Тезисы выступления на Международной конференции «Проблемы защиты прав граждан России, проживающих за рубежом» 24 октября 2013 г.

Из-за множества различий, существующих в законах о гражданстве в разных странах, вопрос о двойном гражданстве является довольно сложным. Одни страны признают двойное гражданство, в других человека, ставшего гражданином иной страны, лишают статуса гражданина, а некоторые страны просто не признают второго гражданства. Более того, на устранение двойного гражданства направлены и ряд многосторонних международных конвенций.

Тем ни менее, за последнее десятилетие двойное гражданство стало реальностью в большинстве стран Европы. Утвердилось мнение о том, что этот институт является весьма эффективным средством повышения уверенности некоренного населения и ведёт к его более доверительному отношению к стране проживания. В свою очередь, это способствует укреплению политической и правовой стабильности в обществе и государстве.

Ведь при двойном гражданстве права и свободы, которыми пользуется постоянный житель, не отличаются от прав и свобод граждан страны проживания. Имеющиеся ограничения являются общепризнанными в международной практике — избирать и быть избранными в органы государственной власти, в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; занимать должности, требующие наличия гражданства.

В отношении норм европейского права, необходимо отметить Европейскую конвенцию об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства-члена на территории других государств-членов 1955 г.( ЕКГ), где были предусмотрены аналогичные права, а также Шенгенское соглашение 1985 г., которым были устранены препятствия для свободного передвижения граждан через границы государств-участниц.

Считается, что бипатриды могут способствовать улучшению взаимопонимания и ослабления напряженности между государствами, гражданство которых они имеют. А, по мнению швейцарского ученого Шерера Р., в ряде случаев лица с двойным гражданством «могут даже способствовать предотвращению войны».

Примером работы института двойного гражданства в государстве может служить законодательство Канады. Канада, как и ряд других стран, признает двойное гражданство. Это означает, что вы одновременно можете быть как гражданином Канады, так и гражданином другой страны.

Согласно канадскому законодательству, будучи гражданином какой-либо страны, вы обладаете всеми правами гражданина этой страны, но также и всеми обязанностями. Двойное гражданство в плане обеспечения прав и свобод предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможности единого гражданства в смешанном браке.

Если вы являетесь гражданином Канады и России одновременно, то когда вы находитесь на территории Канады, вы должны в первую очередь руководствоваться законами Канады; когда вы находитесь на территории России, вы должны руководствоваться законами России. В частности, Россия вас не будет признавать гражданином Канады, если вы имеете российское гражданство. Однако это положение далеко не безусловное, и может возникнуть ситуация, когда необходимость выполнять законы каждой из стран может вызвать противоречие и вам придётся решать, законы какой страны вам следует нарушить, чтобы не нарушить законы другой.

Как видим, хотя двойное гражданство и имеет определенные преимущества, оно также может принести неожиданные затруднения — юридические процедуры, проблемы с уплатой налогов и финансовой ответственностью, служба в армии, отказ в эмиграции, даже тюремное заключение за невыполнение каких-либо обязательств, которые на бипатрида накладывает статус гражданина той или иной страны. И это лишь часть возможных сложностей, возникающих при двойном или множественном гражданстве.

В результате распада СССР и возникновения новых независимых государств, существовавшее единое советское гражданство было утрачено. Вполне понятно желание многих соотечественников, оставленных за рубежом, сохранить принадлежность к России и традиционные связи с ней. А двойное гражданство давало им возможность исполнить эти желания.

Страны — участницы СНГ, обращаясь к вопросу двойного гражданства, выразили свое отношение к нему через нормы, закрепленные в законах. Так Законы о гражданстве России, Казахстана, Молдовы, Украины и Беларуси признают двойное гражданство за гражданами своего государства, если оно предусмотрено международным договором, а в Азербайджане — президентом страны.

Для приобретения второго гражданства гражданину Украины необходимо направить ходатайство в компетентные органы, получить от них разрешение и вступить в гражданство той страны, с которой Украиной подписан договор о двойном гражданстве. Не допускают для граждан своего государства двойное гражданство Грузия, Киргизия и Узбекистан. Закон о гражданстве Туркменистана предусматривает возможность двойного гражданства.

