Пенсионное обеспечение - одна из острых социально-экономических проблем в России в современный период, социальная значимость которого определяется тем, что оно затрагивает жизненные интересы почти 37 миллионов престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.

Таким образом, при учете не абсолютной величины ВВП, а относительной видно реальное положение дел с пенсионным обеспечением.

По экспертным оценкам, реальное содержание средней пенсии по старости в ценах 1987 года снизилось в 4 раза. Неустойчивый характер имеет соотношение средней пенсии по старости и средней зарплаты, которое существенно снизилось в 1992 году до 23%, а в 1994 г. составляло 36%. Произошла деформация в реализации основного принципа построения пенсионного обеспечения - связи с трудовым вкладом.

Дифференциация максимальной и минимальной пенсии в настоящее время составляет 2,28:1 вместо 3-3,5:1 по законодательству. Средняя пенсия по старости отличается от максимального ее размера на 14%. Анализируя положение с пенсионным обеспечением, следует, на наш взгляд, остановиться на некоторых основных моментах.

С одной стороны, система пенсионного обеспечения, должна гарантировать гражданам, вложившим свой труд в создание материальных или интеллектуальных ценностей страны, достойный уровень жизни. При этом не следует забывать и моральную сторону проблемы, быстро и хорошо забытую за годы перестройки и "шоковой терапии", а именно, слово "пенсионер" не должно превращаться в нарицательное, равноценное "нахлебнику". Общество, тем более претендующее на "гуманное с социально ориентированной экономикой на рыночных принципах", должно уважать людей, трудившихся для будущих поколений.

Действующее пенсионное законодательство отличается нестабильностью вследствие принятия множества поправок как популистского характера, так и из-за допущенных просчетов.

Рост расходов на выплату пенсий определяется не только естественным увеличением численности пенсионеров (почти на 3 млн. человек с 1991 г.) и необходимостью направления значительных и постоянно растущих доходов на поддержание уровня их жизни в условиях роста цен. Высокая затратность пенсионной системы обусловлена и тем, что внутри самой системы имеется немало механизмов нерационального расходования пенсионных средств - возможность получения пенсии независимо от уплаты страховых взносов, множество неоправданных льгот и т.д.

Характерной является ситуация с льготным пенсионным обеспечением по условиям труда и за выслугу лет. В 1994 г. каждому седьмому пенсионеру пенсия назначена со снижением возраста на 5-10 лет по сравнению с общеустановленным (без учета "северных" пенсий). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 г. возросла на 53%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% из общего числа работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В конце 1993 г. и в 1994 г. обострилась ситуация с финансированием пенсионного обеспечения. Сбор страховых взносов ухудшился прежде всего из-за:

• последствий экономического спада;
• снижения финансовой дисциплины;
• неплатежеспособности предприятий.

В то же время темпы роста расходов опережают формирование доходной части бюджета Пенсионного фонда. Напряженность с финансами пенсионного обеспечения, сложившаяся к настоящему времени, при сохранении установленного страхового тарифа отчислений в Пенсионный фонд будет усиливаться. Потребность в обеспечении текущих выплат и мероприятий по защите пенсий от инфляции (не говоря о каких-нибудь новациях) неизбежно порождает проблему нехватки средств и обоснованности страхового тарифа.

Этому способствует наметившаяся тенденция к падению доли фонда оплаты труда в ВВП, к сокращению доли заработной платы в структуре доходов населения.

К неустойчивости поступлений в Пенсионный фонд ведет и ситуация на рынке труда. Возможное уменьшение объемов страховых платежей из-за сокращения занятости населения будет происходить на фоне устойчивой тенденции увеличения численности пенсионеров, а значит, и расходов на выплату им пенсий.

