       МООНК состоит из гражданского административного компонента (администрация, полиция, судебная система) - под управлением ООН; институционально-правового (демократизация, институты власти, выборы, права человека) - руководимого ОБСЕ, и экономического (восстановление хозяйства) - ведомого ЕС. Миссию возглавляет Спецпредставитель Генсекретаря ООН (с августа 2003 г. финн Х.Холкери).

       Под эгидой МООНК действует международная полиция численностью 4700 чел. В ее задачи входит обеспечение законности и правопорядка в Крае, содействие подготовке местного полицейского персонала и мониторинг его деятельности. В составе полиции МООНК работают около 100 российских милиционеров.

       Важную роль в выработке общей линии международных участников косовского урегулирования играют как Контактная группа, так и Рабочая группа "восьмерки" по Косово. Россия активно участвует во всех аспектах мирного процесса, включая многосторонние усилия, базирующиеся на резолюции № 1244 СБ ООН.

       В июне 2003 г. при активном содействии Евросоюза была достигнута принципиальная договоренность о начале прямого диалога Белград - Приштина по вопросам нормализации ситуации в Косово.

       В октябре 2003 г. состоялся первый раунд этого диалога, при этом косовские албанцы изначально пытались придать ему характер переговоров о статусе Края вместо обсуждения вопроса о стандартах. Мнения в Контактной группе вновь разделились - США и Германия предложили обозначить середину 2005 г. в качестве срока, когда надо будет оценить положение дел в области выполнения стандартов и, соответственно, переходить к вопросу о статусе, в то время как Россия, Франция и Италия вместе со Спецпредставителем Генсекретаря Х.Холкери отстаивали точку зрения, что обнародование такой схемы будет контрпродуктивным.

       Зам. Генерального секретаря по ОПМ Ж.-М.Геэнно, выступая на консультативном заседании СБ ООН 6 ноября 2003 г., рассказал о запуске - в развитие инициативы Контактной группы - обзора выполнения стандартов в Косово. Структурированный по содержанию и по срокам обзор должен осуществляться под непосредственным руководством Спецпредставителя Х.Холкери, в тесном взаимодействии с наиболее заинтересованными странами, прежде всего из Контактной группы, и под политическим руководством СБ ООН. Основой для оценки и "дорожной картой" выполнения стандартов косоварами будет План осуществления косовских стандартов (ПОКС), который готовит МООНК.

       Обзор будет строиться на основе ежеквартальных докладов МООНК Совету Безопасности. Если в Крае наметится достаточный прогресс, то будут определены сроки "общего обзора", который, по мнению Ж.-М.Геэнно, может состояться при благоприятном развитии событий в середине 2005 г.

       Если же стандарты будут выполнены, то в соответствии с политикой "Сначала стандарты, потом статус" настанет время для запуска рассмотрения вопроса об окончательном статусе Косово. По словам ооновца, никакого автоматизма здесь быть не должно.

       Вместе с тем, резкое обострение обстановки в марте 2004 г. поставило ПОКС под угрозу срыва. В целом ситуация в Косово остается весьма сложной.

       Сохраняется высокий уровень преступности и насилия, основная масса неалбанского населения была вынуждена покинуть Край, продолжаются притеснения в отношении оставшихся. Более 1400 неалбанцев числятся пропавшими без вести.

       В этих условиях результаты многолетней деятельности МООНК нельзя признать удовлетворительными: перспективы урегулирования выглядят сегодня также неопределённо, как 5 лет тому назад.

       После свержения режима талибов СБ ООН единогласно принял резолюцию № 1383 (6 декабря 2001 г.), в которой было одобрено подписанное в Бонне под эгидой ООН соглашение о временных органах власти в Афганистане.

       Специфика афганской модели ооновского миротворчества состоит в том, что параллельно с коалицией действуют многонациональные силы, санкционированные СБ ООН.

       20 декабря 2001 г. СБ ООН резолюцией № 1386 учредил операцию Международных сил содействия безопасности в Афганистане (МССБ) в целях обеспечения безопасности в Кабуле и его окрестностях, а 28 марта 2002 г. СБ ООН принял резолюцию № 1401, учреждающую Миссию ООН по содействию Афганистану (МООНСА) на начальный период в 12 месяцев.

       Среди задач, возложенных на Миссию, - наблюдение и предоставление информации об общей политической ситуации, положении дел в области прав человека, мониторинг выполнения положений Боннского соглашения, выработка концепции помощи ООН в Афганистане, разработка комплексной гуманитарной программы ООН и др.

       28 марта 2003 г. на официальном заседании СБ ООН единогласно принял резолюцию № 1471, продлевающую мандат МООНСА на один год. В соответствии с резолюцией к существующему мандату МООНСА добавляется деятельность по поддержке проведения в Афганистане всеобщих выборов.

       13 октября 2003 г. СБ ООН единогласно принял резолюцию № 1510, продлевающую мандат МССБ на очередные 12 месяцев. Указав на важность распространения власти Переходной администрации Афганистана на все части страны, СБ санкционировал расширение мандата за пределы Кабула. Согласно резолюции, руководство МССБ должно ежемесячно докладывать СБ ООН о ходе осуществления мандата.

        В ноябре 2003 г. Афганистан посетила Миссия СБ ООН. Её приезд совпал с важным политическим событием - опубликованием проекта конституции страны.

       Среди достижений Переходной администрации выделялось начало реформирования Министерства обороны, запуск пилотного проекта разоружения и демобилизации одной тысячи человек, с последующим доведением в течение 2004 г. результатов демобилизации до 40 тыс. чел. Параллельно идёт, хотя и крайне медленными темпами, создание афганской национальной армии, которую к 2008 г. имеется ввиду довести до 70 тыс. при одновременном расформировании отрядов полевых командиров.

       Существует ещё одна проблема - реформа полиции, деятельность которой в настоящее время ограничена в основном столицей. При лидерстве Германии осуществляется программа подготовки полицейских контингентов, состав которых к 2006 г. должен быть доведён до 62 тыс. чел. (из них 12 тыс. - пограничная полиция).

       На встрече с Миссией многие афганские собеседники призывали к более активной роли международных сил для подавления исходящей от талибов угрозы, которые совершают террористические вылазки с территории Пакистана. Руководство Переходной администрации активно приветствовало решение СБ ООН о расширении мандата МССБ за пределы Кабула. Указывалось также, что создание провинциальных восстановительных команд способствует повышению безопасности и создаёт благоприятную основу для послевоенного восстановления и развития экономики провинций.

       В целом ООН играет заметную роль в афганском урегулировании, одновременно накапливая ценный опыт, который может оказаться востребованным в других конфликтных ситуациях.

       Итак, оценивая развитие ситуации в мире, можно констатировать, что миротворческая деятельность будет пользоваться предсказуемым спросом в обозримом будущем. Важно, чтобы она соответствовала основным принципам, в частности, положениям Устава ООН об исключительной ответственности Совета Безопасности за усилия, предпринимаемые в интересах международного мира и безопасности, в особенности в случае использования силы.