Прошлогоднее необычно холодное для Японии лето ознаменовалось столь же непривычным для японцев политическим событием - отстранением от власти Либерально-демократической партии (ЛДП), единоличное правление которой непрерывно сохранялось с момента ее образования почти 38 лет. К руководству страной пришла беспрецедентно широкая по составу коалиция восьми партий - от социал-демократических и других ранее находившихся в оппозиции (кроме коммунистической) до консервативных (по их собственному определению), вновь образованных тем же летом политиками, спешно покинувшими ЛДП.

Многопартийный кабинет министров объявил себя "правительством политической реформы". Собственно говоря, объединение разномастных политических сил в коалицию стало реальностью в силу того, что они решились на сотрудничество в первую очередь именно в проведении "политической реформы", хотя либерал-демократы оставили им в наследие и многие другие, требующие безотлагательного решения проблемы.

Предлагаемый здесь обзор событий вокруг японской политической реформы, как нам кажется, будет полезным в нашем нынешнем стремлении расширить представление о функционировании политической системы демократического общества с рыночной экономикой, поможет критическому усвоению и использованию зарубежного опыта при дальнейшей разработке и совершенствовании законодательных основ отечественной политической системы. Японский пример тем более важен, что совершенный в первые послевоенные годы в этой стране переход от тоталитаризма к демократии осуществлен, казалось бы, при заимствований лучшего из богатого арсенала политических механизмов передовых стран Запада.

Итак, в чем же причина того, что в Японии, которую у нас чаще всего представляют благополучной во всех отношениях, сегодня на первое место выдвинулась задача политической реформы? О чем конкретно идет речь?
 

Предотвращение коррупции как актуальная задача японского общества

Политическая реформа в Японии - это поиск путей совершенствования порядка формирования парламента как высшего органа государственной власти, а также других выборных органов, усиления контроля за поступлением и расходованием денежных средств, используемых политическими партиями, их фракциями и отдельными политиками. Главная задача реформы - положить конец коррупции, поразившей политические круги, искоренить, по японскому выражению, "грязную политику".

У многих на памяти достаточно освещавшиеся нашей прессой многочисленные скандальные разоблачения прямого взяточничества, а также других незаконных или по меньшей мерке "неэтичных" поступков видных японских политиков и правительственных чиновников высокого ранга, связанных с получением от тех или иных корпораций крупных денежных средств "на политические цели". В разное время к этому оказывались причастны и министры, и даже лица, возглавлявшие правительство: К.Танака, Я.Накасонэ, Н.Такэсита, К.Миядзава. В Японии сформировалось и укрепилось мнение о том, что беспрецедентно длительное, бессменное нахождение либерал-демократов у власти определялось тесными связями, "сращиванием" политиков, бюрократии и финансово-промышленных кругов, их смычкой в рамках своего рода "железного треугольника".

Действительно, каналы получения правящей партией денежных средств "на политические цели" от промышленных, строительных, транспортных и прочих корпораций, банков непрерывно множились, причем более предпочтительным становилось финансирование лидеров правящей фракции и отдельных политиков, за которыми стоял сугубо конкретный взаимный интерес. Деньги предпринимателей обменивались на содействие политиков в получении выгодных заказов, определенных льгот и т.д., а политики бесконтрольно тратили эти деньги отнюдь не только на политические цели.

Следует заметить, что распространение коррупции в политических кругах происходило в стране, имеющей законы, направленные на ее предупреждение, а также на предоставление всем политическим партиям относительно равных возможностей в их соперничестве за места в парламенте и органах местной власти.

В основу законов о статусе государственных и муниципальных служащих положен принцип "политического нейтралитета" чиновников, они содержат положения, запрещающие использовать служебное положение для поддержки или, напротив, нанесения вреда той или иной партии, требующие "отстраненности от частного бизнеса" (не допускается участие служащего в коммерческих предприятиях, от него могут потребовать отчета о владении акциями в сфере, к которой он имеет отношение по работе, и т.п.).

