Суть вопроса
 

Проблематика легкого и стрелкового оружия (ЛСО) и, прежде всего, вопросы его нелегального оборота с каждым годом привлекают к себе все большее внимание международного сообщества.

В докладе Группы правительственных экспертов по стрелковому оружию, созданной Генеральным секретарем ООН во исполнение резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1997 г. (52/38 j) отмечалось, что в обороте по всему миру находится более 500 млн. единиц стрелкового оружия и легких вооружений.

Вплоть до начала 60-х годов основными производителями ЛСО были США, государства Западной Европы, СССР, ряд его восточноевропейских союзников и Китай. По мере разрастания "холодной войны" изготовлением ЛСО активно занялись развивающиеся страны, производя его как на основе полученных лицензий, так и нелегально. 

В настоящее время к признанным фаворитам в деле производства ЛСО добавились новые игроки на этом поле (Бразилия, Индия, Израиль, Пакистан, Египет, Тайвань, ЮАР, Южная Корея). 

Необходимо отметить, что после развала СССР и роспуска Организации Варшавского договора произошло значительное (до 75%) снижение объемов производства ЛСО в регионе, включающем Россию, государства СНГ и страны Восточной Европы. Связано это было с общей дезорганизацией экономики на постсоветской территории; резким снижением финансовых затрат на оборону, что в условиях, когда многие предприятия-производители военной техники просто не успели встать на ноги в новых экономических условиях, было для них гибельным. Восточноевропейцы же в этот период занимались сознательной реструктуризацией своего военного производства для его адаптации к натовским стандартам. Наш по сути добровольный уход со многих рынков ЛСО привел к значительному усилению на них позиций США, Китая и других стран.

В США производством легкого и стрелкового оружия занимаются более 190 компаний, "клепающих" в год около 4 млн. единиц такого оружия. На долю американцев в настоящее время приходится порядка 40% мирового экспорта ЛСО, по сравнению с 7%, которые сохраняет за собой Россия.

С кризисом в СССР и последующей многолетней деградацией России связано и то, что в последние 15 лет заметно возросло количество стран-производителей ЛСО, которые в значительной степени покрыли спрос на оружие советского образца.

Проблема переизбытка ЛСО приобретает особую остроту в контексте многочисленных региональных и локальных конфликтов. Прежде всего это относится к развивающимся странам, особо подверженным "конфликтному вирусу": из более чем 150 конфликтов, вспыхнувших в мире после второй мировой войны, 130 приходится на государства "третьего мира".

По некоторым подсчетам, в период с 1990 по 1995 годы только во внутренних конфликтах погибло 3,2 млн. чел. Кроме того, миллионы людей получают ранения, многие остаются калеками, причем согласно международно признанной статистике, 80-90% пострадавших относятся к категории гражданского населения.

Особые страдания выпадают на долю наиболее уязвимых групп населения - детей, женщин, стариков: так, за последнее десятилетие в результате региональных и локальных конфликтов погибло около 2 млн. детей.

Исключительно серьезный характер имеют так называемые побочные последствия распространения и применения ЛСО. Речь идет о разрушении сложившегося уклада жизни населения, экономической деградации, что порождает социальную нестабильность, ведет к росту насилия в обществе.

Применение в ходе боевых действий танков, ракетных установок, артиллерии, авиации, разумеется, приводит к большим жертвам и разрушениям, чем использование ЛСО. Но легкое и стрелковое оружие по целому ряду причин является "идеальным" оружием для использования именно в локальных конфликтах. Генсек ООН Кофи Аннан в одном из своих выступлений вообще отнес ЛСО к категории оружия массового уничтожения. По данным Международного комитета Красного Креста¹ причины этого следующие:

1. Простота и долговечность ЛСО.

Пользоваться таким оружием могут мало подготовленные люди. У большинства образцов ЛСО сравнительно немного движущихся деталей, из-за чего не требуется их частый ремонт, они просты в обслуживании. Некоторые изделия (винтовки, карабины, пистолеты и т.д.) могут использоваться в течение 20-40 лет.

