В последние годы внимание общественности, политиков, ученых, средств массовой информации, граждан России сосредоточено главным образом на внутриполитической жизни страны, социальных и экономических проблемах. Внешняя политика нашего государства остается в тени внутренней, лишь изредка попадая в поле зрения.

В настоящее время разработка стратегии внешней политики государства является прерогативой Президента Российской Федерации. Именно он согласно ст. 84 Конституции Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В его функции входят руководство Советом Безопасности РФ, назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Только последнее обусловлено консультациями с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания.

Правительство согласно Конституции обеспечивает "реализацию внешней политики РФ".

А каковы функции Государственной Думы в разработке и осуществлении внешней политики? Вопрос этот нельзя назвать праздным по многим причинам.

С одной стороны, Госдума в соответствии с Конституцией ратифицирует международные договоры, но с другой - она не участвует в подготовке этих договоров.

Анализ ратифицированных Думой соглашений показывает, что эти соглашения касались очень важных аспектов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности РФ на международной арене.

Так, были ратифицированы 10 договоров о дружбе и сотрудничестве, 4 консульские конвенции, 15 соглашений о поощрении и защите капиталовложений, 8 соглашений об избежании двойного налогообложения и т.д. По ряду договоров возникли серьезные проблемы. К ним относятся Договор с США о поощрении и взаимной защите капиталовложений, Договор по открытому небу, Договор СНВ-2, Договор о дружбе и сотрудничестве с Италией и ряд других.

Как правило, проблемы были связаны с тем, что часть депутатов - членов Комитета по международным делам, а иногда и весь Комитет, ставили под сомнение выгодность для России отдельных положений договоров.

В других случаях проблемой является недостаточная проработанность направляемых в Госдуму соглашений и сопроводительных материалов, обусловленная, как правило, терминологической и понятийной некорректностью.

Если подготовка к ратификации международных соглашений в основном сосредоточена в Комитете по международным делам, то законодательная основа внешнеполитической и экономической деятельности государства готовится другими комитетами Госдумы. По мнению доктора экономических наук С.Севергина, анализ законотворческой деятельности Госдумы в области внешнеэкономической политики Российской Федерации показывает, что проводимая в этом направлении работа приобретает конструктивный, целенаправленный и долговременный характер. Это позволило уже на данном этапе заложить основу для формирования современной системы правового обеспечения конкретных направлений внешнеэкономической деятельности в условиях формирования в России рыночных отношений.

Особым вопросом внешнеэкономической деятельности государства остается вопрос о внешних долгах. Представляется актуальной и обоснованной необходимость принятия федерального закона, регламентирующего упорядочение, структурирование и управляемость процесса возврата долгов других стран, предоставление межгосударственных кредитов, а также своевременное погашение собственных долгов.

Нельзя не согласиться с автором информационно-аналитического материала "Вопросы внешнеэкономической политики Российской Федерации в деятельности Госдумы" в том, что погашение долгов с должников России практически безнадежно, можно с полной уверенностью утверждать, что, кроме чисто денежной формы расчетов, существуют и другие с учетом того, что во всех странах- должниках России имеются природные ресурсы, недвижимость, акционированные формы собственности и т.д.

Проблема состоит в том, что данным вопросом целенаправленно пока занимаются только энтузиасты-любители, но не государство. На уровне федеральных властей он пока не находит ни серьезного рассмотрения, ни конструктивного стратегического решения.

В результате целого ряда далеких от соображений экономического порядка конъюнктурно-политических решений, связанных с односторонним прекращением Россией выполнения своих обязательств перед традиционными партнерами, произошло "омертвление" вложенных в эти страны средств, оборудования и технологий, что нанесло как этим странам, так и России значительный материальный ущерб, сопоставляемый в отдельных случаях партнерами России с объемами их задолженности российской стороне.

Поэтому, формулируя задачи, стоящие перед органами государственной власти в области внешней политики, мы вынуждены признать наряду с необходимостью дальнейшего развития законодательной нормативно-правовой базы внешнеэкономической деятельности также необходимость разработки структуры и механизма детерминации внешнеполитических целей и задач государства, а при недостаточности как первого, так и второго - необходимость поиска и использования неформальных путей защиты и реализации политических и экономических интересов России.

Приняв на себя от СССР функции субъекта межгосударственных отношений, государство, по нашему мнению, оказалось неготовым к принятию функций определения государственных интересов и разработки внешней политики.

В Советском Союзе существовала программа социально-экономического развития, были достаточно четко определены враги и союзники, были определены и национальные интересы. В Российской Федерации над национальными интересами превалируют интересы групп и отдельных лиц. К сожалению, в настоящее время вполне определенно заявлены интересы кредиторов России: международных финансово-промышленных групп и отдельных компаний, которые подчиняют себе интересы "суверенной" России.

После 1991 и особенно 1993 г. вместе со сменой парадигмы развития общества не произошло не только определения нового места и роли России в международном сообществе, но их осознания на государственном уровне, свидетельством чего является скорее продекларированное, чем реальное, создание СНГ.