Немало поучительного с точки зрения обеспечения партиям равных возможностей в выборном процессе можно найти в законе о выборах, в котором, кажется, регламентировано все до последней "мелочи". Закон, в частности, требует от кандидатов на выборах в строго установленном порядке вести учет поступления на выборные цели денежных средств и их расходования, предоставлять соответствующий отчет.

Еще в 1948 г. в Японии принят, а затем совершенствовался закон "о регулировании политических фондов". Допуская получение партиями денежных средств как от предприятий, так и от поддерживающих те или иные партии организаций (в Японии это прежде всего профсоюзы), закон устанавливает пределы денежных пожертвований на политическую деятельность, порядок отчетности о финансах политических партий, доступной для ознакомления любому заинтересованному лицу, и т.д.

Тем не менее существующие законы оказались недостаточными для сдерживания коррупции. Денежные затраты, необходимые для закрепления на депутатском кресле, не говоря уже о первичном избрании, с каждой новой выборной кампанией непрерывно возрастали, а люди, желающие утвердиться на политической стезе, и стоящие за ними партии изыскивали способы обхода законодательных ограничений, в чем неизменно лидировали круги, стоящие у власти.

Когда японская общественность в середине 70-х гг. была взбудоражена сообщениями о причастности к взяточничеству лидера ЛДП премьер-министра К.Танаки, правящая партия дала немало обещаний "положить конец грязной политике". В "Моральном кодексе ЛДП", появившемся в 1980 г., была подчеркнута необходимость "признать приоритет моральных ценностей над материальными, стремиться к искоренению в политике коррупции, к повышению (членами партии) моральных качеств, чтобы ни на миг не создавать оснований для народной критики". А в парламенте реакцией на "дело Танаки" стало дополнение закона о парламенте разделом о "политической этике", учреждение в обеих палатах дополнительно к имевшимся дисциплинарным комиссиям еще и комиссий по политико-этическим расследованиям поведения депутатов за пределами парламента, которые наделялись правом делать депутатам предупреждения и рекомендовать их отставку с руководящих постов.

События конца 80-х гг. показали явную неэффективность упований на то, что политики "осознают свою ответственность". Опубликованные прессой длиннейшие списки депутатов парламента, действующих и бывших министров, воспользовавшихся услугами компании "Рикруто" для упрочения своего финансового положения посредством участия в закулисных махинациях с акциями, вновь поставили правящую партию под огонь критики, создали для нее на этот раз ситуацию, близкую к критической.

С этого момента в Японии заговорили о желательности крупных изменений в политическом механизме государства как о насущной практической задаче. Бесконечные споры о конкретном содержании назревшей реформы развертывались при четырех правительствах, формировавшихся либерал-демократами. Непрерывная смена глав правительств (ими в 1989-1993 гг. становились Н.Такэсита, С.Уно, Т.Кайфу, К.Миядзава) имела прямую или по меньшей мере опосредованную связь с их позицией, занимаемой в отношении политической реформы. Разное понимание целей и глубины этой реформы стало причиной раскола в ЛДП, что и облегчило ее отстранение от власти.
 

Либерал-демократы пытаются сделать политическую реформу
средством укрепления своей власти

Объявление в 1989 г. руководством ЛДП намерения провести "политическую реформу" с целью "утверждения чистой политики", будучи вынужденным шагом, тем не менее было не лишено далеко идущих эгоистических интересов. Либерал-демократы согласились на внесение в существующие законы ряда поправок, усиливающих контроль за движением денежных средств, используемых в политических целях, они обещали "устранить вредные последствия фракционности" в собственной партии (одной из главных функций фракций в ЛДП был сбор средств, необходимых для продвижения ее главы и членов по лестнице политической карьеры). Но центральным моментом политической реформы они хотели сделать пересмотр порядка парламентских выборов, в первую очередь выборов палаты представителей. Крайне напряженная конкуренция на выборах палаты представителей по многомандатным округам, аргументировали свои настояния либерал-демократы, требует от партий и кандидатов в депутаты непомерных денежных затрат, толкает их на изыскание различных, в том числе и сомнительных, способов добывания средств для обеспечения успеха в выборных кампаниях. Следовательно, дорогостоящие выборы нужно заменить другим порядком их проведения - по одномандатным избирательным округам. Помимо того предлагалось ввести финансирование деятельности политических партий из государственной казны.