Анализ различных факторов, обусловливающих необходимую величину пенсионных средств, показывает, что при отсутствии (вопреки закону) текущих ассигнований из федерального бюджета поступления страховых взносов при действующем уровне страхового тарифа уже в ближайшее время будут недостаточными для покрытия необходимых расходов (при полной мобилизации ресурсов со стороны Пенсионного фонда). Для обеспечения нормального процесса финансирования пенсий уровень страховых взносов в Пенсионный фонд должен быть увеличен по сравнению с действующим.

Альтернативой этому может быть использование внутренних резервов пенсионной системы путем рационального и экономного расходования имеющихся средств и получения дополнительного дохода за счет их инвестирования (капитализации).

Кроме того, представляется необходимым уже в 1995 году принять решение о расширении базы пенсионного страхования за счет включения в нее всех видов оплаты труда, на которые в настоящее время страховые взносы не начисляются (составляющие до 5% фонда оплаты труда).

Действующая пенсионная система в правовом, организационном, экономическом и социальном отношениях нуждается в изменениях, которые делали бы ее адекватной современным условиям и социально ориентированной экономике.

Пенсионная система России, безусловно, требует совершенствования. Но, поставив эту цель и ориентируясь на мировой опыт и высокие стандарты Запада, не следует забывать о реальном состоянии экономики и ее перспективах. При прогнозировании деятельности пенсионной системы необходимо учитывать и демографическую ситуацию в стране, а именно, в 1992 г. впервые за последние годы численность населения в России стала уменьшаться. В 1993 г. число умерших превысило число родившихся на 737 тыс. чел.

В 1993 г. продолжительность жизни в России снизилась до 66 лет, причем у мужчин, по последним исследованиям, до 58 лет. СПРАВОЧНО: продолжительность жизни в США и Великобритании - 75 лет; Канаде - 76; Швеции - 78; Японии - 79 лет.

Возможности реформирования пенсионной системы будут определяться прежде всего общим социально-экономическим положением в стране. С другой стороны, требуется выбор таких подходов, реализация которых оказывала бы обратное стабилизующее влияние пенсионной системы на макроэкономические показатели.

Оптимальным представляется развитие пенсионной системы в России по пути совершенствования государственного пенсионного страхования.

Право человека на социальное обеспечение по старости, инвалидности и смерти кормильца, провозглашенное Всемирной Декларацией прав человека, а также гарантируемое Конституцией Российской Федерации, реализуется в нашей стране, как и во всех странах мира, через систему социального страхования.

Государственное пенсионное страхование как главная составляющая часть социального страхования характеризуется рядом общих признаков и соответствием его общим принципам, присущим всей системе социального страхования. Оно построено на следующих принципах:

• Всеобщность

Всеобщность, заключающаяся в том, что социальное страхование распространяется на всех членов общества и является достоянием всего человечества и любой страны независимо от ее политических и экономических структур, а также территориального и государственного устройства. Всеобщность означает также обязательство всего общества и государства, действующее в интересах народа, содержать нетрудоспособных членов общества.
• Обязательность (принудительность) страхования

Соблюдение этого принципа необходимо для того, чтобы система обеспечения нетрудоспособных имела гарантируемый на основе закона и постоянно возобновляемый источник поступления средств в форме обязательных страховых взносов, которые должны уплачиваться как работодателями, так и самими работниками, а также в определяемых законом случаях государственными поступлениями из государственного бюджета. Обязательные страховые взносы по своей экономической природе являются частью стоимости рабочей силы и по своей сущности обобществленной частью необходимого продукта, отчуждаемого экономически активными трудоспособными членами общества в пользу нетрудоспособных. Они носят не фискальный, а компенсаторный характер.

Этим определяется главное отличие взносов по социальному страхованию от налогов, которые в своем большинстве взыскиваются с прибавочного продукта (прибыли, доходов от финансовой деятельности, торговых операций и т.д.). Страховые взносы, являясь составной частью трудовых отношений, не могут регулироваться налоговым законодательством. Они в зависимости от потребностей в ресурсах на выплату пенсий должны регулироваться законодательством о социальном страховании.

