Со вступительным словом при открытии конференции выступил генеральный директор Парламентского центра К.Д. Лубенченко. В своем кратком докладе он отметил, что обсуждаемый на конференции вопрос характеризуется основными политическими силами как коренной для судьбы государства.

Далее докладчик указал, что решение о проведении референдума возникло на Съезде народных депутатов, когда потребовался выход из создавшегося кризиса и поиск политического компромисса для достижения национального согласия. В докладе отмечалось, что вопрос поиска компромисса приобретает характер "политического футбола" без правил, когда различные политические силы стремятся одержать победу любой ценой. Победа, завоеванная таким образом, может, однако, привести к поражению всего народа!

В связи с этим основной целью конференции должен быть поиск пути к общенациональному согласию. Отмечалось, что результаты работы научно-практической конференции могли бы послужить основой для работы организованного в соответствии с решением седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "круглого стола", заседание которого должно состояться 15 февраля сего года.

С докладом "Референдум и стабилизация конституционного строя в России" выступил заместитель Председателя Верховного Совета Российской Федерации Н.Т. Рябов (доклад приводится ниже).

Вопросы совершенствования законодательства о референдуме нашли также отражение в выступлениях С.В. Полениной, Н.Е. Зиновьева, А.В. Лысенко, С.С. Перуанского, В.П. Кудрявцева. Если суммировать их предложения, можно сделать вывод о том, что совершенствование законодательства должно идти по следующим направлениям:

1. Приведение его в соответствие с положениями Федеративного договора, так как вынесение федеральными властями на референдум вопросов совместной компетенции может быть расценено как нарушение договорного характера разграничения полномочий. На всероссийский референдум должны выноситься только те положения, которые отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации.
2. Возможность проведения территориального референдума в случаях, когда сложившаяся на данной территории ситуация затрагивает интересы всей России в целом.
3. Необходимость решения вопроса о соотношении федерального закона о референдуме с соответствующими законами республик в составе Федерации, так как соблюдение баланса непосредственной и представительной демократии на федеральном и региональном уровнях будет способствовать укреплению целостности государства.
4. Принятие законодательного акта о местных референдумах и регулирование вопроса о всенародных обсуждениях, которые должны предшествовать всенародным голосованиям.
5. Признание возможности проведения консультативных референдумов, поскольку введение института консультативного референдума способно обеспечить оптимальное соотношение форм представительной и непосредственной демократии. Такой институт консультативного референдума существует во многих государствах, в том числе и в государствах бывшего СССР.
6. Совершенствование процедуры назначения референдумов, которая должна предусматривать увеличение числа народных депутатов, по инициативе которых референдум может быть назначен.

Сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук В.И. Лысенко, обратил внимание на правовые проблемы, связанные с референдумом. Он призвал до предстоящего референдума не вносить никаких изменений в действующее законодательство о референдуме, поскольку это неизбежно приведет к дальнейшему искажению всех институтов правовой и политической системы.

Как далее заметил Н.Т. Рябов, референдум 11 апреля 1993 г. по основным положениям новой Конституции проводится в соответствии с постановлением VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской федерации". 

Указанное постановление явилось компромиссом между двумя ветвями власти, противостояние которых грозило вылиться в тяжелейший конституционный кризис. Текст основных положений Съезд поручил утвердить Верховному Совету Российской Федерации после их согласования с Президентом и Конституционным Судом, а при не достижении согласия по отдельным формулирвокам их предложено вынести на альтернативное голосование. В соответствии с постановлением Съезда формулировки основных положений должны быть опубликованы не позднее 31 марта.

В настоящее время проект основных положений подготовлен и рассмотрен Президиумом Верховного Совета Российской Федерации и направлен для согласования. Ввиду того что предстоящий референдум может явиться серьезным испытанием для всего общества. Президиум Верховного Совета Российской Федерации счел возможным вынести на обсуждение вопрос о досрочных выборах парламента и Президента.

В выступлении было отмечено, что жесткая конкуренция закона о всероссийском референдуме обязывает выносить на референдум один проект основных положений, так как в случае вынесения альтернативных вариантов возможность их принятия практически равна нулю. Не достижение согласия между двумя ветвями власти по формулировкам референдума ставит под сомнение идею стабилизации конституционного строя посредством референдума, что подорвет престиж власти и грозит целостности Российской Федерации.

Председатель Центральной комиссии всероссийского референдума В. И. Казаков, сравнивая союзный и российский законы о референдуме, назвал главным недостатком российского закона то. что он разрешает формировать сразу несколько инициативных групп, которые самостоятельно формулируют вносимые в бюллетень вопросы, и проводить сбор подписей за разные варианты "вопросников". Тем не менее он считает, что предстоящий референдум можно провопить с учетом поправок, предложенных комиссией всероссийского референдума. Из перечня поправок, розданных участникам конференции. докладчик выделил следующее:

• во-первых, предлагается образовывать избирательные комиссии не позднее чем за 45 дней до референдума, т.е. эта норма приводится в соответствие с уже зафиксированной в законе о выборах;
• во-вторых, порядок выдвижения граждан в состав участковой комиссии предложено привести в соответствие с тем же законом;
• в-третьих, предлагается узаконить отработанную на практике методику голосования, при которой все бюллетени подписываются на обороте не менее чем двумя членами комиссии, что резко снижает вероятность подделки;
• в-четвертых, предлагается наделить комиссии правом самостоятельно принимать решения о досрочном голосовании (но не более чем за 7 дней) некоторых категорий граждан: моряков в иностранных портах, коллективов охотников и т.п.;
• в-пятых, предлагается отказаться, от подачи письменных заявлений граждан, не способных прийти на участок, и предусмотреть использование телефонов. помощь соседей и т.д;
• в-шестых, предложено даже в случае, если референдум не соберет необходимого количества участников, предписать соответствующим органам государственной власти и управления учесть мнение граждан, принявших участие в голосовании, в дальнейшей работе.

В.И. Казаков проинформировал, что необходимая для референдума документация подготавливается. Однако эту работу сдерживает отсутствие сформулированных вопросов.