Предлагаемый либерал-демократами сценарий политической реформы немедленно стал объектом жесткой критики со стороны различных политических и общественных кругов. Было весьма очевидным стремление правящей партии уклониться от крупных шагов для предупреждения коррупции, не допустить нарушения тесных ее связей с финансово-промышленными кругами, в которых как раз и усматривалась главная причина коррупции. С другой стороны, в Японии ни для кого не секрет давнишняя цель ЛДП добиться введения выборов палаты представителей по "малым", то есть одномандатным, избирательным округам. С осуществлением этой цели издавна связывались мечты либерал-демократов об абсолютном, безграничном господстве в парламенте. По их расчетам, при таком порядке выборов в случае получения партией поддержки 40% избирателей ей гарантированы примерно 80% депутатских мест, то есть более двух третей голосов, необходимых для проведения любого парламентского решения, не исключая касающегося пересмотра конституции.

Обратившись к истории нынешней, послевоенной, избирательной системы в Японии, мы увидим, что ее основы закладывались в условиях утверждения политического плюрализма, решительно отвергшего прежний тоталитарный режим с его естественным стремлением к насаждению "единомыслия". В борьбе за места в парламенте тогда соперничало много партий, причем партии либеральной ориентации конкурировали не только с противостоящими им приверженцами социалистической идеи, но не менее остро и между собой. В такой ситуации все партии, участвующие в разработке закона о выборах, высказались за порядок выборов, гарантирующий сохранение многопартийности, дающий шанс прохождения в парламент и тех партий, которые не получают поддержки большинства, но имеют за собой опору среди определенных слоев населения. Этому как раз и отвечали выборы по многомандатным округам (3-5 мандатов по округу), исключающие при прочих равных условиях возможность завоевания одной партией всех или абсолютного большинства депутатских мест.

Позже, когда путем слияния двух буржуазных партий образовалась единая либерально-демократическая, ставшая наиболее представительной в парламенте, у нее появился соблазн использовать преимущество объединения перед остающейся в разрозненном состоянии оппозицией для пересмотра порядка выборов в выгодном для себя направлении. Но прежние попытки введения "выборов по малым избирательным округам" всегда наталкивались на упорную негативную реакцию и оппозиционных партий, и более широкой общественности. ЛДП отступала, откладывая осуществление своих намерений, возможно, и по той причине, что она и без того обладала в парламенте довольно прочными позициями.

Но теперь, особенно после крупного поражения летом 1989 г. на выборах в палату советников, возвращение к старому замыслу диктовалось уже не просто стремлением еще более упрочить собственное господствующее положение, а желанием найти способ вывода партии из создавшейся кризисной ситуации. К тому же открывалась возможность подать пересмотр порядка выборов в тактически удобной для либерал-демократов форме: как составную часть мероприятий по борьбе с коррупцией и в чем-то привлекательной обертке широкой политической реформы.

Действительно, для крупных оппозиционных партий (социалистической и Комэйто) были, например, приемлемы предлагаемые либерал-демократами условия финансирования партийной деятельности из государственного бюджета. А заявления лидеров ЛДП о готовности сотрудничать с другими политическими силами в предупреждении коррупции порождали среди оппозиции надежды, что в ходе конкретного обсуждения проблемы их оппонент в большей мере учтет работающее против него общественное мнение.