2. Легкость транспортировки и хранения.

Доставка ЛСО в зону конфликта может быть осуществлена обычным транспортом, а также на животных. При прохождении пограничных или таможенных постов ЛСО легко укрыть среди другого товара.

3. Использование ЛСО вооруженными силами, полицией (милицией), гражданскими лицами.

ЛСО, в отличие от других типов обычных (конвенциональных) вооружений, помимо вооруженных сил используется полицейскими и иными военизированными формированиями, а в отдельных странах и гражданскими лицами, причем на законных основаниях (пример, США).

4. Низкая стоимость и легкая доступность.

ЛСО выпускается во многих странах мира, поэтому имеется значительное число его поставщиков, в том числе легальных. Но наряду с новым оружием из страны в страну перемещаются миллионы единиц ЛСО, уже бывшего в употреблении, стоимость которого зачастую намного ниже производственной цены: в 1996 г. в Мозамбике и Анголе можно было купить автоматическую винтовку за 15 долл. или за мешок кукурузы, а в Уганде такая винтовка была по цене одного цыпленка.

5. Разрушительная мощь.

Постоянное совершенствование ЛСО и прежде всего повышение его скорострельности (до 700 выстрелов) приводит к тому, что даже небольшая хорошо вооруженная преступная группа может представлять серьезную угрозу безопасности общества.

В докладах ооновских экспертов по тематике ЛСО отмечается, что, хотя "накопленные запасы стрелкового оружия и легких вооружений сами по себе не являются причиной конфликтов, в которых они используются, они могут обострить их и придать им более смертоносный характер"². ЛСО в руках террористов, сепаратистов, различных преступно-мафиозных группировок - это крайне опасное средство дестабилизации обстановки, перевода конфликтных ситуаций в режим открытого вооруженного противостояния.

К сожалению, некоторые эксперты на Западе зачастую грешат тем, что приписывают ЛСО чуть ли не самостоятельную роль в эскалации конфликтов. Однако запутывание ситуации - сознательное или непреднамеренное - только усложняет принятие адекватных мер, связанных с обеспечением полной законности при производстве, продаже и использовании ЛСО. Необходимо учитывать и то, что ЛСО относится к категории стандартных средств, которыми оснащены вооруженные силы и силы внутренней безопасности любого государства. Более того, каждая страна во исполнение своего права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН может на совершенно законных основаниях приобретать необходимые ей вооружения, включая и ЛСО. Соответственно на таких же законных основаниях государства имеют право производить и продавать оружие. 

На нынешнем этапе главная задача видится в том, чтобы были приняты самые энергичные меры по предотвращению попадания ЛСО в руки тех лиц или сил, которые не имеют права на обладание таким оружием. То есть, перекрыть потоки незаконного расползания ЛСО. 
 

Международные усилия

Международное сообщество, серьезно озабоченное масштабным нелегальным распространением ЛСО, предпринимает в последние годы усилия с тем, чтобы взять ситуацию под контроль. 

Итак, региональный уровень.

АФРИКА. Для государств континента, являющегося на данный момент абсолютным лидером по числу всевозможных конфликтов, проблема расползания ЛСО имеет приоритетное значение. Но несмотря на наличие межгосударственных противоречий, африканцам тем не менее удалось выработать и принять ряд серьезных документов, а именно:

- программу региональных действий в отношении легких вооружений и незаконной передачи вооружений в Южной Африке (утверждена странами САДК³ в мае 1998 г.);

- мораторий на импорт, экспорт и производство легких вооружений (принят государствами ЭКОВАС⁴ 31 октября 1998 г.);

- найробийскую декларацию по проблеме незаконного распространения стрелкового оружия и легких вооружений в регионе Великих озер и Африканского Рога (март 2000 г.);

- бамакскую декларацию относительно общей африканской позиции по проблеме незаконного распространения, обращения и передачи стрелкового оружия и легких вооружений, принятую по итогам министерской встречи стран-участниц ОАЕ 30 ноября - 1 декабря 2000 г.

