Отечественная история конституционного контроля коротка, но богата событиями. Это будет уже третий закон по данному вопросу, если не сбрасывать со счетов Закон о Комитете конституционного надзора СССР.

Судебный конституционный контроль является институтом развитой демократической политико-правовой системы. Его формирование требует времени. Тем не менее можно сказать, что этот институт становится необходимым элементом нашей правовой системы.

В данном случае хотелось бы коснуться особого направления деятельности Конституционного суда, которое пока не привлекло к себе внимания. Имеется в виду международно-правовой. При некоторых условиях этот аспект может приобрести большое не только международное, но и внутригосударственное значение. Достаточно вспомнить, что в соответствии с Конституцией общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Практическое значение этих конституционных норм будет в немалой мере зависеть от Конституционного суда. А это имеет немалое внешнеполитическое значение. Отношение государства к международному праву имеет существенное значение для его авторитета на мировой арене. Пока международно-правовая концепция России находится на ранних этапах своего становления. Этот процесс тормозится задержкой в формировании принципиальных основ внешней политики России.

В свое время министра иностранных дел СССР называли господином "нет". Эта была не лучшая позиция даже для того времени, а уж для современной России она просто губительна. Это, разумеется, вовсе не означает, что российский министр иностранных дел должен стать господином "да".

Россия должна занимать собственную позицию в мировой политике, но при этом не противопоставлять себя международному сообществу. Опираясь на Конституцию РФ, я бы определил ее как такую, при формировании и осуществлении которой мы сознаем себя частью мирового сообщества. Уважение международного права - неотъемлемый принцип такой политики, что нашло свое отражение и в Конституции России.

Kак в этом отношении обстоят дела в других странах? В Конституции Португалии говорится: "Неконституционный с точки зрения существа или формы характер международных соглашений не препятствует их соблюдению Португалией..." В большинстве стран вопрос решается в пользу признания примата конституции. Это положение закреплено даже рядом новых конституций. В некоторых странах, например, в Испании, предусмотрена необходимость предварительного изменения конституции, если заключается договор, ей противоречащий. Судебная практика по вопросам соотношения конституции и международного права незначительна. Тем не менее анализ ее дает основания для вывода о том, что в случае коллизии конституционных и международных норм предпочтение отдается первым.

Важную проблему представляет судебный контроль за соответствием внутренних законов международному праву. Решается он по-разному. В США судебная власть исходит из того, что она не должна принуждать другие отрасли власти к соблюдению международного права. В общем, институт судебного контроля за выполнением государством своих международных обязательств не получил распространения. Но все же он существует. Принятый еще в 1920 г. Конституционный закон Австрии предусматривает: "Конституционный суд решает, нарушено ли международное право постановлениями какого-либо федерального закона".

В ряде стран аналогичный результат достигается на основе иных положений конституции. В ФРГ в этих целях применяется статья, установившая примат общих норм международного права во внутреннем праве страны. Близкую позицию занимает Конституционный совет Франции, признавший себя компетентным контролировать соответствие законодательства нормам общего международного права. Чтобы не возвращаться к этому вопросу, замечу, что законопроект о Конституционном суде РФ обходит его полным молчанием. Очевидно, считается, что такие высоты нам не по плечу.

Рост значения проблемы взаимодействия международного и внутреннего права побуждает законодателей уделять ей растущее внимание. Пока законодательное регулирование в этой области далеко от совершенства. Восполнение пробелов, конкретизация и толкование законов в существенной мере остается в сфере конституционных судов. В судебной практике разных стран наблюдается тенденция к признанию принципа благоприятного отношения к международному праву, согласно которому закон толкуется таким образом, чтобы не противоречить международному праву, если иное намерение законодателя не является явно выраженным. В большинстве случаев расхождения внутренних и международных норм суды устраняют путем их согласования, примирения.

Перед Конституционным судом России стоят особенно сложные задачи. Объясняется это не только сложностью правовой системы федеративного государства, но и спецификой существующего в стране социально-политического положения. Политико-правовая система страны находится в начальной стадии своего становления. В таких условиях главная задача Суда состоит в обеспечении принципиального единства действия правовой системы на базе федеральной Конституции.

У Суда будут 4 основных направления деятельности в области конституционного контроля, а именно соответствие Конституции: а) актов федеральных органов; б) актов органов субъектов Федерации; в) соглашений между субъектами Федерации и их соглашений с Федерацией; г) международных договоров РФ.