Говоря о проблеме финансирования референдума, он назвал предполагаемую общую сумму расходов - 20 млрд. 150 млн. рублей. 96 процентов этой суммы будет израсходовано участковыми комиссиями - из расчета по 150-200 тыс. рублей на каждую в зависимости от демографических и географических условий). Каждая из 89 окружных комиссий сможет также израсходовать около 200 тыс. рублей. Распределителями финансов выступят соответственно центральная, окружные и участковые комиссии. Все операции должны осуществляться через финотделы администрации или через республиканские министерства финансов.

Не до конца проработанными (но в принципе разрешимыми), по мнению В.И. Казакова. следует считать проблемы, связанные с участием в референдуме военнослужащих (особенно проходящих службу за рубежом), работников МИД, МВЭС и некоторых других относительно небольших групп граждан.

Однако в выступлении М.С. Тимофеева, представляющего Чувашскую Республику, отмечалась исключительно плохая подготовка референдума.

С докладом "Подходы к формулировке текста проекта основных положений новой Конституции" выступил заместитель председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству И.А. Безруков.

В своем выступлении он отметил, что текст основных положений, выносимых на референдум, должен быть простым и доступным пониманию любого человека. В настоящее время проект основных положений содержит 12 пунктов, и для разъяснения этих положений необходимо развернуть широкую информационную кампанию.

Докладчик отметил, что многие пункты основных положении не вносят ничего нового, так как они уже получили отражение в действующей Конституции (республиканская форма правления; признание в качестве высшей ценности прав граждан и т.д.). Было высказано, что проект основных положений является несовершенным и выносить его на референдум трудно.

И.А. Безруков предложил, что основные положения должны приниматься как единый целостный документ. В связи с этим было бы целесообразно выносить альтернативные проекты, так как, исходя из политической и социальной обстановки, ни один из вариантов принят не будет. Опасность альтернативных формулировок видится в том, что они могут привести к нарушению логической согласованности текста новой Конституции. Докладчик высказал мысль о том, что референдум есть выражение поддержки конституционной реформы, и новая Конституция должна приниматься в соответствии с решениями референдума.

По мнению докладчика, итоги референдума должны подводиться в соответствии с частью четвертой ст. 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", которая устанавливает, что по вопросам, касающимся принятия изменений и дополнений Конституции, решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки избирателей.

Говоря о процедуре принятия новой Конституции, докладчик заметил, что референдум не может решать этот вопрос, так как для этого нет юридических оснований. Съезд народных депутатов дал разъяснение того, что должно содержаться в основных положениях, и в соответствии с этим толкованием вопросы процедурного характера не могут выноситься на референдум. Отрицательные итоги референдума сделают необходимым пересмотр концепции и основных положений новой Конституции, однако это не должно повлечь ни роспуска Съезда народных депутатов, ни роспуска Верховного Совета и лишения полномочий Президента.

Мысль о невозможности принятия новой Конституции на учредительном собрании была высказана в выступлении С.Б. Шеболдаева, который подтвердил свое мнение данными социологических исследований. Противоположное мнение о судьбе представительных и исполнительных органов власти в случае провала референдума содержалось в выступлении B.C. Комаровского.

О роли органов власти и политических партий в проведении референдума сообщил И.В. Муравьев - заместитель председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления.

Он отметил, что действующий закон о референдуме отводит партиям и другим общественным объединениям довольно скромную роль, которая состоит лишь в возможности проведения агитации и осуществления контроля за голосованием. Однако реально роль партии значительно выше. Это проявляется в работе по сбору подписей о назначении референдума, в проведении организационных, пропагандистских и агитационных мероприятий. Причем такая работа может быть по силам только хорошо сплоченной организации, имеющей своих представителей во всех регионах России.

Поэтому, хотя референдум предусматривает непосредственное волеизъявление народа, в действительности он может являться средством реализации партийных установок и ведения межпартийной борьбы. Такая борьба осуществляется путем "раскачивания" ситуации с последующей апелляцией к народу. Настоящий закон о референдуме является одним из средств межпартийной политической борьбы, так как в нем отсутствует указание на возможность проведения факультативного референдума. Таким образом, российский референдум представляет собой способ "обойти" органы власти.

И.В. Муравьев отметил, что указанный закон отводит скромную роль также и органам власти при проведении референдумов. Их роль сводится к содействию волеизъявления народа и материально-финансовому обеспечению референдума. Однако значение органов власти гораздо шире, и от позиции государственных органов власти различного уровня зависит, состоится ли вообще референдум (опыт проведения референдума об учреждении поста Президента показал, что в ряде регионов он не проводился).

Для того чтобы институт референдума, направленный на выяснение мнения избирателей в период между выборами, не становился лишь средством борьбы между партиями и органами государственной власти, необходимо усложнить процедуру назначения референдума (положение, когда референдум назначается по предложению трети депутатов не является нормальным). Следует исключить возможность проведения референдумов о досрочном прекращении полномочий органов власти, а также нельзя вводить положение об обязательном назначении референдума по требованию Президента. В законе следует предусмотреть, что на референдуме не должны решаться вопросы об ограничении прав человека, а на всероссийский референдум могут быть вынесены только вопросы, относящиеся к ведению федеральных органов власти.

Возможность проведения референдума по основным положениям новой Конституции Российской Федерации поставили под сомнение заместитель Председателя Верховного Совета Республики Алтай. Д.И. Табаев, профессор B.C. Комаровский, народный депутат Российской Федерации В. И. Доркин. По мнению выступавших, основными мотивами неявки граждан на референдум могут быть: кризисные явления в экономике, низкий уровень авторитета властей, неуважение к закону и итоги референдума о судьбе Союза. В подтверждение Д.И. Табаев привел примеры снижения активности избирателей в Республике Алтай, начиная с 1989 г. В связи с этим Д.И. Табаев и заместитель Председателя Саратовского областного Совета народных депутатов В.В. Уханов предложили референдум не проводить, а если проводить референдум, то только по вопросу о досрочных перевыборах Президента и народных депутатов. От народных депутатов Российской Федерации С. Б. Шеболдаева и С.С. Перуанского прозвучали предложения о переносе даты проведения референдума по основным положениям новой Конституции.

Сомнения в возможности принятия Конституции посредством референдума высказал В. В. Акимов, представлявший Федерацию независимых профсоюзов России. Он также подчеркнул, что профсоюзы не станут бойкотировать референдум, но не будут и агитировать за его проведение.

