Глобальные изменения в мире в конце 80-х - начале 90-х годов коренным образом изменили международную систему и ознаменовали начало новой эры международных отношений. По мере того, как набирали популярность теории о становлении многополярного мира и распространении демократии, появлялась надежда на то, что новая система международных отношений станет более безопасной и предсказуемой.

Однако на смену старым глобальным угрозам пришли новые, более опасные и менее предсказуемые.

Среди них особое место занимает терроризм.

События 11 сентября 2001 г., а также последние теракты в Ираке, Саудовской Аравии, Испании, России свидетельствуют о том, что терроризм давно вышел за национальные рамки, приобрел международный характер. В сложившейся ситуации очевидно, что отдельное государство не способно самостоятельно в рамках своих национальных границ обеспечить эффективный отпор террористам, поэтому борьба с терроризмом стала одним из основных направлений деятельности международного сообщества: были сделаны попытки объединить усилия на политическом уровне в рамках международных организаций. Уже со второй половины 70-х годов ХХ в. в рамках международных организаций проводится работа по борьбе с терроризмом.

ООН занимала и продолжает занимать главное место в координации мировой кампании по борьбе с терроризмом. На протяжении уже 40 лет в рамках Организации проводится серьезная работа по выработке необходимой юридической базы для борьбы с терроризмом в международном масштабе.

После терактов 11 сентября 2001 г. 79 государств присоединились к уже действующим конвенциям ООН, ускорился процесс их ратификации странами-членами¹.

Совет Безопасности ООН принял резолюцию №1373² о борьбе с финансированием терроризма.

Для реализации поставленных целей был учрежден специальный Комитет СБ ООН³.

Контртеррористический комитет ООН ведет диалог с международными, региональными и субрегиональными организациями по вопросам предоставления государствам необходимой помощи в борьбе с террористической деятельностью.

В частности, речь идет о содействии распространению передового опыта в областях, охваченных резолюцией № 1373 (2001), включая, в надлежащих случаях, подготовку законодательной базы, предоставления технической и финансовой помощи в реализации поставленных задач.

В настоящее время кресло председателя в комитете занимает Россия.

В рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) активизировалась работа по борьбе с терроризмом после терактов в США. Совет министров принял План действий по борьбе с терроризмом⁴, направленный на расширение уже осуществляемых мер по борьбе с терроризмом, облегчению взаимодействия между государствами и, по мере необходимости, поиску новых инструментов борьбы.

Европейский Союз активно проводит мероприятия в различных направлениях в рамках стратегии борьбы с терроризмом.

Совет ЕС 24 сентября 2001 г. принял план борьбы с терроризмом⁵, в соответствии с которым на территории ЕС были сформированы новые судебные и полицейские инстанции для расследования террористической деятельности, обмена информацией между государствами-членами и ведения разведывательной деятельности.

Была усилена законодательная база в области борьбы с терроризмом.

Так, 7 декабря 2001 г. Советом ЕС было принято Рамочное решение о борьбе с терроризмом, в котором зафиксировано первое на международном уровне определение терроризма⁶.

В рамках военно-политической организации НАТО ведется превентивная деятельность, научная работа по исследованию явления международного терроризма, разрабатываются технические средства для повышения эффективности борьбы с ним и повышения безопасности гражданского населения, рассматриваются возможные пути борьбы с распространением оружия массового поражения, проходит обмен опытом, идет и модернизация процесса принятия решений для повышения его эффективности и оперативности.

Укрепилось и сотрудничество НАТО с Россией по вопросам борьбы с терроризмом.

Сотрудничество проходит по нескольким направлениям: обмен информацией, регулярные консультации высокопоставленных гражданских и военных чиновников, ученых и военных специалистов, сотрудничество в области обеспечения безопасности гражданского населения.

Важные шаги в направлении борьбы с террористической деятельностью предпринимаются и в рамках более молодых региональных организаций. В частности, в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества Россия, Казахстан, Китай, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан подписали (июнь 2001 г.) Шанхайскую конвенцию по борьбе с терроризмом и экстремизмом⁷, а главы государств подписали Соглашение о создании региональной антитеррористической структуры (июнь 2002 г.)⁸, которая стала постоянно действующим органом по координации деятельности соответствующих национальных институтов стран-участниц. Сотрудничество шести стран в области борьбы с терроризмом является важной составляющей поддержания стабильности в регионе Центральной Азии, где в настоящее время террористическая деятельность является крайне дестабилизирующим фактором.