Пока трудно определить относительное значение каждого из этих направлений. В условиях существовавшей политической обстановки Суд в основном занимался общефедеральными вопросами. Есть, однако, основания полагать, что постепенно вырастет удельный вес дел, связанных с субъектами Федерации.

Представляет в этом плане интерес опыт такой федерации, как США, где главное значение придается обеспечению единства федеральной правовой системы. Классик американской юриспруденции, судья Верховного суда О.Холмс на основе своего богатого опыта пришел к выводу, что США не перестанут существовать, если Верховный суд утратит свое право объявлять неконституционными принятые конгрессом законы, однако федерация будет поставлена под угрозу, если лишить Верховный суд права объявлять неконституционными законы отдельных штатов¹.

Представляется, что именно эта идея была с самого начала заложена в положении Конституции США, придающем международным договорам статус федеральных законов и ставящем их выше конституции и других законов субъектов федерации - штатов.

Небезынтересна тенденция к снижению активности Верховного суда США в области контроля за конституционностью актов федеральных органов. Суд открыто выражает нежелание навязывать юридические ценности избираемым должностным лицам. Между тем, как отмечают юристы, эти лица редко задумываются о смысле Конституции. Некоторые даже пришли к выводу, что "если когда-то Конгресс придерживался устойчивой традиции определять конституционность своих актов, то сегодня ее больше не существует"². Американские юристы бьют по этому поводу тревогу и подчеркивают роль судебного обеспечения реальности конституции. "Без судебного обеспечения Конституция едва ли явилась бы чем-то большим, чем пергаментом под стеклом в Национальном архиве"³.

Заслуживает внимания наблюдающаяся во многих странах тенденция к взаимодействию конституционных судов с законодательной и исполнительной властями, а не к противостоянию им. Думается, что она закономерна. Но это вовсе не означает, что во имя такого взаимодействия суд может отказываться от выполнения своей функции контроля за конституционностью актов других отраслей власти. Каждая из властей должна проделать свой путь к взаимодействию. Если теперь обратиться к функциям Конституционного суда РФ, связанным с международным правом, то законопроект о нем существенно их ограничил в некоторых отношениях даже по сравнению с функциями Комитета конституционного надзора. Так, Закон о Комитете предусматривал возможность дачи заключений о соответствии правовых актов "международным обязательствам СССР" (ст. 18). Нет необходимости говорить, сколь важна эта функция. Тем не менее ни в действующем Законе о Конституционном суде РФ, ни в законопроекте ничего подобного не предусмотрено.

Законопроект недостаточно учитывает опыт других стран и особенно новые тенденции. При определении целей Суда законопроект ничего не говорит о международном праве. Конституционные суды других стран подчеркивают, что одна из их главных задач состоит в предупреждении опасности нарушения норм международного права органами своего государства. Особенно показательна в этом плане практика Федерального конституционного суда ФРГ.

В законопроекте РФ было бы желательно сказать о цели обеспечения согласованности внутреннего и международного права, которое является составной частью правовой системы РФ.

В законопроекте не нашли отражения принципиальные новеллы Конституции относительно статуса международных норм во внутреннем праве. Между тем новые положения Конституции сформулированы не всегда достаточно точно, и здесь открывается чрезвычайно важное поле деятельности Конституционного суда. А законопроект все свел к одной задаче - разрешать дела о соответствии Конституции "не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации". Эта формулировка воспринята законопроектом из Конституции без каких-либо разъяснений.

Более точной была бы формулировка - "международных договоров РФ до выражения согласия РФ на их обязательность". Это соответствовало бы Венской конвенции о праве международных договоров. Дело в том, что даже двусторонний договор может быть ратифицирован сторонами, а вступить в силу позже, например, после обмена ратификационными грамотами. Что же касается многосторонних конвенций, то они, как правило, вступают в силу через годы после первых ратификаций. Между тем ратифицировавшее договор государство не вправе односторонне ликвидировать свое согласие на обязательность договора независимо от того, вступил ли он в силу или нет.

Неграмотная формулировка ведет к нелепым положениям при конкретном применении. Так, согласно ст. 40 Суд может потребовать приостановления "процесса вступления в силу оспариваемого международного договора". Каким образом? Если участники выразили согласие на обязательность договора, то ни один из них не может приостановить его вступление в силу. Можно приостановить процесс рассмотрения и принятия договора, но не его вступления в силу.

