Распад СССР поставил перед образовавшимися на его просторах новыми государствами многие проблемы, в том числе и такую, как организовать свою государственную жизнь, какой тип государственного и политического устройства избрать, какую внешнюю политику проводить в отношении своих соседей и дальнего зарубежья. Особенно сложной проблема государственного устройства оказалась для многонациональных республик.

До распада СССР Россия представляла собой де-юре федерацию, а на самом деле была унитарным государством. Исходя из опыта этого унитарного государства речь могла идти только о том, чтобы создать подлинную федерацию, или, говоря иными словами, перейти от унитаризма к реальному федерализму. И, оценивая прошедшие 10 лет, мы должны задаться вопросом: была ли эта задача выполнена?

Каковы же были основные этапы трансформации государственного устройства за прошедшие 10 лет, чем характеризовался каждый из этих этапов и каков общий итог?

Первый этап государственного строительства новой России связан с выработкой нового федеративного договора, который, можно сказать, готовился ускоренными темпами и был готов к подписанию уже 31 марта 1992 г., то есть через три месяца после развала СССР. Новый федеративный договор подписали, кроме президента России Б. Ельцина, представители всех субъектов РФ, за исключением Татарстана и Чечни, которых условия договора не устраивали и которые настаивали на подписании отдельных договоров. (Башкортостан подписал федеративный договор с оговорками). 

Второй этап связан с разработкой отдельного договора с Татарстаном. Это был договор о разделе полномочий и предметов ведения. Процесс работы над этим документом затянулся на целых два года. Подписанный 15 февраля 1994 г. сроком на 5 лет, договор дал Татарстану заметные преимущества перед другими субъектами Федерации. После подписания договора с Татарстаном вне договорного поля оставалась лишь Чечня, президент которой Джохар Дудаев требовал не меньших полномочий и свободы, чем получил Татарстан. Но вместо договора Чечня получила войну, которая началась в декабре 1994 г. и лишь в последние месяцы превратилась в антитеррористическую операцию.

Договор с Татарстаном оказался для многих республик и областей России заразительным примером, и вскоре после 15 февраля 1994 г. стартовал процесс, который привел в декабре 1995 г. к началу третьего этапа. На этом этапе Кремль стал подписывать договоры не только с национальными автономиями, но и с областями и краями, не относящимися к национальным формированиям. С самого начала процесс шел в русле разграничений не только полномочий, то есть власти между Центром и регионами, но и предметов ведения, то есть собственности. В условиях заметного ослабления центральной власти и ее экономических возможностей каждый регион стремился, естественно, к тому, чтобы отобрать у Центра как можно больше власти и собственности и стать более независимым. Третий этап длился до лета 1999 г. Его итогом было подписание 54 договоров с субъектами федераций (по другим данным, общее количество договоров достигло цифры 44). С приходом к власти В.Путина практика договоров была прекращена.

Возникает вопрос, почему это случилось?

Ответ состоит в том, что огромное количество договоров вело к разбалансированности отношений между Центром и регионами практически во всех сферах: политической, законодательной, экономической, финансовой, информационной, образовательной и т.д. Оказалось, что не только отдельные граждане, но субъекты страны не готовы рационально использовать ту свободу, которую им предоставили: каждый преследовал свои эгоистические интересы, и это нанесло большой вред не только государству в целом, но и отдельным субъектам. 

Летом 1999 г. начался новый, четвертый этап государственного строительства, который характеризуется, прежде всего, тем, что новые договоры не подписываются, а подписанные ранее, продолжают действовать. Правда, когда 26 марта 2000 г. В.Путин стал избранным президентом России и когда его линия на усиление центральной власти стала очевидной, некоторые субъекты выступили с инициативой аннулировать свои договоры с Центром. Но таких было немного.

В.Путин приступил к реализации собственного плана реформирования государственного строительства. Пока этот план коснулся главным образом Совета Федерации, который теперь формируется по новым правилам, а также Государственного Совета. Стоит упомянуть и о создании 7 федеральных округов.

Кроме того, все субъекты РФ были обязаны до 1 января 2001 г. привести свои законодательные акты, принятые за годы "независимости", в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Однако до конца эта задача не выполнена до сих пор. Неожиданно для Центра национальные республики и даже административно-территориальные субъекты заупрямились и отказываются изменить некоторые свои местные законы.

Реформа государственного устройства по Путину, судя по всему, не закончится только этим. На очереди, очевидно, реформы партийной и избирательной систем, которые не обойдут и регионы.

Оценивая основной итог всех четырех этапов, невольно задаешься вопросом: была ли верна направленность реформы государственного устройства при Ельцине и верна ли она при Путине? Если отталкиваться от того, что децентрализация власти и управления относится к одной из основных тенденций в современном мире, и если исходить из того, что Россия также должна идти этим путем, то тогда политика Ельцина в этой сфере была обоснованной. И следующая задача состояла бы в том, чтобы продолжать идти намеченным путем, исправив допущенные перегибы и введя в оптимальное русло взаимоотношения между Центром и субъектами. Образно говоря, разлившееся при прежнем президенте весеннее половодье суверенности, следовало бы ввести в ясные и четкие берега реки, имя которой законодательство. Путин же, как представляется, пошел по пути новой централизации: у субъектов, в конечном счете, останется минимум прав и собственности. Это, по мнению многих региональных политиков, противоречит не только общемировой тенденции, но и интересам самой России. Поскольку сильной Россия может стать только при сильных регионах, постольку стать таковыми они могут лишь имея соответствующие свободы и возможности.