Наруку либерал-демократам играло и то, что "малые избирательные округа" вовсе не полностью и не столь решительно, как прежде, стали отвергаться некоторыми оппозиционными партиями. Дело в том, что с недавним завершением реорганизации профсоюзного движения (имеется в виду роспуск Генерального совета профсоюзов, являвшегося главной опорой социалистов, и других национальных профцентров, а также образование на их месте японской конфедерации профсоюзов - Рэнго) руководство нового объединенного профцентра стало усиленно пропагандировать идею сплочения оппозиции, создания "крупной политической силы, способной противостоять ЛДП". По логике этой идеи, не следует слишком опасаться выборов по одномандатным округам: объединенные силы, если добиться их сплочения, смогут на равных вступить в соперничество с либерал-демократами. Мысли профсоюзных лидеров перекликаются с "концепцией реформирования политических сил с целью создания в стране двухпартийной системы". Эта модная сейчас концепция поддерживается предпринимательскими организациями, хотя и с оговоркой о приемлемости для них варианта, предполагающего отсечение левых сил от той партии, которая будет создаваться в качестве весомого соперника либерал-демократов. Рисуется идеальная схема демократической политической власти: соперничество двух партий обеспечит их сменяемость у власти согласно народному волеизъявлению, а одновременно будет сохранена сильная власть и, следовательно, необходимая для успешного развития государства стабильность.

Действительность показала, что сопротивление замыслу либерал-демократов со стороны оппозиционных партий, заботящихся о своей ближайшей судьбе больше, нежели о перспективах неясного будущего, а также желание общественности видеть конкретные шаги в реальной борьбе с коррупцией, чему способствовала активная позиция большинства средств массовой информации, оказались сильнее, чем правящая партия ожидала. Правительство, во главе которого стоял Т.Кайфу, признало желательным отказаться от плана добиваться выборов палаты представителей исключительно по одномандатным округам. Разработанные под его руководством в 1991 г. законопроекты, касающиеся политической реформы, включили ряд уступок оппозиционным партиям. По главному спорному вопросу предлагалось несколько сократить численность палаты представителей (с 512 до 471 депутата), из них 300 депутатов избирать по одномандатным округам, а остальных по партийным спискам пропорционально собранным партиями голосам. Однако предложенный вариант компромиссного решения, хотя он и был, несомненно, выгоден ЛДП, вызвал в ее депутатских рядах возмущение. Одни продолжали надеяться на достижение большего, а других пугали любые перемены устоявшегося порядка выборов, нарушающие созданную ими на местах систему мобилизации голосов через персональные общества поддержки и с помощью прочих привычных, отработанных методов. ЛДП быстро отозвала правительственные законопроекты из парламента, Т.Кайфу уступил К.Миядзаве место лидера партии и главы правительства.
 

Либерал-демократы теряют власть

Новый зигзаг в политике демократов надолго застопорил продвижение политической реформы, при К.Миядзаве она ограничилась принятием некоторых "неотложных мер". Среди них нашего внимания заслуживает, пожалуй, введение обязательного порядка представления всеми депутатами парламента и губернаторами подробных деклараций имущественного состояния и их публикация в печати.

Тактика затягивания правящей партией политической реформы осуществлялась на фоне новых сенсационных разоблачений. В ходе расследования одного из дел о коррупции летом 1992 г. заместитель председателя ЛДП С.Канэмару был вынужден признаться в тайном приеме от компании "Токио сагава кюбин" 500 млн. иен. Последовали межфракционные распри, раскол крупнейшей фракции ЛДП, к которой С.Канэмару принадлежал, авторитет правящей партии быстро падал. И когда в июне 1993 г. оппозиция, отвечая на общественное недовольство торможением обещанной самими либерал-демократами политической реформы, внесла на голосование парламента вотум недоверия правительству, часть депутатов правящей партии этот вотум поддержала. Дальнейшие события - роспуск палаты представителей, досрочные ее выборы проходили уже в обстановке откола от ЛДП двух влиятельных групп депутатов, что существенно меняло прежнее соотношение политических сил. Игнорирование либерал-демократами значения морально-нравственного фактора обернулось их отстранением от власти. Они не учли больших подвижек в сознании народных масс. Демократизация японского общества достигла такого уровня, когда правящей партии, чтобы оправдать свое руководящее положение, уже недостаточно уповать на компетентность государственного аппарата в управлении страной, но следует непрестанно заботиться и о нравственной чистоте своих представителей в законодательных и исполнительных органах власти.