Следует учитывать, что социальное страхование отличается от других форм страхования (страхование рисков утраты товаров, транспортных средств и т.д.) тем, что это социальное страхование является общественным страхованием, а средства, получаемые при этом, могут использоваться только в интересах нетрудоспособных членов общества.

• Гарантированность обеспечения

Гарантированность обеспечения реализуется на основе общегосударственного законодательства и, в частности, Закона о государственных пенсиях, на основе которого определяется право застрахованного на трудовую пенсию, условия ее предоставления, а также размер выплачиваемой пенсии, которая обычно назначается на всю предстоящую жизнь пенсионера.

Государство в этом случае является гарантом обязательной реализации права членов общества на пенсионное обеспечение.

• Солидарность поколений

В социальном плане государственное пенсионное страхование построено на принципе солидарности поколений. Поколение экономически активных членов общества содержит современных ему нетрудоспособных членов общества.

Солидарность поколений в сочетании со всеобщностью означает обязательство всех работающих независимо от отрасли производства, в которой они заняты, а также места жительства и территориального деления, одинаково участвовать в формировании бюджета Фонда пенсионного обеспечения.

• Независимость государственного пенсионного страхования от форм собственности

Как показывает мировой опыт, системы социального страхования во всех странах являются общими по своим принципам независимо от того, является ли страна развивающейся, развитой или находится в условиях переходного периода от плановой к рыночной экономике.

Общественный, а не государственный характер пенсионных ресурсов диктует необходимость контроля за текущей деятельностью Пенсионного фонда в форме Наблюдательного совета, в состав которого входили бы представители работодателей, застрахованных, общественных организаций, парламентариев и органов исполнительной власти.

Все указанные выше положения целесообразно учесть при разработке предложений по развитию системы государственного пенсионного страхования, организации управления, научного и ее информационного обеспечения функционирования.

В связи с низким уровнем реальных доходов основной части населения и неустоявшейся конъюнктурой рынка капитала личное добровольное страхование на основе деятельности негосударственных пенсионных фондов может рассматриваться лишь как дополнительное к государственной системе пенсионного страхования. Развитие негосударственных пенсионных фондов может стимулироваться налоговыми льготами и сопровождаться мерами по усилению государственного контроля за их финансовой надежностью.

Реформирование пенсионной системы - долгосрочная программа, предполагающая решение как проблем стратегического порядка, так и неотложных текущих задач. Главной задачей в период до стабилизации экономики по-прежнему будет реализация мер по поддержанию уровня жизни пенсионеров в условиях роста стоимости жизни. В этих целях должна быть продолжена практика периодической индексации пенсий с учетом роста потребительских цен.

К числу первоочередных задач следует отнести создание четко выверенного механизма формирования минимального размера пенсии, а также поддержание равновесия ранее назначенных пенсий с уровнем пенсий, устанавливаемых в настоящее время.

Наряду с этим представляется необходимым в 1995-1997 гг. решить ряд проблем организационного и экономического характера, которые диктуются и сложившейся ситуацией, и необходимостью создания предпосылок для устойчивого развития системы государственного пенсионного страхования в будущем.

Безотлагательность формирования новой модели управления пенсионным обеспечением вызывается прежде всего экономическими соображениями, и ее совершенствование должно в основном идти по следующим направлениям:

• упорядочение организационной структуры;
• упорядочение пенсионных льгот по условиям труда;
• оптимизация финансовых и информационных потоков;
• укрепление собственной финансовой базы;
• создание информационной системы обслуживания пенсионного обеспечения;
• совершенствование системы контроля за расходованием средств Пенсионного фонда;
• разработка нормативно-методических документов, регламентирующих деятельность Пенсионного фонда и его отделений на местах, на основании законов Российской Федерации.