По указу Путина договоры должны прекратить свое действие в июле 2002 г. Чем они будут заменены и как будут строиться взаимоотношения между Кремлем и провинциями, пока не ясно.

Глубокая политическая модернизация российского общества невозможна без приведения партийной системы в современное состояние. Решение этой проблемы не только очень актуально, но и весьма сложно, поскольку наш опыт многопартийности крайне скуден.

Зародившись в начале ХХ в., легальная российская многопартийность, так и не сумев в полной мере раскрыть свой потенциал, прекратила свое существование. Это произошло вскоре после Октябрьской революции 1917 г., и сейчас особенно ясно, что это была одна из крупных ошибок большевиков, совершить которую их вынуждали обстоятельства, в частности, борьба других партий против советской власти.

Возродившись в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ в., современная многопартийность, естественно, не могла набраться опыта и стать зрелой, не говоря уже о том, чтобы превратиться в определяющий фактор в политической системе. Именно в тот фактор, который характерен для развитых стран Запада. Поэтому, когда мы говорим о модернизации партийной системы, мы должны иметь в виду, что, прежде чем ее модернизировать, ее надо сначала создать. То состояние партий, которое сегодня в России, не дает нам достаточно оснований уверенно говорить о том, что у нас есть полноценные массовые партии, из которых только и может быть сформирована устойчивая партийная система. Такая система, которая могла быть реальным стержнем эффективной политической системы. 

Говоря о модернизации партийной системы, нельзя обойти вниманием и новый закон о партиях (июль 2001 г.). Закон нацелен на то, чтобы в России активнее шел процесс формирования полноценных партий, которые могли бы считаться партиями общегосударственного и общенационального значения. Если руководствоваться этой целью, то тогда направленность нового закона на увеличение минимального обязательного количества членов до 10 тыс. чел., на формирование партийных структур не менее чем в 50 регионах РФ с числом членов в каждой из региональных организаций не менее 100 чел. можно считать оправданной.

Но решит ли это проблему формирования полноценных партий в стране?

Скорее всего, нет, хотя и приблизит к цели. Нет потому, что для такой огромной страны и по территории и по количеству населения (как-никак нас еще 146 млн. чел.) 10 тыс. - это совсем немного. Вспомним, для примера, что когда большевистская партия выходила в марте 1917 г. из подполья, в ее рядах состояло около 24 тыс. чел. Эти 24 тысячи стали профессиональным ядром той 350-тысячной партии, которая сформировалась к октябрю 1917 г. Вместе с другими левыми партиями они стали ядром социальной базы социалистической революции в России.

Иными словами, если в партиях видеть не только основу политической системы, но и основу социальной базы власти, то тех 10 тысяч, о которых идет речь в нашем новом законе, для социальной базы власти будет, конечно, недостаточно. Не случайно ведь большинство западных партий (например, лейбористская и консервативная - в Великобритании, республиканская и демократическая - в США и др.) являются многомиллионными и фактически служат социальной базой власти, когда та или иная партия становится правящей. Поэтому, когда мы ведем речь о модернизации политической системы, имея в виду создание и развитие партийной системы, мы должны помнить о том аспекте, о котором только что шла речь, и о той социальной роли, которую партии призваны играть. Тем более что в недалеком прошлом у нас был богатый опыт: КПСС, в которой насчитывалось почти 20 млн. чел., была не только "направляющей, руководящей силой советского общества, ядром его политической системы", как говорилось в Конституции СССР 1977 г., но одновременно социальной базой власти. Поэтому в наших условиях, очевидно, речь надо вести о том, что закон должен быть нацелен на формирование не многотысячных, а многосоттысячных партий.

Рассматривая модернизацию политической системы, нельзя не упомянуть и о таком важном ее аспекте, как идеология.

Следует отметить, что во многом хаотичное движение, которое все последние годы развивается у нас в идеологической сфере, пока не привело к ясному результату. Сейчас не видно еще ответа на вопрос, какая идеология в ближайшее время возобладает в России: либеральная, коммунистическая, социал-демократическая или консервативная.

Хотя все названные идеологии имеют в современной России свою социальную базу и перспективу, окончательный ответ на вопрос, какая идеология станет государственной, будет зависеть от того, какая политическая партия станет господствующей.

Политическая модернизация нашего общества представляет собой часть общей модернизации, затрагивающей фундаментальные цивилизационные основы. Мы находимся в самом ее начале; протекающие сегодня процессы весьма противоречивы и перспективы их не совсем ясны.

Некоторый оптимизм может вызывать, однако, то, что позитивных элементов в этих процессах (укрепление демократии и плюрализм) все же больше, чем негативных.

Статья подготовлена в рамках ГРАНТА ГОО - 1.2 -214 "Новый российский федерализм: централизация или регионализация?"
 
 
 

¹  Окончание. Начало см. Обозреватель—Observer. 2002. № 1.