В рамках СНГ также уделяется серьезное внимание нарастающей угрозе терроризма. Еще в 2000 г. создан Антитеррористический Центр СНГ для координации взаимодействия компетентных органов государств Содружества.

Внимания заслуживает и Организация Договора о коллективной безопасности (Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан). Одно из ее направлений деятельности - борьба с терроризмом.

В ее рамках созданы Коллективные силы быстрого реагирования. В 2003 г. прошли первые учения.

Эти и другие международные организации играют основополагающую роль в борьбе с терроризмом. В их рамках формируется международная правовая база в области противодействия данной угрозе, прорабатываются политические решения, которые являются основой для дальнейших действий, закладываются основные принципы в борьбе с терроризмом, формулируются и создаются правила и процедуры. А значит, в скором будущем можно начинать говорить о формировании международных режимов борьбы с терроризмом.

Тем не менее, сотрудничество в данной сфере осложняется целым рядом факторов: скрытым характером террористической деятельности, нежеланием некоторых государств связывать себя определенными обязательствами и, как следствие, недоработками международной правовой базой в области борьбы с терроризмом.

Среди нерешенных вопросов необходимо выделить проблему выработки общего международного определения терроризма. Неразработанность самого понятия препятствует адекватному пониманию природы и причин рассматриваемого явления, социальных и психологических механизмов его реализации. Более того, подобная недоработка в международном праве способствует сохранению неоднозначной оценки действий террористов. Одним из таких примеров является применение крайних форм насилия в борьбе за независимость или в иных благих целях.

Терроризм - это сложное социально-политическое явление со многими формами проявления, каждая из которых обладает специфическими отличиями. Проблема нахождения единого определения феномену терроризма на международном уровне является одной из сложных проблем, стоящих на пути эффективного противодействия угрозе.

В данном контексте необходимость определения термина "терроризм" объясняется в первую очередь тем, что от него в определенной степени зависит стратегия борьбы с ним. Более того, только единое понимание данного термина может стать основой для международного сотрудничества, а единая политическая воля - прочной основой для международного права.

Тем не менее, государствам трудно сойтись на едином понимании данного явления, поскольку иногда предложенные на рассмотрение определения не приемлемы для тех или иных государств. Чаще всего они не совпадают с национальными интересами отдельных стран, ведь каждое из них защищает свою власть, национальную безопасность и суверенитет.

"Терроризм" - одно из тех понятий, которые прочно вошли в современный язык, хотя мало кто может дать четкое определение этому явлению. Большинство населения мира имеет только общую идею, бытовое понимание терроризма, поскольку черпает знания из СМИ. Последние причисляют к терактам очень широкий спектр происшествий: от убийства высокопоставленного лица до взрыва машины или здания.

Мало кто знает, что значение слова "террор" постепенно менялось в ходе истории.

Впервые этот термин стал широко использоваться во времена Французской буржуазной революции и имел положительное значение. Система "режима террора" в 1793-1794 гг. (rйgнme de la terreur), установленная революционным правительством, была направлена на восстановление порядка после событий 1789 г. В тот исторический период террор ассоциировался, в первую очередь, с идеалами и достоинством демократии.

Несмотря на то, что значение термина "терроризм" изменилось за несколько веков, некоторые особенности "режима террора" характерны и для современного терроризма:

во-первых, терроризм - это глубоко продуманное, целенаправленное, организованное в систему и повторяющееся действие;

во-вторых, цель террористической деятельности, как правило, политическая;

в-третьих, террор служит средством к достижению поставленных задач, а не самоцелью.

Не стоит забывать и о другой проблеме. Достаточно часто террористическая деятельность ассоциируется с демократическими свободами, борьбой за независимость. Многие террористические организации ведут свою деятельность под лозунгом самоопределения нации.

Право нации на самоопределение, один из основных признанных мировым сообществом принципов международного права, означает "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом"⁹.