Анализ возможных путей выхода из создавшейся ситуации, а также предложения по процедуре принятия Конституции содержались в выступлениях народного депутата Российской Федерации В.И. Доркина, сопредседателя Союза возрождения России Д.О. Рогозина, а также доктора юридических наук С.В. Полениной.

В.И. Доркин предложил: заключить конституционное соглашение, которое закрепило бы полномочия всех ветвей власти; наполнить реальным содержанием Федеративный договор; обеспечить выполнение решений Конституционного Суда; ввести мораторий на проведение референдумов, выборов и внесение изменений в Конституцию.

Д.О. Рогозин выразил мнение, что к моменту проведения референдума Съезд народных депутатов может быть распушен. Попытка избавления от Съезда возможна путем заключения двухсторонних договоров между Российской Федерацией и республиками, входящими в состав России.

С.В. Поленина предложила конференции принять рекомендации, которые могли бы стать основой при рассмотрении вопроса о Конституции.

В заключение работы конференции выступил К.Д. Лубенченко. Он отметил, что общий ход конференции показал, что участники доверяют друг другу и стараются быть максимально искренними.

К.Д. Лубенченко счел необходимым затронуть вопрос о том, что две ветви единой государственной власти не могут апеллировать к народу с вопросом о противопоставлении одной власти другой. Тем более что речь идет не о сопоставлении позиций, например, коммунистов и социал-демократов по вопросам государственного устройства. Налицо стимуляция или, если говорить более серьезно, провокация, ведущая к разделению общества по гражданскому принципу. Такие действия должны стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде в качестве попытки подтолкнуть общество к гражданской войне. В выступлении К.Д. Лубенченко отмечалось, что при проведении референдума велика роль средств массовой информации, но, к сожалению, в настоящий момент отсутствуют равные для всех политических сил возможности выражения своих взглядов на проблему референдума.

В заключение К.Д. Лубенченко отметил, что работа конференции была плодотворной. Он поблагодарил подразделения аппарата Верховного Совета Российской Федерации за помощь в проведении конференции и отметил необходимость продолжения такого рода встреч в Парламентском центре.

По итогам работы конференции были приняты рекомендации, содержащие обращение к высшим органам государственной власти Российской Федерации. В рекомендациях подчеркивалась необходимость еще раз рассмотреть вопрос о проведении референдума 11 апреля 1993 г., а также содержались предложения по совершенствованию законодательства о референдуме.

В ходе работы научно-практической конференции был проведен опрос ее участников социологической службой Парламентского центра под руководством профессора B.C. Коробейникова. Итоги опроса показали следующее: из 203 опрошенных 50 процентов ответили, что в нынешней ситуации нельзя с помощью референдума выявить волю народа; 42 процента отнеслись к идее референдума скорее отрицательно и лишь 5 процентов опрошенных полностью поддерживают идею проведения референдума; 43 процента опрошенных сомневаются в том, что на референдум придет необходимое число избирателей, 38 процентов считают, что решение о проведении референдума будет отменено, а 8 процентов уверены в положительном исходе референдума.

Следует отметить, что большинство опрошенных представляли республики, входящие в Российскую Федерацию, и регионы. РЕКОМЕНДАЦИИ " Научно-практической конференции "Методология и методика подготовки и проведения референдумов" (Москва, Парламентский центр Российской Федерации 8-9 февраля 1993г.) Участники конференции, представляющие органы государственной власти Российской Федерации различных уровней. Центральную и окружные комиссии всероссийского референдума, ученых, специалистов и практиков, отмечают, что всенародное голосование (референдум) как институт непосредственного народовластия имеет большое значение для укрепления российской государственности, создания подлинно демократического общества.

Референдум может стать стабилизирующим фактором только при соблюдении законодательно установленных процедур его подготовки, сроков организационной и разъяснительной работы.

Обсудив проблемы методологии и методики подготовки и проведения референдумов, конференция полагает:

1. Эффективность подготовки и проведения референдумов в большой степени зависит от совершенствования правовой базы. С учетом этого в законодательство о референдуме должны быть внесены следующие изменения:
• референдум может быть не только обязательным, но и консультативным;
• проведению референдума, как правило, должно предшествовать обсуждение проектов законов и иных вопросов, выносимых на голосование;
• должна быть детализирована процедура утверждения формулировки вопросов, выносимых на референдум;
• порядок принятия решений о проведении референдума должен быть пересмотрен с целью увеличения числа граждан или депутатов, требующих его проведения;
• должны быть определены меры правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц за невыполнение решений референдума;
• необходимо пересмотреть порядок формирования участковых комиссий и условия их работы в связи с переходом к рыночным отношениям;
• необходимо увязать изменение законодательства о референдуме с изменениями законодательства о выборах.
2. При обновлении законодательства о референдуме необходимо учитывать требования Федеративного договора, предусматривающие более широкое участие субъектов Федерации в политическом процессе.
3. Требуются разработка и законодательное закрепление гарантий равного доступа политических сил к государственным средствам массовой информации и равного их использования для агитации при проведении референдума.
4. Организация всенародных голосований требует повышения профессионализма в работе избирательных комиссий. Предлагается законодательно закрепить совмещение функций комиссий по подготовке и проведению выборов и референдумов.

В ситуации с референдумом 11 апреля 1993 г. гражданам предлагается голосовать за принятие основных положений еще не известного им проектра Конституции Российской Федерации. Необходима широкая публикация текста проекта новой Конституции Российской федерации. Включение в бюллетени большого количества пунктов существенно осложнит восприятие гражданами текста и оттолкнет население от участия в референдуме.

С учетом анализа конкретных проблем, возникающих в хеше подготовки и проведения всероссийского референдума 11 апреля 1993 г. участники конференции констатируют:

• необходимо стремиться к согласованию текста основных положений новой Конституции Российской Федерации без альтернатив. В противном случае возни кают серьезные сомнения в результативности референдума;
• граждане России в соответствии с законом должны быть как минимум за месяц информированы о содержании вопросов, выносимых на референдум.

В целях сохранения гражданского мира. целостности России, стабилизации и утверждения конституционного строя, баланса законодательной, исполнительной и судебной властей обратиться к Верховному Совету Российской Федерации, Президенту Российской Федерации и Конституционному СУДУ РОССИЙСКОЙ Федерации с предложением вернуться к вопросу о целесообразности проведения всероссийского референдума.

Участники конференции считают необходимым информировать о результатах своей работы и рекомендациях конференции Верховный Совет Российской Федерации. Президента Российской федерации и Конституционный суд Российской Федерации.