В законопроекте нашла выражение "доктрина политического вопроса", хорошо известная судебной практике ряда стран, особенно США. Согласно этой доктрине суд рассматривает вопросы права, а не политические вопросы. В силу принципа разделения властей политические вопросы относятся к компетенции других отраслей власти. Это, разумеется, не следует понимать так, будто решение Судом правового вопроса не может иметь большого политического значения.

Объектом контроля являются "международные договоры РФ", а также "акты, предусматривающие их вступление в силу". В ст. 87 уточняется, что речь идет не о всех договорах, а только о тех, что подлежат "ратификации Государственной думы или утверждению Правительством Российской Федерации". Не следовало бы забывать, что согласно Конституции законы о ратификации подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Вне приведенной формулы остаются договоры, заключаемые Президентом и вступающие в силу с момента подписания, а также соглашения на уровне ведомств, многие из которых не утверждаются Правительством. 

Условием допустимости запроса о конституционности договора является то, что "заявитель считает международный договор Российской Федерации не подлежащим действию в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции Российской Федерации". А в международных отношениях такой договор может действовать? Не следует забывать, что международный договор регулирует не внутренние, а именно международные отношения. Действовать в Российской Федерации он может, лишь став в установленном порядке частью правовой системы страны.

Теперь об "актах, предусматривающих вступление договоров в силу". Что это такое? Вступление в силу предусматривается в самом договоре, а не в акте, например, о ратификации. Все стало бы на свои места, если бы в соответствии с Венской конвенцией о праве договоров речь шла об актах согласия на обязательность договора. Отмечу, что в Италии конституционный контроль установлен не над договорами, а именно над актами их утверждения, которые в отличие от договоров являются внутригосударственными актами. В этом есть своя логика.

С момента признания неконституционным "не вступившего в силу международного договора Российской Федерации или его отдельной части международный договор не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом". Да, постановление Конституционного суда может предотвратить ратификацию, утверждение международного договора. А вот предотвратить его вступление в силу иным образом не во власти Суда. Таким образом, из всего сказанного следует, что согласно законопроекту Суд решает дела о конституционности лишь таких договоров, которые не вступили в силу. Однако несколько неожиданно из ст. 89/3 мы узнаем, что дело может рассматриваться и в отношении договора, "вступившего в силу". Между тем в Конституции говорится только о не вступивших в силу договорах. Конституционно ли такое положение?

Отмеченное противоречие не снимается тем обстоятельством, что в результате рассмотрения дел о конституционности вступивших в силу договоров постановление Суда не влияет на обязательность договора, а лишь обязывает соответствующий государственный орган "указанными в Конституции законах и международных обязательствах Российской Федерации способами устранить установленное Конституционным судом несоответствие международного договора Конституцией Российской Федерации". Позвольте спросить, где в Конституции указаны условия изменения вступившего в силу международного договора? Эти условия установлены только не международными обязательствами, а нормами международного права, если говорить грамотно.

Не могу в этой связи не напомнить о более правильном решении вопроса в ныне действующем законе. Он предусматривает особую процедуру рассмотрения дел о несоответствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без ратификации договоров. Итоговое решение по таким делам именуется заключением. В отличие от юридически обязательных постановлений Суда по другим делам заключения такой силой не обладают; они доводятся до сведения Президента и Федерального собрания, которые обязаны учитывать их при принятии решений по затрагиваемым в них вопросах. Заключение подлежит рассмотрению законодательных органов, которые должны принять мотивированное постановление по его существу (ст. 8/2). Результаты рассмотрения таких договоров по закону и законопроекту практически одинаковы, но насколько первый решает вопрос юридически более правильно.

Законопроект перечисляет круг высших государственных органов Федерации и ее субъектов, обладающих правом на обращение с запросом о проверке конституционности договора. Этот круг сужен по сравнению с законом. Из него, в частности, исключены общественные организации в лице их федеральных органов. Представляется неудачным термин "запрос". На запрос получают ответ или консультативное заявление. В суд подают исковое заявление о признании договора конституционным или неконституционным.