В России в силу сложившейся ситуации институт двойного гражданства приобрёл как бы второе рождение. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства – двойное гражданство (ст. 62 Конституции РФ). При этом гражданин РФ, имеющий иное гражданство (гражданство или подданство иностранного государства), рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Поэтому в начале 90-х годов, Россия, а за ней и общественные объединения российских соотечественников, проживающих за рубежом, выступили за введение двойного гражданства на постсоветском пространстве. В Казахстане, например, в 1993 — 94 г.г. Республиканское славянское движение «Лад», которое я имел честь в то время возглавлять, провело компанию по сбору подписей под обращением к руководителям стран Содружества о заключении межгосударственных договоров о двойном гражданстве. Было собрано около полумиллиона подписей. Все эти документы были направлены президентам Казахстана, России, Украины, Председателю Верховного совета Белоруссии. Но ответа мы не получили ни от кого. К сожалению, наша инициатива не была поддержана.

Настаивая на введение института двойного гражданства для всех граждан страны, а в то время по Конституции Казахстана на этот статус имели право претендовать только казахи, ладовцы, участвуя в работе конференций, круглых столов, семинаров старались убедить власти, что двойное гражданство не является какой-либо угрозой со стороны России суверенитету и национальной безопасности Казахстана. И тем более, попыткой обрести в лицах с двойным гражданством рычаг давления и вмешательства во внутренние дела республики.

Возможность иметь двойное гражданство для российских соотечественников, прежде всего, имело бы положительные морально-психологические последствия, способствовало бы укреплению среди них чувства связи со своей исторической родиной.

И так, после распада СССР, в начале 90-х годов, Россия энергично выступала за введение двойного гражданства на постсоветском пространстве. Но на предложение России о двойном гражданстве откликнулись только Туркмения и Таджикистан. В разное время они подписали с РФ соответствующие договоры. Что с ними произошло вам уже известно. А с Белоруссией был подписан договор о создании Союзного государства, который — в теории — предусматривает единое гражданство.

Во второй половине 2004 года СМИ заговорили о подписании договора о двойном гражданстве между Россией и Украиной. По сведениям «Новых Известий» (далее НИ), «…в ближайшее время у россиян появится возможность выбрать себе вторую родину. МИД РФ по поручению Владимира Путина готовит законопроект о двойном гражданстве с Украиной…».

Однако, украинская интеллигенция выступила категорически против двойного гражданства с Россией. В этой связи ею даже было сделано специальное заявление. А спикер Верховной рады Владимир Литвин, успокаивая разволновавшихся интеллигентов, заявил, что соглашение не имеет будущего: «после выборов (президента на Украине. – «НИ») вопрос постепенно сойдет на нет». К сожалению, так и случилось.

А могло бы быть по-другому, если сотрудники департамента стран СНГ МИД РФ поясняли «НИ», что люди, став обладателями двух паспортов, подчас не понимают, что ставят себя в очень неудобное положение. Они должны служить в двух армиях, подвергаться двойному налогообложению и отвечать по закону в судах двух государств.

Не удивительно, что при такой позиции МИД России, некоторые исследователи стали считать, что к тому времени Россия поняла, что ей невыгодно иметь режим двойного гражданства с республиками СНГ. Возникло подозрение, что, если Москва подпишет с ними соглашения о двойном гражданстве, оттуда на российскую территорию хлынет огромная масса мигрантов, контролировать передвижение которых будет невозможно.

Кроме того, получая гражданство России, выходцы из СНГ получали право и на различные социальные выплаты (пенсии, пособия по безработице), которые пришлось бы оплачивать из российского бюджета. Таким образом, двойное гражданство оказалось попросту экономически неподъемным.

Попутно выяснилось, что его введение вызовет массу проблем, связанных со службой в армии, имущественными отношениями, налогообложением, избирательными правами и т.п. А их урегулирование предполагает сложнейшие процедуры согласований и изменений в законодательстве государств, которые потребуют участия многих министерств и ведомств в заинтересованных странах.

Хотя с подобными выводами трудно согласиться, но они есть!

Казалось бы, при этой ситуации в истории с попыткой ввести двойное гражданство поставлена точка. Но вскоре выяснилось, что соотечественники — выходцы из стран СНГ, желающие получить гражданство РФ в качестве второго, научились обходиться и без санкции своих государств, в частности без подписания ими с Россией соглашений о двойном гражданстве.

Для этого нужно было «потерять» свой советский паспорт. После чего получить в стране проживания — новый, а российское гражданство оформить с прежним, «потерянным». Все эти хитрости пресёк новый «Закон о гражданстве РФ», вступивший в силу с 1 июля 2002 года. По этому закону, чтобы получить российское гражданство сначала надо отказаться от прежнего, подтвердив это справкой из посольства страны проживания.

Вряд ли можно считать, что положение нового закона помогло российским соотечественникам. Наоборот оно лишило их возможности хоть как – то получить российское гражданства («спящее гражданство»), которое так необходимо соотечественникам сегодня при эмиграции или добровольном переселении в Россию.