Создание единой пенсионной службы позволит исключить излишние звенья в финансовой цепочке сбора и расходования пенсионных средств. Уже в ближайшее время в тех субъектах Федерации, где имеется готовность к переходу на новую организацию работы, могут быть устранены многие финансовые потери за счет ликвидации сложившейся практики "зависания" пенсионных средств (например, до 350 - 400 млн. рублей на срок от 5 до 10 дней в Московской области в 1992 г. до создания единой службы). На этой же основе возможен переход к более рациональному порядку финансирования пенсий - под фактическую потребность вместо авансирования.

Неотложность совершенствования организации пенсионного обеспечения диктуется и необходимостью устранения нецелевого и необоснованного расходования пенсионных средств в значительных объемах, которое имеет место в органах социальной защиты населения и на предприятиях связи при назначении и выплате пенсий из-за ограниченных возможностей существующего правового и финансового контроля за их использованием со стороны Пенсионного фонда.

Учитывая, что рациональная организация пенсионного обеспечения окажет существенное влияние на его финансовую стабилизацию, формирование этой службы на местах целесообразно осуществлять на договорной основе с субъектами Федерации. По оценкам Пенсионного Фонда, реорганизация может быть завершена к концу 1996 г.

Расходы на содержание единой пенсионной службы и ее местных органов должны оплачиваться за счет страховых поступлений, как это сегодня осуществляется в Пенсионном фонде. Учитывая, что при объединении всех функций по пенсионному обеспечению устранятся многие финансовые потери, обусловленные действующей схемой, административные расходы не скажутся на уровне пенсионных выплат.

УПОРЯДОЧЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ ЛЬГОТ В СВЯЗИ С УСЛОВИЯМИ ТРУДА. Реализация этой задачи позволит сократить нерациональные затраты пенсионной системы, существенно влияющие на ее общее финансирование, и обеспечить достижение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

Доля расходов на пенсии, устанавливаемые со снижением возраста в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 г. возросла на 35%. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В перспективе развитие государственного пенсионного страхования приведет к формированию профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения с учетом особенностей труда в той или иной профессии (должности).

Для установления тесной зависимости предоставления пенсионных льгот от реальных условий производства и формирования соответствующего экономического механизма представляется необходимым: Во-первых, провести работу по совершенствованию гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса, и на этой основе установить критерии для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии.

По имеющимся оценкам, применение критериев для оценки условий труда в конкретных производствах позволит на 30-35 % сократить предоставление пенсионных льгот в связи с их необоснованностью и объективно определить сферу действия льготных пенсий, например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.

При этом в переходный период (до формирования профессиональных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда либо опасность для здоровья человека сохраняются вне зависимости от состояния научно-технического прогресса. Разработка таких критериев с учетом имеющихся наработок может быть завершена уже в 1995 году, а их применение возможно начать уже с 1996 года.

Во-вторых, ввести систему возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии, имея в виду создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в отраслевые (профессиональные) пенсионные системы.

Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решить проблему сохранения приобретенных прав.

УКРЕПЛЕНИЕ СОБСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ. Вопрос изыскания дополнительных финансовых средств, не повышая при этом тарифы страховых ставок и не прибегая к заимствованию возвратных бюджетных средств или кредитов, является наиболее сложным.

По действующему порядку средства Пенсионного фонда, не требуемые для выплаты текущих пенсий и пособий, могут инвестироваться для получения дохода. Однако из-за отсутствия свободных средств в последнее время такая возможность не реализуется.

Анализ деятельности Пенсионного фонда показывает, что процесс сбора, аккумуляции и перераспределения пенсионных средств невозможен без участия коммерческих банков, обслуживающих большинство плательщиков взносов в Фонд. Объективно пенсионные средства всегда находятся в финансовом обороте. Вопрос состоит в том, кто будет извлекать доходы от этого оборота.

По мнению Пенсионного фонда, все доходы, образующиеся при прохождении пенсионных средств через любые банковские системы, должны использоваться по целевому назначению, т.е. направляться на пенсионные выплаты, что уже и делается.

