Мировая история и отечественный опыт свидетельствуют, что военная организация или отдельные ее структуры, будучи относительно замкнутой организацией с корпоративной системой отношений и интересов, могут стать объектом политической борьбы или ее субъектом. Известны факты, когда внутри них появляются лидеры, готовые во имя мессианских идей, амбициозных притязаний опереться на вверенные им военные и репрессивные силы для изменения общества и самого государства по своему усмотрению.

В силу этих причин армия, другие войска могут выступить инициатором политического конфликта, быть его активной движущей силой или слепым оружием одной из сторон.

Для предотвращения любого неконституционного использования войск необходим строгий и действенный контроль общества за военно-силовыми структурами со стороны законодательных органов власти. Идея и принцип такого контроля ныне являются важной атрибутивной чертой демократии. Итоговый документ Копенгагенского совещания в рамках СБСЕ констатировал, что гражданский контроль над армией является непременным условием нормального функционирования цивилизованного государства. Его роль определяется следующим.

Во-первых, военная безопасность относится к числу исходных, базовых условий благополучного существования, свободного и самобытного развития государства. В этой сфере недопустимы дискриминационные решения, вырабатываемые ограниченной группой лиц. Прогнозирование и оценка военной опасности, определение военной политики - задача Парламента. Характерно, например, что согласно ныне действующей Конституции Российской Федерации указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. Ему же принадлежит право решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации вне национальной территории. Своей законотворческой деятельностью Парламент придает четкую и жесткую государственно-правовую определенность всем сторонам всех областей военного строительства. Смысл парламентского контроля в том и заключается, чтобы выработать правовую определенность всей военной сферы. Законодательное регулирование должно охватить все стороны военной политики на всех уровнях ее реализации. Однако на сегодняшний день здесь остается много пробелов. Достаточно сказать, что до сих пор нет законов о военном положении, мобилизации, гражданской обороне, оборонном бюджете и т.д. Отсутствие этих и других актов делает беспредметным и малоплодотворным какой бы то ни было контроль.

Во-вторых, строительство и содержание Вооруженных Сил относятся к ведущим статьям государственных расходов. Определить и соблюсти разумные объем, направленность и структуру военного бюджета - конституционная прерогатива Парламента. Конституция Российской Федерации не предусматривает исчерпывающих положений о механизмах взаимодействия властей по военным вопросам. Так, по букве Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней, следовательно, и военной политики государства. Но Федеральное Собрание, которое утверждает военный бюджет, тем самым обретает собственные, весьма действенные финансовые рычаги формирования политики. 

Спрашивается, что в данном случае может и должно быть первичным? Здесь прослеживается не абстрактная возможность серьезных разногласий двух ветвей власти. Отечественный негативный опыт в этой области, в том числе в самом недалеком прошлом, побуждает к большей детализации нормативных актов. Видимо, поправки и пересмотр положений Конституции должны быть направлены и на более четкое определение того, что предметом внимания парламентского контроля является надзор за использованием выделенных средств, соответствие программ поставленным в законодательном порядке целям, оценка результатов программ и целесообразности внесения изменений и т.д.

В-третьих, военная сфера тысячами нитей связана со всем обществом. Малейшее неблагополучие в ней либо является результатом сбоев в системе военно-гражданских отношений, либо само болезненно сказывается на них. Предупреждению и демократическому разрешению возможных противоречий призвана служить соответствующая правовая основа, создание и развитие которой является исключительной функцией Парламента.

Он конституирует организации и учреждения, в компетенцию которых входят военные вопросы, легитимирует основные направления их деятельности по обеспечению военной безопасности страны. В целом представительная власть выступает силой, как бы стоящей над армией и над обществом и регулирующей их взаимоотношения с позиций верховенства закона и в общих интересах народа.