Тем ни менее, за 11 лет (от распада СССР до введения в РФ нового закона о гражданстве) свыше миллиона людей на территории России оказались с двойным гражданством. Причем установить точное их число невозможно: нередко граждане республик СНГ, получив российское гражданство, в России скрывают наличие у них гражданства своей страны, а в своей республике — наличие российского гражданства.

Как видим, институт двойного гражданства в конституционном праве России, является одним из наиболее проблемных и спорных на современном этапе развития российского законодательства, так как при наличии у одного лица гражданства нескольких государств возникают вопросы не только соотношения интересов личности и конкретного государства, но и соотношения интересов государств.

Особое значение, в этой связи, в современных условиях приобретает урегулирование проблем гражданства при интеграции Российской Федерации и Республики Белоруссии.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что на данном этапе при создании Союзного государства Белоруссия и Россия сохраняют свой государственный суверенитет с выходящими из этого последствиями. И при этом граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. До настоящего времени основными документами, позволяющими судить об этом, являются Устав Союза России и Белоруссии, 1997 года и Договор о создании Союзного государства 1999 года, в которых зафиксировано, что наличие у гражданина Российской Федерации и гражданина Республики Беларусь гражданства Союза «не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства-участника. Гражданам государств-участников по их желанию выдаётся отдельный документ, удостоверяющий гражданство Союза». К сожалению, этот документ по сей день отсутствует. Думается, что это тоже проблема.

Подводя итоги, можно сказать, что, несмотря на принятие международно-правовых и внутригосударственных мер, направленных на устранение двойного гражданства в мире, это явление продолжает существовать и совершенствоваться. Примером тому может служить подписание Президентом Латвии Андрис Берзиньш, в мае 2013 года, поправок к Закону о гражданстве, которые предусматривают создание института двойного гражданства.

Принятые Сеймом Латвии поправки предусматривают возможность сохранения латвийского гражданства для граждан, получивших гражданство лишь стран — членов Евросоюза, Европейской ассоциации свободной торговли или НАТО. Возможность иметь двойное гражданство будет и у лиц, получивших гражданство другой страны, с которой Латвия заключила договор о признании двойного гражданства. Оно предусмотрено и для тех граждан Латвии, у которых есть паспорт Австралии, Бразилии или Новой Зеландии. При этом, в списке стран, гражданам которых позволено обрести латвийский паспорт, стран СНГ нет.

Все большую актуальность вопросы двойного гражданства приобретают в связи с проблемой глобализации общественных отношений. Границы государств становятся все более прозрачными, государства вступают в союзы, заключают международные договоры, предусматривающие создание единого экономического пространства. Миграция рабочей силы между государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость адаптации и интеграции мигрантов, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, свобода передвижения между государствами — подобные проблемы становятся общими для многих государств. Реальность подталкивает к необходимости максимального сближения национальных законодательств. Анализ международного законодательства, законодательства Российской Федерации приводит к выводу о недопустимости отказа от этого института, необходимости его поддержки государством.

Введение института двойного гражданства для России может стать оптимальным решением особой ситуации, в которой после распада СССР оказались русские и другие выходцы из России в независимых республиках СНГ и Балтии, а лица других национальностей — в России.

Совершенствование института двойного гражданства или воссоздание единого гражданства — процесс будущего. Независимо от политической ситуации и разногласий в законах, люди хотят свободно перемещаться из одной страны в другую и пользоваться основными правами и свободами человека.

---

Используемая литература и публикации в Интернете:

1.Конституция Российской Федерации. -М.: Юрид. лит., 2005.-334 с.

2.Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 № 62-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации, 03.06.2002, №22, ст. 2031

3.Винокуров Алексей Алексеевич, «Развитие института гражданства: современные тенденции и конституционно-правовой опыт России», текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

4.Двойное гражданство, http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=438247

5.Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта, http://ru.znatock.com/docs/index-73614.html?page=3

6. Приобретение гражданства в странах СНГ и Балтии (обзор законодательства), 29.12.2012 , http://www.webkursovik.ru

7.МИД РФ разрабатывает пакет документов о двойном гражданстве

http://www.demoscope.ru/weekly/2004/0179/gazeta024.php

8.Что такое гражданство Союзного государства России и Белоруссии?

http://www.temadnya.ru/spravka/01jun2001/559.html

9.Двойное гражданство, http://emigration2005.narod.ru/canada/double-citizenship-in-Canada.htm

10.Латвия ввела двойное гражданство, на страны СНГ оно не распространяется, 27.05.2013, http://argumentua.com/novosti