Анкеты заполнили 203 участника, что составляет две трети от числа зарегистрировавшихся.

1. Можно ли, на Ваш взгляд, с помощью референдума выявить в нынешней политической ситуации действительную волю народа России?
1. Да, можно 8
2. Сомневаюсь, что это возможно 42
3. Уверен, что нельзя 50
4. Затрудняюсь ответить -
2. Как Вы относитесь к самой идее проведения референдума по основным положениям новой Конституции?
1. Полностью положительно 5
2. Скорее положительно 14
3. Скорее отрицательно 42
4. Полностью отрицательно 38
5. Затрудняюсь ответить 1
3. Каково ваше мнение о дате проведения предстоящего референдума? 
1. 11 апреля - оптимальный срок 8
2. Референдум следует провести в июне-июле 4
3. Референдум следует провести осенью 7
4. В 1993 г. референдум проводить не следует 74
5. Затрудняюсь ответить 4
4. Как повлияют, по Вашей оценке, подготовка и проведение референдума 11 апреля на следующие политические отношения?
5. При каком возможном исходе референдума сохранится сложившийся сейчас баланс законодательной, исполнительной и судебной власти? 
1. Референдум состоится, и основные положения новой Конституции будут одобрены 8
2. Референдум состоится, но основные положения новой Конституции не будут одобрены 7
3. Референдум не привлечет необходимого числа избирателей 43
4. Решение о проведении референдума будет изменено или отменено 38
5. Затрудняюсь ответить 4
6. Как Вы оцениваете информированность граждан региона, который Вы представляете, о предстоящем референдуме? 
1. Как высокую 2
2. Как среднюю 12
3. Как низкую 53
4. Как близкую к нулю 32
5. Затрудняюсь ответить 1
7. Как Вы оценили степень активности средств массовой информации Вашего региона по освещению подготовки к референдуму 11 апреля?
1. Как высокую 10
2. Как среднюю 30
3. Как низкую 46
4. Как близкую к нулю 10
5. Затрудняюсь ответить 4
8. Как велика вероятность того, что в Вашем регионе на референдум 11 апреля придет менее половины избирателей (т.е. референдум не состоится) ?
1. Велика 64
2. Не очень велика 28
3. Такая вероятность практически исключена 4
4. Затрудняюсь ответить 4
9. Какой из субъектов Российской Федерации Вы представляете?
1. Республику в составе Российской Федерации 12
2. Край или область 52
3. Автономный округ 5
4. Автономную область 0,5
5. Москву 30
6. Санкт-Петербург 0,5
10. Ваш род занятий?
1. Народный депутат, работающий в Совете на постоянной основе 24
2. Народный депутат, не работающий на постоянной основе в Совете 4
3. Работник аппарата Совета 16
4. Работник исполнительных органов 5
5. Работник судебных или правоохранительных органов 5
6. Работник комиссии по проведению референдума 22
7. Ученый, специалист 21
8. Другое 3

РЯБОВ Н.Т.

Уважаемые коллеги! Друзья! Действительно, вопрос референдума и вопрос стабилизации конституционного строя в Российской Федерации сегодня становятся очень взаимосвязанными. Конечно, на одном каком-то совещании или конференции разрешить эту проблему невозможно. Но конференция, если она носит научный характер, а не политический, многое может дать для осмысления этого института, этого явления и для его использования как острого политико-юридического инструмента в рамках непосредственной демократии. 

Формирование правового государства, становление устойчивых институтов власти, управление прямо связаны, конечно, с развитием не только представительной, но и непосредственной демократии.

Не будет преувеличением сказать и то, что для эффективного функционирования государства и общества важен не только четкий механизм разделения властей, чего у нас, к сожалению, еще нет, но и гибкое сочетание этих двух институтов демократии - представительной и непосредственной. 

Широко используемый во многих европейских странах референдум в Российской Федерации - еще молодое явление. Между тем он имеет и собственные корни, российские, а не только те, которые идут от Римской республики.

Более современные формы референдум приобрел в XX веке, когда стал использоваться как средство для решения сложных, а порой и мелких вопросов, если вы обратитесь к опыту Швейцарии.

Референдумы проводились для решения вопроса о государственном устройстве - например, в Италии в 1946 г. В 1974 г. путем референдума в Греции решался вопрос о том, сохранить монархический режим или перейти к республиканской форме правления. Во Франции и ряде других европейских государств на референдуме решался вопрос о том, как должен избираться президент: прямым голосованием или через непосредственный орган. Вы знаете, что недавно в соответствии с маастрихстскими договоренностями во многих европейских странах прошли референдумы по вопросу о вступлении этих стран в Европейское сообщество уже в новом качестве. То есть референдум - не забытое историческое явление, не прошлое, референдум -явление настоящих дней. Во многих странах на референдуме решаются вопросы экологии, например в Швейцарии - по атомным электростанциям. В Соединенных Штатах Америки проводятся референдумы даже по таким частным вопросам, как использование ремней безопасности.

И тем не менее, хотя анализ и говорит о том, что практически на всех континентах референдумы проводились раньше или проводятся теперь, этот институт используется далеко не во всех странах. В том числе далеко не во всех развитых странах. В Федеративной Республике Германии, да и в тех же Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне референдумы не проводятся. Во многих странах скептическое отношение к референдуму высказано и юристами, и политологами.

Я встречался со многими видными политическими деятелями, юристами Запада, и они считают, например, для России невозможным проведение референдума в настоящее время. А один из видных государствоведов Великобритании прямо заявил: "Заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества". Многие считают, что это примитивная форма регулирования общественных отношений, которую человечество якобы давно уже прошло.

На мой взгляд, было бы, конечно, опрометчиво заявлять, что референдум - это способ передачи управления страной или права решения наиболее важных вопросов в руки невежества. Все-таки референдум является наиболее четким, рельефным выразителем подлинной воли народа. Это способ проявления прямого народовластия, поэтому на нынешнем этапе развития нашего общества, очевидно, надо грамотно сочетать представительные формы с формами непосредственной демократии. Тем более, что в нашем бурном, сложном переходном периоде назрели такие вопросы, которые без учета мнения народа вряд ли удастся решить.