Теоретическими разработчиками внешней политики государства по существующему законодательству являются президент, правительство, Государственная Дума и Совет Федерации.

Если конкретизировать участников этой работы и их функции, то мы увидим, что Президент РФ только весной 1996 г. своим указом создал Главное управление по разработке внутренней и внешней политики. Кто занимался этим до указа?

Из органов исполнительной власти интересы государства обязаны выражать и защищать МИД, МВЭС и Министерство по сотрудничеству с государствами - участниками СНГ. В Государственной Думе наряду с Комитетом по международным делам создан и быстро развивается отдел межпарламентских связей. При этом деятельность Комитета в настоящее время персонифицирована в лице его председателя.

Информация о деятельности Комитета по международным дедам Совета Федерации отсутствует, как отсутствует и взаимодействие с аналогичным комитетом Государственной Думы.

Существующие в системе. РАН академические институты Африки, востоковедения и Канады объективно могут и должны быть участниками процесса определения внешней политики России, но таковыми не являются, за исключением отдельных представителей академической науки.

Активно выходят на международный рынок предприятия и банки, но свою деятельность они рассматривают как частное дело и не учитывают государственные интересы.

Таким образом, мы видим, что необходима разработка рациональной, научно-выверенной системы всех субъектов внешнеэкономической и политической деятельности Российской Федерации. Главными элементами этой схемы могут быть академические институты РАН, научные фонды, отдельные ученые, группы анализа при Президенте РФ, правительстве, Федеральном Собрании, региональные научные организации, выполняющие функции анализа и прогнозирования, консультации и экспертной оценки экономической и политической деятельности России на международной арене. При президенте и правительстве вполне реально создание одного общего института разработки и реализации межгосударственной деятельности России.

При Федеральном Собрании целесообразно также создание общего, единого и для Думы, и для Совета Федерации, рабочего института (управления, отдела), призванного выполнять функции консультанта и эксперта законодательной власти.

Комитеты по международным делам обеих палат должны привлекаться к работе над межгосударственными соглашениями и договорами на этапе их разработки, что позволит избежать открытых конфликтов с исполнительной властью на этапе ратификации.

В осуществлении внешнеполитической деятельности Госдумы особая роль отводится "неформальным" путям защиты и реализации интересов Российской Федерации депутатами Государственной Думы.

Почему речь идет о "неформальных" методах работы? Потому, что формально - это работа депутатов со своими коллегами из других стран в международных организациях на многосторонней и двусторонней основе: Совете Европы, в Межпарламентской ассамблее, ОБСЕ, на встречах со своими коллегами из профильных комитетов и комиссий, участие в переговорном процессе, в конференциях и т.д.

За полгода работы Госдуме второго созыва приходилось участвовать в подготовке и проведении встреч с депутатами парламентов Польши, Латвии, Турции, Бенина и Словакии, с председателем международного трибунала и в ряде других.

Первое, что отличает российскую сторону от партнеров по переговорам, это то, что в абсолютном большинстве случаев мы ограничивались информацией о Госдуме, ее структуре, деятельности депутатских групп и фракций, законодательной деятельности.

Исключением были переговоры в Словакии по проблемам расширения НАТО на Восток и переговоры с представителем международного трибунала.

Но все наши партнеры на этих переговорах: президент Квасьневский, Председатель Национального Собрания Турции, польские и словацкие парламентарии, депутаты из Бенина - все они ставили перед собой задачу решения практических, конкретных вопросов, затрагивающих прежде всего интересы их стран: ратификацию договоров, выполнение торговых соглашений и т.д.

Справки, подготовленные МИД для депутатов Госдумы, носят общеинформационный характер, дают самое общее представление о стране, ее политике и участниках переговоров. А в ряде случаев (при встрече с турецкой делегацией) вообще никакого справочного материала не было предоставлено.

Ни разу на всех перечисленных встречах российской стороной не ставились конкретные проблемы, затрагивающие и выражающие политические и экономические интересы России, кроме самых общих.

Определенная неформальность встреч и переговоров депутатов со своими коллегами заключается в "свободе маневра", при которой депутаты всегда имеют возможность связать свою позицию с позицией партии или фракции, которые они представляют, чего лишены представители исполнительной власти.

Всем встречам с иностранными делегациями и политическими деятелями должны предшествовать консультации с представителями МИД, МВЭС, президентских структур и т.д. Каждая встреча и каждые переговоры должны носить целевой характер (за исключением, может быть, чисто протокольных мероприятий), что является многовековой практикой дипломатической и разведывательной деятельности государств.

К сожалению, как показал опыт. общения с отделами МИД, к этой совместной работе исполнительная ветвь власти пока не готова.

Международную деятельность депутатов, комитетов Госдумы и ее представителей надо ставить на государственный профессиональный уровень, что позволит эффективнее решать внешнеполитические задачи России. Начало глубоких перемен