Ряд специалистов в области права считает, что принцип самоопределения внутренне противоречив и размыт, и нет точных, формальных критериев. Многие национальные движения, так или иначе, тяготеют к самоопределению вплоть до государственного отделения и образования самостоятельного независимого государства. Однако часто эти движения являются лишь формой реализации интересов определенных политических элит, регионально- или национально-политических элит, что совсем не идентично с реальными потребностями наций и народов. Ярким примером является ЭТА, террористическая организация басков, которая борется за самоопределение этого народа с 60-х годов прошлого века.

Важно, чтобы ни одна террористическая организация не была оправдана международным сообществом как борец за свободу, а их деятельность не должна служить методом достижения благой и высокой цели. Терроризм всегда является преступлением и в любом случае должен быть наказан. Именно в этих целях необходимо выработать общее, признанное на международном уровне определение терроризму.

Международное сотрудничество в области борьбы с терроризмом началось еще в 60-х годах.

Первые юридические тексты того, что впоследствии стало частью международной правовой базы по борьбе с терроризмом, были направлены на борьбу с так называемым "воздушным пиратством"^*. Сам термин "терроризм" употреблялся в то время достаточно редко. В этот период террористические акты пытались вписать в рамки общего права и нередко терроризм считали синонимом воздушного пиратства или бандитизма.

Термин терроризм появился в международном праве не сразу, и даже не являлся ключевым термином документов.

Первыми юридическими актами, направленными на борьбу с терроризмом стали Европейская конвенция по пресечению терроризма от 27 января 1977 г.¹⁰, принятая под эгидой Совета Европы, и Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма¹¹, принятая в 1994 г.

Эти документы вместе с другими международными актами: Международной конвенцией по борьбе с бомбовым терроризмом¹² и Конвенцией по борьбе с финансированием терроризма¹³, имеют несколько особенностей.

Во-первых, ни один из них не определяет термин терроризм как таковой.

Существует огромная разница между определением конкретных актов, которые квалифицируют в качестве преступления и формулированием общей юридической категории.

Главной целью этих первых Конвенций стало укрепление международного сотрудничества в борьбе с некоторыми наиболее опасными видами насилия.

Однако для того, чтобы с ними можно было бороться в рамках общего права, необходимо было отделить их от политической составляющей. Именно это и стало их второй особенностью. Важно, чтобы это разделение можно было осуществить на практике, особенно в демократических странах Запада, где государство не должно допускать наказания за политические взгляды, не ставит вне закона политические преступления, призывая к ответственности за действия, а не за взгляды.

Так, например, в Европейской конвенции по пресечению терроризма устанавливается, что террористические преступления не рассматриваются как политические преступления или преступления, вызванные политическими мотивами¹⁴.

А в соответствии со ст. 6 Конвенции о борьбе с финансированием терроризма зафиксировано: "Каждое государство-участник обеспечивает такие меры, какие могут оказаться необходимыми, в том числе в соответствующих случаях в области внутреннего законодательства, для обеспечения того, чтобы преступные деяния, попадающие под действие настоящей Конвенции, ни при каких обстоятельствах не подлежали оправданию по каким бы то ни было соображениям политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера"¹⁵.

Таким образом, выделяется именно неполитический аспект преступления. Конечно, данная формулировка позволяет отделить террористическую деятельность как таковую от тех лозунгов и взглядов, которыми она прикрывает свои действия. Однако в таком случае единственная особенность этого правонарушения, а именно политическая составляющая или цель, должна выноситься за рамки рассмотрения проблемы. В результате определить террористический акт как таковой становится очень трудно. Именно по этой причине необходимо четко сформулировать в определении терроризма, его политическую составляющую, которая и поможет отличить это правонарушение от военного преступления.

Достаточно проанализировать некоторые определения, выработанные национальными законодательствами и отражающие эту особенность.

Так, например, в законодательстве Великобритании (Террористический Акт 2000) терроризм определяется как "совершение или угроза совершения действия", целью которого является " оказание влияния на правительства, запугивание населения или его части… с целью реализации политической, религиозной или идеологической цели"¹⁶.

Те же принципы отражены и в США. Поскольку Конституция не определяет термин "терроризм", то официальным считается определение, данное ФБР: " Терроризм - это незаконное применение силы или угроза ее применения …с целью запугивания правительства, организации или какой бы то ни было общности с тем, чтобы заставить принять новую политическую или социальную линию"¹⁷.