- в ноябре 1997 г. государства-члены ОАГ подписали Межамериканскую конвенцию о борьбе с незаконным производством и оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, средств взрывания и других связанных с ними элементов;

- государства-участники МЕРКОСУР⁵ и его ассоциированные члены⁶ подписали 24 июля 1998 г. Меморандум о взаимопонимании, в соответствии с которым создан общий механизм регистрации покупателей и продавцов огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, боеприпасов и связанных с ними материалов;

- в июне 1999 г. на состоявшейся в Рио-де-Жанейро первой Конференции глав государств и правительств стран Латинской Америки, Карибского бассейна и стран-членов ЕС была принята Декларация Рио-де-Жанейро, в которой провозглашено особо важное значение борьбы с чрезмерным и дестабилизирующим накоплением стрелкового оружия и легких вооружений и их бесконтрольным распространением;

- в июле 2000 г. принята Декларация Антигуа о распространении легких вооружений в Центральномериканском регионе.

В то же время государства других регионов, обильно насыщенных ЛСО (это относится, прежде всего, к странам Азии, арабским государствам, объединенным в рамках Лиги арабских государств), до сих пор не сумели выработать каких-то общих документов по проблематике стрелкового оружия и легких вооружений.

Наиболее значимым глобальным форумом, посвященным тематике ЛСО, стала Конференция ООН по проблеме незаконной торговли ЛСО во всех ее аспектах, состоявшаяся в июле прошлого года в Нью-Йорке. Ее ход и итоги четко продемонстрировали, что диапазон подходов среди членов международного сообщества к данному вопросу очень широк, что сильно затрудняет выход на общеприемлемые решения.

Постараемся схематично изложить позиции участников форума.

На одном фланге разместились государства ЕС, Канада и Швейцария, фактически выступившие за создание универсальной системы мониторинга законных поставок ЛСО, что далеко выходило за рамки мандата Конференции, утвержденного Генеральной Ассамблеей ООН. Логика их рассуждений сводилась к тому, что главное зло - от переизбытка ЛСО, а посему бороться нужно, прежде всего, с этим. Они напористо продвигали такие идеи, как введение универсальной маркировки ЛСО, разработка всевозможных ограничительных критериев для его экспорта, обязательная ликвидация излишков ЛСО и т.д. При этом - главному вопросу Конференции: о незаконной торговле ЛСО - эти делегации уделяли заметно меньше внимания.

Активно подыгрывали им некоторые африканские делегации (прежде всего Мали и Сьерра-Леоне), стремившиеся зациклить дискуссию на гуманитарных вопросах, которые не относились напрямую к предмету форума. И в их выступлениях тема противодействия незаконным поставкам ЛСО, имеющая для Африки самое актуальное значение, занимала отнюдь не главное место.

На противоположном фланге разместились делегации тех стран, которых, по сути дела, все удовлетворяет, и они в сфере оборота ЛСО и военных поставок в принципе ничего менять не хотят. В эту группу можно смело записать арабские государства, Пакистан и некоторые другие страны.

Весьма жесткую линию проводили на Конференции США, в позиции которых при этом просматривался известный дуализм. С одной стороны, они ясно обозначили свою заинтересованность в пресечении незаконной торговли ЛСО, с другой - торпедировали принятие ряда конкретных мер в этом направлении, мотивируя свое негативное отношение тем, что это противоречило бы конституции США.

Непреклонно отрицательная позиция США по вопросу о правомочности передачи ЛСО только правительствам или ими официально уполномоченным агентам и об ограничении частного владения ЛСО не позволила включить эти два важных элемента в Итоговый документ Конференции, а также развязала руки неконструктивно настроенным делегациям для блокирования других полезных идей. Жесткий подход американцев едва не привел к провалу Конференции. Не желая такого финала (решения на Конференции принимались консенсусом), ее участники после многочасовых препирательств в режиме цейтнота вынуждены были уступить и пойти навстречу позиции США.