Парламентский контроль представляет собой гибкую и многоплановую систему институтов, установлений и практических мер, которая обеспечивает строгое соответствие вооруженных сил, военной организации и военной политике в целом:

• нормам международного права и Конституции страны;
• геополитическому положению государства;
• реально складывающейся военно-политической обстановке в мире и регионах. Предметом контроля, строго говоря, является вся военная сфера:
• механизм выработки военно-силовой политики, принятые решения и ход их реализации;
• содержание принимаемых военно-политических концепций, долгосрочных военно-технических программ;
• соответствие формулируемых целей, задач и приоритетов реально складывающейся обстановки и отношение к ним населения общества;
• порядок строительства и правила подчиненности силовых структур;
• состояние и условия жизнедеятельности Вооруженных Сил и других войск.

1. Соответствие силовых структур реальным и возможным вызовам, угрозам. Представительная власть должна быть озабочена тем, чтобы Вооруженные Силы, другие войска имели все необходимое для функционирования, учебно-боевой деятельности на уровне, достаточном для надежной обороны страны.
2. Предупреждение (исключение) возможности произвольного манипулирования силовыми структурами со стороны официальных властей. Речь идет о необходимости, в частности, воспретить незаконное использование армии не по назначению, исключить дискреционные меры исполнительной власти к руководству Вооруженными Силами. Крайне нежелательно, в частности, и перекладывание функций одних силовых структур на другие.
3. В сфере действия парламентского контроля должна находиться военно-кадровая политика соответствующих ведомств и государства в целом. Парламент мог бы с пользой для дела держать в поле своего внимания соответствие численности и штатных структур войск стоящим перед ними задачам и возможностям страны. Существующие принципы и порядок комплектования учебных заведений, отбора и выдвижения кадров на должности высшего и среднего звена, назначения и расстановки руководящих кадров также не должны определяться ни внутриведомственными нормами, ни государственными учреждениями.
4. Регулирование отношений между самими силовыми структурами и отдельными подразделениями внутри них. Парламентский контроль призван выявить причины оттока из армии энергичных, перспективных офицеров, снижения качества подготовки кадрового состава, серьезных трудностей во включении профессиональных военных в новые экономические отношения. Предметом особого внимания должны стать процессы, которые способны привести к автономизации отдельных частей, махноизации военно-силовых структур. Другой стороной этого является контроль эффективности институционных, правовых и иных барьеров, исключающих возможность создания неконституционных военных и военизированных формирований.
5. Утверждение демократических начал в военно-служебных отношениях, социальная и правовая защищенность военнослужащих от произвола начальников. Военный истэблишмент не должен быть самодовлеющей силой ни по отношению к гражданской власти, ни по отношению к массе военнослужащих.
6. Организация производства, характер и количество оружия, специальных средств и т.п. Предметом контроля должны быть: порядок движения оружия; оснащение им различных структур; правила его применения в различных условиях, в том числе и в чрезвычайных обстоятельствах. Особую актуальность приобрело исследование механизмов неконтролируемого накопления и перемещения по стране огнестрельного оружия. Специальной проработки требует контроль за разработкой и реализацией концепции конверсии военного производства.
7. Постановка и состояние информационно-аналитической и воспитательной работы в Вооруженных Силах. При этом следует учитывать, что обществу нужны не деполитизированные силовые структуры, а прочно интегрированные в политическую систему, в безусловном преданные демократически избранному правительству, защите конституционного строя. Вот почему представляется важным исключение самостоятельной активности военных, их превращение в самодовлеющий фактор политической жизни общества.

В частности, предстоит: определить, какие решения и действия способны вывести Вооруженные Силы из-под контроля парламента, и предусмотреть меры, исключающие их; квалифицировать парламентское большинство, которое достаточно для принятия того или иного военно-политического решения; законодательно оговорить права и возможности оппозиции, а также порядок действий Федерального Собрания, когда ее усилиями создан парламентский кризис; определить возможность и целесообразность наличия кадровых военнослужащих в депутатском корпусе вообще, в парламентских структурах по военным вопросам, в особенности.

Только так можно создать условия, при которых Парламент контролирует обстоятельства, а не обстоятельства подчиняют себе Парламент.