В российском законодательстве (ФЗ "О борьбе с терроризмом"¹⁸ и УК РФ¹⁹) существует два определения терроризма, которые также говорят о действиях террористов в целях "нарушения общественной безопасности, устрашения населения" или же "оказания воздействия на принятие решений органами власти"²⁰.

Сравнительный анализ национальных законодательств помогает выявить возможную степень сотрудничества в вопросе выработки общего определения. Очевидно, что потенциально оно возможно. Однако, как свидетельствует опыт Специального комитета ООН по международному терроризму, серьезные разногласия между государствами сохраняются. Это обусловлено существованием среди политических элит различных стран серьезных расхождений в понимании международной и национальной безопасности, наличием многочисленных национальных школ права, противоречиями между национальными интересами многих государств, различным положением последних в системе международных отношений. Некоторые исследователи полагают, что отдельные крупные страны не желают связывать себя заранее некими твердыми обязательствами, а малые боятся произвольного применения против них санкций и военной силы.

В академических кругах существует также несколько точек зрения на вопрос о разработке общего определения.

Одни ученые считают, что проработка четкой терминологии и применение ее как в национальном, так и в международном праве позволит систематизировать и объединить все преступления, отнесенные к разным разделам права и видам серьезных правонарушений, но при этом квалифицирующиеся как террористическая деятельность, поскольку они направлены против общественной и государственной безопасности²¹.

Другие специалисты придерживаются мнения о том, что достаточно установить ответственность за отдельные конкретные преступления террористического характера, объединив их в отдельный закон на национальном уровне или же договор - на международном. В соответствии с данной точкой зрения общее определение может рассматриваться скорее как научная дефиниция в области социальных наук и криминологии²².

Примером плодотворного международного сотрудничества по данному вопросу может стать принятое 7 декабря 2001 г. Советом ЕС Рамочное решение о борьбе с терроризмом. В рамках этого соглашения было выработано общее определение терроризма, первое на международном уровне.

В качестве террористических преступлений классифицируются "преднамеренные действия, которые в силу своей природы или содержания могут нанести серьезный ущерб стране или международной организации", "в случае, если они совершены с целью устрашения населения или незаконного склонения правительства или международной организации к исполнению или воздержанию от исполнения какого-либо действия, или серьезной дестабилизации или разрушения основных политических, конституционных, экономических или социальных структур страны или международной организации"²³.

Основой для выработки этого определения стало британское определение терроризма.

Определение ЕС допускает достаточно широкие интерпретации, но в то же время главная цель данного Рамочного решения заключается в том, чтобы сблизить законодательства стран-членов Совета ЕС в области борьбы с терроризмом и помочь тем государствам-членам, которые не имеют законодательства в этой области выработать таковое. Рамочное решение позволяет также и параллельное сосуществование всех национальных законов о борьбе с терроризмом.

Если же сравнить определение Рамочного решения с определением российской законодательной базы (Уголовный кодекс ст. 205, Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" ст.3²⁴), то можно отметить, что они сходятся по основным пунктам, даже несмотря на то, что российское определение намного шире, чем европейское.

Существование схожих элементов в определениях России и ЕС предоставляет основу для сотрудничества в области борьбы с терроризмом на двусторонней и многосторонней основе. Более того, Россия и ЕС могли бы поддержать друг друга при обсуждении этого определения в международных организациях, например, в ООН или ОБСЕ.

После событий 11 сентября 2001 г. сотрудничество проходит в рамках международных организаций на двусторонней и многосторонней основе по различным направлениям (сотрудничество спецслужб, финансовых институтов, законотворческих органов, научных центров и организаций). Поскольку вопрос эффективности борьбы с терроризмом зависит от координации действий и хорошей организации процесса по всем направлениям, то политическая составляющая представляется важнейшим компонентом в данном вопросе.

Несомненно, говорить о существенных результатах в борьбе с терроризмом еще слишком рано. Некоторые инициативы международных организаций принесут желаемые результаты, некоторые будет сложно осуществить и они, по всей видимости, останутся на бумаге. Тем не менее, уже сейчас ясно, что сотрудничество на международном уровне в рамках международных организаций необходимо, поскольку в одностороннем порядке невозможно противостоять угрозе терроризма. В настоящий момент можно уже говорить о наличии достаточно большой международной базе по борьбе с терроризмом, которую необходимо систематизировать и проанализировать для определения тех недоработок, которые важно устранить.