Большинство делегаций тем не менее выступали с весьма реалистичных позиций, что и позволило в конечном итоге обеспечить скромный успех этого крупного международного форума. 

Россия, которую поначалу некоторые из западноевропейцев и их "симпатизантов" из Восточной Европы и Африки стремились, наряду с китайцами, выставить в качестве главных "тормозов" Конференции, в итоге стала неформальным центром единения прагматично настроенных участников.

Стержневым элементом российской позиции был тезис о том, что международное взаимодействие не будет в полной мере эффективным до тех пор, пока государства сами не примут решительные меры по пресечению незаконной торговли ЛСО, наведению должного порядка в собственном "доме". Отсюда важность обеспечения национального контроля за ЛСО и принятия конкретных мер по укреплению и совершенствованию соответствующих внутренних законов и нормативно-правовых актов. При этом, как подчеркивала российская сторона, она отнюдь не приуменьшает значение усилий на двустороннем, региональном и глобальном уровнях. Напротив, в налаживании продуктивного сотрудничества между правоохранительными органами (пограничники, таможенники, полицейские и т.д.) всех стран, в более полном задействовании потенциала уже существующих структур, в том числе Интерпола, Всемирной таможенной организации и т.д. - ключ к успеху в этом деле.

Известную лицемерность позиции ряда "радикально" настроенных делегаций демонстрирует тот факт, что на Конференции не были поддержаны российские предложения, касавшиеся усиления в итоговом документе положения о возможности осуществления реэкспорта ЛСО только при наличии на это согласия страны-первоначального экспортера. Причем особое нежелание брать на себя подобные обязательства проявили как некоторые западные страны и близкие к ним по духу государства Центральной и Восточной Европы, где остались большие запасы ЛСО советского производства, так и некоторые развивающиеся страны. А ведь ужесточение правил реэкспорта ЛСО могло бы стать действенным средством, препятствующим попаданию ЛСО в "теневой" оборот.

Форум завершился принятием итогового документа - "Программы действий по предотвращению и искоренению незаконной торговли легким и стрелковым оружием во всех ее аспектах и борьбе с ней". Несмотря на "разочарование" отдельных делегаций по поводу "беззубости" документа, он объективно содержит ряд важных рекомендаций, реализация которых может способствовать решению проблемы незаконного распространения ЛСО.

На национальном уровне речь идет о:

- принятии законов, положений и административных процедур для осуществления эффективного контроля по изготовлению, экспорту, импорту, транзиту и реэкспорту ЛСО;

- создании национального координационного центра для обеспечения связи между государствами по вопросам, относящимся к осуществлению "Программы действий...";

- обеспечении нанесения производителем уникальной и надежной маркировки на каждую единицу ЛСО и т.д.

В плане международного сотрудничества государства договорились:

- сотрудничать и обеспечивать координацию, взаимодополняемость и синергизм своих усилий;

- развивать партнерские связи для обмена ресурсами и информацией;

- обмениваться опытом и сотрудничать в подготовке компетентных должностных лиц, включая таможенников, полицейских, сотрудников разведки и лиц, занимающихся контролем за вооружениями;

- на добровольной основе обмениваться информацией в отношении своих национальных систем маркировки ЛСО и т.д. Предусматривается также принятие соответствующих мер на региональном и глобальном уровнях.

Перспективы

Проведением Конференции ООН по проблеме незаконной торговли ЛСО рассмотрение международным сообществом этой темы не заканчивается. Наоборот, оно вступает в новую фазу. Не позднее 2006 г. в рамках ООН должна состояться Конференция для обзора прогресса, достигнутого в осуществлении "Программы действий...".

Вероятно, будет нарастать прессинг со стороны тех государств, которые проявляют к проблеме ЛСО особый интерес (страны Евросоюза, Канада, Швейцария и др.), тем более что все они, как и Россия, являются членами ОБСЕ.