Суд рассматривает дела о конституционности договоров только при наличии соответствующего запроса. По собственной инициативе он этого сделать не может. Следовательно, такую проверку проходят лишь отдельные договоры. Между тем изредка законодательство государств предусматривает судебную проверку конституционности всех международных договоров, представленных на ратификацию. Однако это вовсе не означает, что при заключении любого договора необходима проверка его на конституционность. Ответственность за ее осуществление лежит на заключающих договор органах и на ратифицирующем договор Парламенте.

Важным направлением деятельности Конституционного суда РФ представляется решение дел о конституционности договоров между органами государственной власти республик, а также их договоры с органами Федерации. В прежней Конституции речь шла о договорах не между органами, а между самими субъектами Федерации. Иными словами, субъектами договоров были субъекты Федерации. В новой Конституции предусмотрены два варианта договоров. Если речь идет о статусе субъекта, то он определяется по взаимному согласию Федерации и субъекта, т.е. субъектами соглашения, носителями прав и обязанностей выступает сама Федерация и ее субъекты (ст. 66/5).

Во втором варианте речь идет о соглашениях между органами исполнительной власти Федерации и субъектов. Тем самым как бы подчеркивается, что имеются в виду соглашения о распределении полномочий между органами единого государства.

Такая концепция представляется юридически сомнительной. Республики, края, области являются субъектами права. Их органы осуществляют права, принадлежащие этим образованиям как субъектам права. Орган субъекта права не может обладать правами, не принадлежащими самому субъекту. Трудно представить себе юридическое лицо, органы которого обладают большими правами, чем само лицо. Разумеется, сказанное не исключает возможности заключения соглашений именно между органами субъектов и Федерации по конкретным вопросам взаимодействия, о разделении труда. Но такие соглашения едва ли станут объектом внимания Суда. Правда, за соглашениями, которые по форме являются соглашениями между органами, на самом деле могут скрываться соглашения о статусе субъекта.

Это мнение подтверждается первым же договором Федерации с республикой, договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Формально договор между органами, а фактически между Федерацией и республикой. Разве владение, пользование и распоряжение землей и ее недрами - это не права республики? Договор посвящен распределению компетенции между Федерацией и республикой, которые регулируются их конституциями. Более того, определяемая договором компетенция не совсем соответствует Конституции РФ.

В общем, договор явно относится к категории тех, что изменяют статус субъекта Федерации по взаимному согласию. Искусственная конструкция, нашедшая отражение в титуле договора, не выдержана в его тексте. В нем говорится о заключении договоров "с республиками, краями" и т.д. Иначе говоря, субъектами договоров признаются субъекты Федерации, а не их органы.

В законопроекте говорится о договорах между "органами государственной власти" Федерации и субъектами (ст. 3/в). А в Конституции речь идет об "органах исполнительной власти" (ст. 78/2). Думается, что при помощи такой формулы законопроект стремится охватить оба отмеченных варианта договоров с участием Федерации и ее субъектов.

Все это весьма важно. Вскоре начнется процесс формирования совершенно новой подсистемы права страны - федерального договорного права. Оно затронет многие отрасли права, включая конституционное. Существенная роль в обеспечении конституционного единства новой подсистемы права призван играть Конституционный суд.

В целом рассматриваемый законопроект вызывает уважение к его авторам. Но он не безупречен. В столь важном акте нет преамбулы. Велик он и по объему. Думается, что некоторые процессуальные моменты можно было бы перенести в регламент Суда. С особым вкусом разработан раздел о материальном и социальном обеспечении. Невольно закрадывается мысль: было бы хорошо приравнять мою профессорскую должность, благодаря которой я получаю не столько зарплату, сколько социальное пособие, к должности чиновника аппарата Суда. Несмотря на зависть, должен сказать, что подобный раздел необходим. Надежная материальная обеспеченность Суда должна быть гарантирована законом, но положения о ней следует дополнить правилом, запрещающим любым государственным органам награждать судей, присваивать им почетные звания, классные чины и т.п. Материальные блага выделяются не отдельным лицам, а Суду, который сам их распределяет.
 

¹ Holmes О. Collected Legal Papers. Hartcourt.1920, p. 295, 296.
² Brest D. Congress as a Constitutional Decisionmaker // Georgia Law Review. 1986, № 1, p. 92.
³ Chemerinsky E. The Vanishing Constitution//Harvard Law Review. 1989, № 1, p. 97.