Если обратиться к нашей истории, так сказать, советского периода, то первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции 1936 г., где Президиуму Верховного Совета предоставлялось право производить всенародный опрос, референдум, по его собствен ной инициативе или по требованию одной из республик. Таким образом, речь шла о возможности проведения консультативного референдума. А Конституция СССР 1977 г. предусматривала уже две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичная запись содержится и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г.

Вы знаете, что в декабре 1990 г. Съезд народных депутатов Союза принял закон о референдуме, но союзные законодатели оказались тогда вовсе не первопроходцами. За несколько месяцев до этого был принят закон о референдуме в Литве, затем, 16 октября, - Закон о референдуме РСФСР. Непосредственно после принятия союзного закона о референдуме были приняты республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Беларуси, Молдове. Основными причинами столь стремительного принятия законов о референдуме стали, естественно, распад союзной государственности и желание одних политических деятелей, политических сил того периода, опираясь на механизм народного голосования, сохранить союзные структуры, тогда как другие силы со своей стороны стремились добиться полной независимости республик.

Экстремальные условия принятия этих документов не могли не сказаться на их качестве. В итоге, законам об этом важном институте народовластия (не только в Российской федерации, но и в других суверенных республиках) присущи многочисленные издержки, противоречия, существенно осложняющие их применение в условиях нормального функционирования институтов власти. Для характеристики правовой природы референдума в Российской Федерации большое значение имеет понятийный аппарат, используемый в законе.

Закон употребляет термин "референдум РСФСР (всероссийский референдум)". Данная формула, возможно, не вполне выдержана грамматически и охватывает только референдумы по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. После подписания Федеративного договора этот вывод приобретает принципиальное значение, так как постановка федеральными властями на всероссийский референдум вопроса, например, отнесенного в той или иной мере к современной компетенции, может быть квалифицирована субъектами федерации как нарушение договорного характера разграничения полномочий. Это чрезвычайно важно учитывать, когда речь идет о формировании текста основных положений, потому что в таком случае у субъектов Федерации могут быть формальные основания заявить о невозможности участия в референдуме.

В будущем Закон о референдуме РСФСР требует дополнения о том. что на всероссийский референдум выносятся только те вопросы, которые отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором к ведению Российской Федерации.

Следует иметь в виду и то что, согласно российскому закону, на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы об изменении статуса и территориальной целостности субъектов Федерации. Тем самым российский закон о референдуме не предусматривает возможности проведения голосовании на отдельной территории. если сложившаяся в ней ситуация затрагивает интересы всей России в целом. 

Законодательство же других стран имеет такую возможность, использует ее. Вполне вероятно, например, проведение референдума по проблемам экологическом безопасности, по мотивам недоверия региональным органам власти.

При этом подчеркнем, что организация и проведение территориального референдума строятся на основе закона государства в целом. т.е. Российской Федерации, а не территорий, ее составляющих, хотя не надо быть провидцем, чтобы не видеть применительно к Российской Федерации возможного столкновения федерального законодательства о референдуме и аналогичных правовых актов, принятых субъектами федерации. Поэтому институт референдума в федерациях вообще, как никакой другой институт права, нуждается в очень четком оформлении. Он не может рассматриваться, а тем более использоваться без учета всей совокупности действующего законодательства, которое закрепляет механизм власти и управления. распределения полномочий по вертикали, иначе последствия его использования могут быть действительно разрушительными. Если угодно, для Федерации важна не только система сдержек и противовесов законодательной, исполнительной и судебной властей (это объективный принцип для демократии как таковой), сколько четкий баланс непосредственной представительной демократии и на федеральном, и на религиозном уровне. Только в этом случае эта форма народовластия может служить не разрушению, а укреплению целостности федеративного государства.

К сожалению, именно этому требованию российский закон о референдуме отвечает далеко не в полной мере Принятый на гребне волны суверенитетов, он не только сознательно упустил из виду соотношение с законодательством тогда еще существовавшего Союза ССР, но и полностью обошел вниманием вопросы соотношения законодательства о референдуме Российской Федерации с законами о референдуме республик.

Вопрос соотношения этих законов после подписания Федеративного договора приобрел еще большую остроту. Многим субъектам Российской Федерации еще не только предстоит принять свои законы о республиканском референдуме, а уже имеющиеся законы субъектов Федерации о референдуме, например, практически не учитывают как договорный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами республик, краев, областей, так и многие положения действующей Конституции. Для примера скажем, что на Украине законодатели пошли по пути объединения в одном законе и всеукраинского. и местных и крымского референдумов. Возможно, и в будущем нам следовало бы изучить этот опыт и, видимо, применять закон хотя бы для краев и областей. А в настоящее время, конечно же, нам предстоит обсудить эти противоречия и посмотреть, какие есть пути выхода из них, потому что они прямо будут влиять на все политическое развитие общества в ходе подготовки к референдуму и в случае, если он состоится, - его результаты.

Общий вывод, который напрашивается после ознакомления с нашей системой законодательства, состоит не только в ее незавершенности и несогласованности. До сих пор у России нет и закона о местных референдумах. Не урегулирован вопрос о всенародных обсуждениях важных вопросов государственной жизни, а эта стадия, как правило, должна предшествовать всенародным голосованиям. Поэтому всероссийский референдум по основным положениям новой Конституции, намеченный на 11 апреля 1993 г. может стать очень серьезным испытанием российской государственности по многим обстоятельствам, и в том числе - из-за неотработанности механизма правового регулирования.

По поводу всероссийского референдума, о котором все мы сейчас думаем и говорим и который активно влияет на политическую жизнь в стране, необходимо отметить следующее.

Как известно, этот референдум проводится в соответствии с постановлением YII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Принятию данного постановления предшествовали известные драматические события, обострившие кризис между законодательной и исполнительной властями, который грозил вылиться в тяжелейший конституционный кризис. Плодом компромисса между этими двумя ветвями власти, достигнутого в результате хоть и кратковременных, но многотрудных переговоров, участником которых я был, и стало вот это постановление о стабилизации конституционного строя.

В постановлении проведение всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции Российской Федерации предусмотрено 11 апреля 1993 г. Текст вносимого на референдум проекта основных положений новой Конституции, согласованный с Президентом и Конституционным судом, съезд поручил утвердить Верховному Совету. В случае не достижения согласия по отдельным формулировкам проекта предложено вынести их на альтернативное голосование. Эти документы скреплены подписями и Президента Российской Феде-' рации, и Председателя Верховного Совета, и Председателя Конституционного Суда. Естественно, именно на этом должна строиться вся наша политическая и организационная работа. Согласно постановлению проект основных положений новой Конституции должен быть направлен всем субъектам Российской Федерации и опубликован не позднее 31 марта 1993 г.