Начиная с 1992 г. во многих регионах создаются социально-коммерческие банки, одним из учредителей которых является и Пенсионный фонд. В настоящее время подобные банки действуют в 47 субъектах Федерации. Наряду с обслуживанием системы Пенсионного фонда эти банки проводят и льготное обслуживание пенсионеров, способствуют, как показывает опыт, совершенствованию системы выплаты пенсий, сокращению наличных расчетов и расходов Фонда на доставку пенсий.

Так, в 1994 г. для финансирования пенсий за счет доходов от текущего обслуживания его счетов в коммерческих банках дополнительно привлечено свыше 200 млрд. руб. В проекте бюджета Фонда на 1995 г. эти поступления предполагается увеличить до 350 млрд.руб.

В перспективе система специализированных банков позволит обеспечить значительный прирост его финансовых ресурсов.

Учитывая опыт последних лет, а также проблематичность в настоящий момент увеличения размера тарифа страхового взноса, соприкасающуюся базу по внешним финансовым источникам, представляется весьма важным для всей системы пенсионного обеспечения иметь возможность размещать временно свободные средства в ценные бумаги и банковские вклады, что должно быть закреплено законодательно.

Это обеспечит правовую защиту уже сложившейся и оправдавшей себя практики сохранения средств Фонда от инфляции методами, доступными для контроля со стороны государства.

ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ОБСЛУЖИВАНИЯ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Развитие пенсионной системы предполагает назначение пенсий на основании более полного учета трудового вклада, а в перспективе право на пенсию будет определяться в зависимости от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд.

Для реализации этой задачи необходима разработка и внедрение соответствующей информационной системы, предусматривающей создание персонифицированного банка данных о всех плательщиках страховых взносов в Пенсионный фонд. Причем такой учет, помимо ранее указанных преимуществ, создает возможность точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по профессиям, продолжительности стажа и средним признакам и как следствие более точного прогнозирования необходимых расходов на выплату пенсий.

Создание необходимой базы данных персонифицированного учета, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полная реализация программы возможна, как показывает мировой опыт, в течение 5-7 лет.

С учетом имеющихся наработок уже в 1995 году возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов в одной или нескольких территориях.

Наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2-3 года может быть осуществлено и в профессиональном разрезе. Персонификация взносов может быть предложена в настоящее время в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающим адекватные им пенсии (гражданская авиация, ТЭК и др.).

Персонификация учета страховых взносов - это, на наш взгляд, только часть единой информационной системы пенсионного обеспечения, которая должна включать также социально-экономическую и экологическую информацию в целом по народному хозяйству и в территориально-отраслевом разрезе; демографическую ситуацию и ее прогноз; оценку депрессивных регионов и территорий; оценку политических, экономических и военных рисков.

Таким образом, технической основой пенсионного обеспечения должна быть информационная система с распределенными базами данных, опирающаяся на соответствующий математический аппарат.

Это позволит не только надежно планировать на краткосрочную перспективу, но и прогнозировать основные критерии и показатели пенсионного обеспечения, а также повысит его оперативность. Важнейшим вопросом остается контроль за расходованием пенсионных средств.

Представляется целесообразным, чтобы помимо государственного контроль за финансовой деятельностью Пенсионного фонда, как и других фондов социального страхования, осуществлял Наблюдательный совет, действующий на основании общего положения, утверждаемого законом Российской Федерации.

При этом оперативная отчетность об исполнении бюджета представляется в сроки, установленные нормативными актами, регулирующими деятельность Фонда.

В целом финансовая деятельность Пенсионного фонда должна подвергаться независимым аудиторским проверкам, результаты которых должны быть доступны общественности. И здесь очень важно использовать наряду с чисто формальными методами контроля, опирающимися на статистически достоверные объемы информации, такие, которые позволили знать мнение электората (опросы, анкеты, экспертные оценки и т.д.).