Пресечение незаконных поставок ЛСО, несомненно, имеет для России исключительно важное значение. Из этого мутного потока подпитываются и чеченские боевики, и всевозможные сепаратисты в прилегающих к российским границам "горячих точках", и криминальный мир. С другой стороны, Россия является крупным производителем и экспортером ЛСО на мировой рынок, за который идет нешуточная борьба. Не следовало бы забывать, что за многими стенаниями и "крокодиловыми слезами" сторонников ограничения ЛСО могут стоять вполне конкретные экономические интересы. Весь постсоветский опыт убедительно демонстрирует, что любое освобожденное нами пространство тут же заполняется конкурентами, действующими жестко и нахраписто. Поэтому для Москвы очень важно постоянно акцентировать то, что нелегальный оборот ЛСО и его законные поставки - это не одно и то же. При этом бесспорно и то, что часть "нелегального ЛСО" (от 10 до 20%) становится таковым в результате попадания на "черный рынок" оружия из его законного оборота. Именно поэтому Россия настойчиво заявляет о том, что налаживание плотного, можно сказать, каждодневного взаимодействия между государствами, представленными теми структурами, которые реально, а не теоретически занимаются противодействием незаконному обороту ЛСО - это на данный момент наиболее эффективный путь борьбы с этим злом.

Стремление же некоторых стран, занимающих в этом вопросе авангардистские позиции, как бы не замечать важности целенаправленного, в чем-то рутинного сотрудничества между профессионалами, их желание сразу перейти к созданию амбициозного механизма мониторинга законных поставок, было бы явным забеганием вперед. Как и идея создания глобальной системы маркировки этого оружия. На данном этапе гораздо важнее решить вопрос о взаимном признании систем национальных маркировок и осуществлении обмена соответствующей информацией. Такой путь отслеживания незаконных поставок ЛСО на сегодня, несомненно, более реалистичный, дешевый (что немаловажно), способный принести вполне конкретную отдачу.

Не следует упускать из виду и то, что многие государства напрямую связывают приобретение вооружений, и прежде всего ЛСО, с борьбой с терроризмом. Кто рискнет ставить под сомнение право государства на активное противодействие террористам, особенно в наши дни? Хотя, конечно, нельзя исключать, что этот довод может быть использован отдельными странами для того, чтобы создать дополнительные накопления оружия, включая и ЛСО. Отметим, что воинственная риторика президента Буша и "ястребиной" части его администрации, явно воодушевленных "успехами" американских вооруженных сил в Афганистане, их прямые угрозы в адрес суверенных государств, обвиняемых ими в потворстве терроризму, вполне могут привести к тому, что спрос на вооружения на мировом рынке значительно возрастет, в том числе на ЛСО.

Без прочной стабилизации ситуации в мире рассчитывать на снижение потоков ЛСО нереалистично. Это не значит, что по мере развития и углубления взаимодействия государств в борьбе с незаконным оборотом ЛСО, отлаживания механизма противодействия этому в развивающихся странах нельзя было бы сделать и следующий шаг, включив ЛСО в уже существующую международную систему мониторинга поставок других видов вооружений (например, через создание регистра ЛСО).

Но на данном этапе - это только перспективы. Всему свое время. Прежде чем сооружать высокое и красивое здание, нужно построить его прочный фундамент. В противном случае небоскреб может оказаться не более чем карточным домиком. 

¹  La Disponibilidad de Armas y la Situacion de la Poblacion Civil en los Conflictos Armados // Estudio del Comite Internacional de la Cruz Roja. Ginebra. Junio de 1999.
²  A/54/258. Russian. P.11.
³  Сообщество развития Юга Африки.
⁴  Экономическое сообщество западноафриканских государств.
⁵  Общий рынок стран Южного конуса. Включает Аргентину, Бразилию, Парагвай и Уругвай.
⁶  Боливия и Чили.