Известно, что Конституционной комиссией, точнее говоря, не всей Конституционной комиссией, а расширенной рабочей группой с привлечением десятка институтов, научных центров был подготовлен проект основных положений новой Конституции Российской Федерации. Наверное, многие из вас уже имеют этот документ на руках. Данный проект был рассмотрен на заседании Президиума Верховного Совета, направлен на рассмотрение комитетов, комиссий, направлен Президенту, Конституционному суду. Это не значит, что данный текст окончательный, что после какой-то небольшой доработки он уже будет выноситься для всенародного рассмотрения. Это первоначальный вариант, который должен теперь вобрать в себя замечания прежде всего исполнительной власти. После соответствующей проработки его следует направить субъектам Федерации.

Одновременно Комитетом Верховного Совета Российской Федерации по законодательству внесен проект закона Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О референдуме". Он тоже должен быть вам роздан. Конечно, эти изменения и дополнения, на мой взгляд, не носят существенного характера. И желательно, чтобы уважаемая аудитория высказала свои предложения и замечания именно в этом направлении. Правда, есть кардинальное решение этого вопроса: предложили собрать Верховный Совет и принять решение о том, чтобы признать этот закон утратившим силу. Но, я думаю, это крайняя мера. Надо работать непосредственно над содержанием.

С точки зрения содержательной характеристики, следует еще раз обратить внимание на понятие "всероссийский референдум". Под ним законодатель понимает голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. То есть речь идет о способе непосредственного, подчеркиваю, принятия гражданами законов и иных решений. Это значительно уже того, что принято в мировой практике под понятием "референдум", когда под ним понимается не только средство решения наиболее важных вопросов жизни общества, но выявление общественного мнения. Иначе говоря, в мировой практике в этом смысле различают два вида референдума - обязательный и консультативный. Они зависят от юридической силы принятого решения. При обязательном референдуме закон, решение, принятые путем референдума, вступают в силу немедленно и не требуют какой-либо санкции законодательного органа.

Именно такая сила придана решениям, принимаемым всероссийским референдумом. Согласно ст. 1 закона, как вы знаете, эти решения обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Как видите, мы, по существу, сами себя загоняем в угол. Указание на высшую юридическую силу решения означает, что оно может быть пересмотрено только путем референдума, но не может быть изменено или отменено высшим представительным органом государственной власти. Фактически это полностью самостоятельный канал принятия законов, минуя представительные органы.

Но есть и другая практика - практика более гибкая, более отвечающая политическим условиям общества, например, по правовым последствиям могут быть так называемые дозаконодательные референдумы и послезаконодательные референдумы, т.е. референдумы, которые ратифицируют то или иное принятое высшим законодательным органом решение. И в самых редких случаях через голову парламента принимается решение, подготовленное исполнительной властью.

Надо сказать, что понятие общеобязательного референдума имеет и еще один смысл, он сводится к тому, что только отдельные законы могут быть приняты путем референдума. И в целом в ряде республик, в нынешних самостоятельных государствах, например на Украине, в Литве, именно по такому пути и пошли. Иначе говоря, четко определено, какие вопросы могут решаться только референдумом, потому что эти вопросы представительная власть решить не может. Это еще одно понятие обязательности референдума. Российский закон и этого оттенка не учитывает, не улавливает.

Консультативный референдум, согласно мировой практике, проводится для выявления общественного мнения, а затем его результаты учитываются органами власти и управления при принятии законов и других решений. Само решение, принятое путем консультативного референдума, требует обязательного оформления высшим представительным органом власти. Таким образом, проведение такого рода референдума не ущемляет законодательных полномочий представительного органа власти.

Как вы, конечно, уже поняли, в России такая возможность в настоящее время действующим законодательством тоже исключается. И это только у нас. Практически во всех независимых государствах разграничение референдума на обязательный и консультативный имеет место. У нас же, к сожалению, отсутствие этого надо рассматривать как серьезный концептуальный просчет.

Гораздо более оправданна конструкция, при которой и обязательный, и консультативный референдумы органически дополняют законодательную деятельность парламента, не сводя ее полностью на нет, в том числе и по наиболее важным вопросам, поставленным на всенародное голосование. Именно тогда проявляется вся гибкость сочетания непосредственного народовластия и деятельности представительных органов.

Очень важное значение имеет сама процедура назначения референдума. Согласно закону о всероссийском референдуме, право принятия решения о референдуме принадлежит Съезду, а в периоды между съездами - Верховному Совету. Это решение принимается как по их собственной инициативе, так и по требованию не менее чем одного миллиона граждан или не менее одной трети от общего числа народных депутатов.

Что касается обязанностей Съезда или Верховного Совета назначать референдум по требованию избирателей, то, на мой взгляд, это никаких сомнений вызывать не может. Такой петиционный порядок инициативы проведения референдума - процедура, принятая во всем мире. Может быть, над процедурой надо и дальше работать. Это действительно надо, особенно в плане соотношения местных, республиканских, федеральных петиций. А вот что касается проведения референдума по требованию определенного числа народных депутатов, то, видимо, эта форма должна изжить себя. Она просто-напросто может быть тормозом в развитии парламентаризма и демократизма вообще в условиях становления многопартийной системы. Достаточно парламенту четко структурироваться по политическим фракциям, и он может быть втянут тем или иным числом депутатов в бесконечную череду требований о проведении референдума.

Действующий закон содержит и целый ряд других недоработок. В полной мере они могут быть устранены только посредством коренной реформы избирательной системы.

Думается, что на обязательный референдум должны выноситься вопросы, которые требуют только однозначного ответа. В связи с этим целесообразно было бы внести в закон норму о том, что на обязательный референдум могут выноситься только те вопросы, которые предполагают четкую альтернативу ответа: "да" или "нет". Все остальные вопросы могут быть поставлены на голосование исключительно на консультативной основе.

У нас в законодательстве четко не оговорены и права на участие в референдуме граждан России, проживающих за ее пределами. И это тоже надо специально рассмотреть.

Однако главное состоит в другом, и об этом надо честно сказать. Системный анализ всего законодательства показывает, что закон Российской Федерации о всероссийском референдуме проецировался парламентом и принимался преимущественно под разовую акцию - под учреждение поста Президента Российской Федерации. Именно поэтому он явно не выдерживает темпов политизации нашего общества.

Не вдаваясь в критику многих других положений, которые могут иметь явно неоднозначное понимание, подчеркнем, что Верховному Совету для успешного проведения предстоящего референдума, очевидно, потребуется, кроме внесения соответствующих изменений в закон, давать к нему еще и целый ряд толкований. Иначе из мероприятия, направленного на стабилизацию конституционного строя Российской Федерации, референдум 11 апреля может превратиться в фактор, стимулирующий дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

В ходе предстоящего референдума об основных положениях новой Конституции нашему обществу, его гражданскому согласию предстоит, на мой взгляд, выдержать крайне трудное испытание. Особенно если учесть возможность появления альтернативных формулировок. Именно исходя из этого Президиум Верховного Совета Российской Федерации счел возможным наряду с основными конституционными положениями предложить рассмотреть вынесение на референдум вопроса о перевыборах парламента и Президента страны.

Понятно, что если смотреть с юридической точки зрения, то здесь очень слабая аргументация и можно наголову разбить такой подход. Но тем не менее мы исходили не только из того, что референдум может просто не состояться из-за предполагаемой низкой активности избирателей (и тогда, согласно закону, референдум может быть признан несостоявшимся, а референдум по этому же вопросу должен быть, по-моему, не ранее чем через год). Важно и то. что, если в референдуме все-таки примут участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме, вероятность принятия какого бы то ни было альтернативного варианта-президентского или парламентского - практически тоже равна нулю.

Цифры по итогам голосования на всероссийском референдуме об утверждении поста Президента убедительно показывают, что проведение даже одной-единственной конституционной формулировки оказалось делом архисложным. В случае вынесения на референдум 11 апреля альтернативных вариантов конституционного обустройства любому из них для принятия- потребуется, как вы знаете, более 50 миллионов голосов избирателей (более 53 миллионов, если быть точным). А при неминуемом разбросе голосов по альтернативным вариантам необходимо участие в голосовании не менее 60-65 миллионов человек. И вопрос становится вообще весьма проблематичным.

Чрезвычайно жесткая конструкция закона о всероссийском референдуме просто обязывает нас (подчеркиваю, обязывает) выносить на всероссийский референдум один-единственный проект основных положений. Ничего другого нам не остается. Именно этим и руководствовались разработчики первоначального текста, с которым вы знакомитесь. Мы стремились в сжатом виде дать на референдум только те положения, которые в целом обществом уже восприняты и только в некоторой части требуют своего конституционного оформления. Отсутствие же согласия по основным положениям новой Конституции, выносимым на всероссийский референдум, - согласия между Верховным Советом, Президентом и Конституционным судом - ставит под сомнение саму политическую целесообразность стабилизации конституционного строя Российской Федерации с использованием такого инструмента, как всероссийский референдум. Не достижение согласия между этими властями по отдельным формулировкам окончательно подорвет престиж федеральных структур власти и наверняка перенесет центр политической жизни в регионы. Это будет означать фактический развал России как федеративного государства. Я это испытал и почувствовал в эти дни посещения городов и сел Ростовской области очень зримо.

Вместе с тем позвольте выразить надежду, что настоящая конференция примет конкретные предложения и рекомендации, позволяющие решить большой круг проблем (о которых я пока не сумел сказать, но скажут другие докладчики), сохранить гражданский мир в стране, способствовать стабилизации и укреплению конституционного строя. Вот сегодня первоочередная задача для всех политических сил Российской Федерации. И насколько возможно в решении этой задачи применительно к сложившейся политической ситуации использование всероссийского референдума, нам и надо попытаться дать ответ. Спасибо за внимание.

Имеющийся Российский закон о референдуме по сложившейся, традиции, к сожалению, проецировался не только под разовую акцию -учреждение поста Президента и даже под конкретного кандидата, но и под имевшуюся на тот период расстановку политических сил. Именно отсюда проистекают многие концептуальные недостатки данного закона.

Для иллюстрации этого тезиса уместно было бы еще раз обратиться к опыту подготовки и проведения всероссийского референдума об учреждении поста Президента. Как известно, при его инициировании была использована процедура сбора подписей народных депутатов Российской Федерации. В точном соответствии с законом сбор необходимого числа подписей автоматически означал назначение референдума.

Верховный Совет Российской Федерации своим постановлением от 7 февраля подтвердил этот факт, однако не определил организационные и правовые последствия референдума. А в этом постановлении должно быть как минимум указано, обычный или конституционный вопрос ставился на голосование. Это не было сделано. И это существенным образом повлияло на свободу волеизъявления граждан и на результаты референдума об учреждении поста Президента. Голосовался вопрос об учреждении (подчеркну еще раз) поста Президента, а следовательно, о существенном изменении государственного устройства, означающем изменение Конституции Российской Федерации. В точном соответствии с законом для такого решения требовалось более половины голосов граждан Российской Федерации, включенных в списки для голосования.

Однако официально порядок подведения итогов был установлен уже после начала голосования, причем сделано это было Президиумом Верховного Совета, что, естественно, говорило об экстремальном характере сложившейся ситуации. Президиум разъяснил, что итоги референдума устанавливаются большинством голосов от числа граждан Российской федерации, принявших участие в голосовании. Тем самым планка всенародного голосования с конституционного уровня была понижена до обычного закона.

Что заставило пойти на такое разъяснение? Я думаю, полезно будет еще раз обратиться к тем цифрам, которые только что называли, по итогам референдума 17 марта 1991 года об учреждении поста Президента и сравнить число принявших участие в голосовании, включенных в списки на союзном референдуме по вопросу о сохранении Союза ССР и российском референдуме об учреждении поста Президента.

В списки для голосования по вопросу о сохранении Союза ССР было включено более 105 миллионов. Число избирателей на российском референдуме оказалось на 4 миллиона меньше в связи с тем, что в ряде республик не создали условий для участия граждан в проведении референдума.

В итоге в абсолютных цифрах число граждан Российской Федерации, сказавших "да" президентству в России, оказалось чуть более 53 миллионов. А в процентном отношении это составило 50,53 от полного списочного состава избирателей Российской Федерации. Эти цифры в свое время особенно не анализировались, не публиковались. Сейчас, когда мы решаем вопрос о том, проводить референдум по основным положениям Конституции или не проводить, нам нужно осознать, что всего 0,53 процента решили судьбу учреждения института президентства.

Давайте не будем забывать и того, что это было сделано почти два года назад. После этих событий прошло много времени, утекло много воды, существенно изменилась социально-политическая обстановка в стране. С чисто формальной точки зрения, тогда все обошлось, но была большая вероятность и обратного результата. При наличии отработанного механизма конституционного контроля такое решение могло быть наверняка опротестовано.

В современных условиях более важным представляете я другое. Конституция российского закона о референдуме с колоссальным напряжением выдержала одно-единственное испытание. Если сейчас ситуация будет складываться так, что альтернативные формулировки выносятся на референдум, то он практически теряет свою правовую целесообразность.

Конечно, велик соблазн в очередной раз "понизить планку' всенародного голосования. Однако в современных условиях, при наличии Конституционного суда, это - заведомо кризисный тупик, в который было бы опасно заходить и парламенту, и Президенту, и самому Конституционному суду, хотя такие предложения наверняка будут.

Поэтому, мне думается, главный вывод, который мы должны сделать по итогам нашей конференции, состоит в том, что эффективность подготовки и проведения референдума в большей степени зависит, даже предопределяется состоянием законодательной базы в данной сфере. Без ее совершенствования можно ставить вопрос, скажем, так: о возможности свободного волеизъявления граждан в ходе предстоящего референдума.

Хотелось бы обратить внимание на такие чисто юридические тонкости. Те предложения по изменению действующего закона о всероссийском референдуме, которые вы получили, казалось бы, не затрагивают существа проблемы. Там лишь немного сдвигаются сроки. Казалось бы, такая мелочь: чего проще, взять и сократить чисто механически время ознакомления со списками избирателей с 30 до 15 дней. Но тем самым мы очень серьезно ограничиваем право граждан на обжалование неправильного включения в список или вовсе исключения из списков. А когда на территории Российской Федерации появилась масса беженцев, вынужденных переселенцев, когда люди до сих пор все еще имеют на руках паспорт гражданина СССР, этот вопрос вырастает в серьезнейшую проблему, которая затрагивает права тысяч и тысяч избирателей и их возможность участия в референдуме. Думается, нам нельзя чисто формально подходить к совершенствованию закона, если он даже в какой-то мере ущемит права избирателей.

Еще одной проблемой концептуального характера является отсутствие механизма взаимодействия при проведении всероссийских референдумов с субъектами Российской федерации. Речь идет не о получении согласия органов власти субъектов Российской Федерации на проведение на их территории всероссийского референдума - это право принадлежит гражданам России непосредственно, и никто не вправе его ограничивать. Попутно замечу, что и здесь нужен очень строгий механизм ответственности за воспрепятствование этому праву. Речь идет о том, что после подписания федеративного договора закон о всероссийском референдуме должен быть приведен в строгое соответствие с договорным принципом разграничения полномочий. Об этой позиции уже говорил основной до-' кладчик, депутат Рябов.

Без внесения корректировки такого плана вообще выходить на референдум с законом крайне опасно, потому что любой из субъектов Федерации, если почувствует, что здесь есть возможность опротестовать решение в суде, может это сделать, и мы втянемся в череду тяжб в Конституционном суде Российской Федерации. Стоит только чуть стронуть эту пирамиду, которая еле-еле стоит, и правовые последствия будут крайне тяжелыми.

" Думается, что четкое урегулирование вопроса о соотношении всероссийского, республиканских, краевых, областных и местных референдумов является первоочередной задачей законодателя. Эти новые законы должны быть приняты в приоритетном порядке. Однако решаться на принятие этих законов необходимо не в угоду чьим-то сиюминутным интересам и амбициям, а так, чтобы за принятые новые законы было бы не стыдно перед избирателями и через 5, и через 10, а может быть, и через 20 лет. Эта работа могла бы вестись параллельно с подготовкой всего блока избирательных законов. Мировая практика работы парламентов подсказывает, что лучшие законы они принимают во второй половине срока полномочии. Так что, я думаю, у нас есть надежда на то. что эти законы будут лучшего качества.

" Еще одна проблема, касающаяся всенародных обсуждений. Для того чтобы этот инструмент не стал орудием разного рода политических спекуляций, его необходимо поставить в четкие рамки законодательного процесса. Я имею в виду прежде всего с учетом стадии законодательного процесса. В частности, вынесению на всенародное голосование конституционных положений в обязательном порядке должна предшествовать стадия их широкого всенародного обсуждения. Для этого необходимо отвести строгие рамки времени, как МИНИМУМ два-три месяца, а порядок работы с предложениями и дополнениями граждан, учреждении, должностных лиц и так далее поставить в четкие законодательные рамки.

Думается, что и сам проект новой российской Конституции было бы нелишне пропустить через тот старый, заброшенный, забытый механизм всенародных обсуждений, который так остро критиковался годы застоя. Но в нем есть и сермяжная правда. Принимать основные положения Конституции без детального обсуждения, без проработки - это нарушение стадий законодательного процесса. С такими вещами не шутят.

Таким образом состояние законодательной базы показывает, что решение о проведении 11 апреля 1993 года всероссийского референдума было принято без четкой формулировки предмета референдума, без должного учета всего комплекса политических, правовых, организационных факторов. Это может не только существенно сказаться на активности избирателей. но и коренным образом повлиять на свободу их волеизъявления.

В сознавшихся условиях федеральным органам государственной власти необходимо было бы еще раз внимательно посмотреть на свое первоначальное решение о проведении референдума в указанные (подчеркиваю) необходимо сжатые сроки и оценить его еще раз. Взвешенное решение федеральных структур власти и управления нисколько не подорвало бы их авторитета. Можно было бы честно и откровенно сказать; "Мы еще раз взвесили, посоветовались с избирателями и считаем необходимым принять решение о сдвиге сроков или вообще об отказе от проведения референдума в указанные сроки с одной главной целью: не ограничивать права избирателей, а , наоборот, детально их урегулировать, закрепить в законодательстве и, с учетом мировой практики принятия Конституции. решить вопрос и о нашей новой Конституция.