Менее чем за два месяца многопартийному правительству во главе с М.Хосокавой удалось, несмотря на большие разногласия между входящими в коалицию партиями, согласовать четыре законопроекта, относящихся к политической реформе. Однако в силу того, что коалиция включила в себя партии, близкие по политическим взглядам к либерал-демократам, содержание законопроектов стало значительно отличаться от тех требований, с которыми изначально выступала оппозиция в противостоянии правящей партии. С другой стороны, либерал-демократы разработали собственные законопроекты, вернувшись в основном к компромиссным предложениям времен кабинета министров Т. Кайфу. В ходе работы специальной парламентской комиссии по этому вопросу были сделаны дополнительные уступки либерал-демократам, но встреча премьер-министра М.Хосокава с председателем ЛДП Ё.Коно не помогла снять оставшиеся расхождения. При голосовании по законопроектам в палате представителей, состоявшемся 17 ноября 1993 г., большинством голосов (270 "за" и 226 "против") были одобрены исправленные законопроекты правительственной коалиции. Нельзя, однако, не заметить, что результаты голосования довольно необычны для японской парламентской практики. Правительственные законопроекты поддержали 13 либерал-демократов, но отвергли 5 депутатов правящей коалиции - социалистов. Первые, как высказался один из них, не видели существенного различия правительственного проекта с тем, что одно время предлагали сами либерал-демократы, а вторые сочли чрезмерными уступки, сделанные либерал-демократам.

В чем же состояло основное содержание одобренных палатой представителей законопроектов?

Палата представителей японского парламента теперь должна формироваться в несколько меньшем составе - из 500 членов, причем 274 депутата, то есть большая их часть (как на этом настаивали либерал-демократы, хотя полностью их требование не было удовлетворено), избираться по одномандатным округам, а остальные 226 по партийным спискам пропорционально собранным голосам в едином национальном округе (ЛДП настаивала на пропорциональных выборах в префек-туральных округах).

Отвергнуто настояние либерал-демократов на так называемой "системе одного голоса", при которой избиратель получает один бюллетень, в котором вопросы составлены таким образом, что голосование за кандидата по одномандатному округу автоматически рассматривается и как голосование за партию, к которой этот кандидат принадлежит. Принята система "двух голосов", на которой особенно настаивали социалисты (партии выходцев из ЛДП были готовы согласиться с либерал-демократами). Выражая свое мнение в двух бюллетенях (раздельно по одномандатному и единому национальному округам), избиратель может голосовать свободно, в том числе за кандидата одной партии, в первом бюллетене, поддерживая иную партию во втором. Такой порядок голосования тем более демократичен при голосовании по одномандатному округу за независимого, не принадлежащего к какой-либо партии кандидата.

Установлено, что партии, не получившие на выборах по пропорциональной системе 3 % голосов, к распределению предназначенных для таких выборов депутатских мест не допускаются. Из других моментов пересмотра порядка выборов палаты представителей можно отметить очередное сокращение сроков выборной кампании, на этот раз с 14 до 12 дней (правящая коалиция настаивала на сохранении прежних сроков, ее оппоненты добивались сокращения до 10 дней), а также отмену прежнего, введенного по требованию ЛДП в годы ее правления запрета посещать избирателей для выборной агитации на дому.

Разрешен спор о величине государственных затрат на поддержку деятельности политических партий. Средства на эти цели будут формироваться из расчета 250 иен на душу населения ежегодно (здесь уступку сделала правящая коалиция, требовавшая в 1,5 раза больше). Одна половина дотаций распределяется между партиями пропорционально общему числу их мест в обеих палатах парламента, вторая - пропорционально собранным на парламентских выборах голосам.

Весьма скромно на фоне требований общественности выглядят поправки к законам, касающиеся финансирования политической деятельности из других источников. Голоса тех, кто выступал за полное запрещение денежных пожертвований партиям от предприятий и организаций, были, в конечном счете, парламентом не услышаны. Однако создаются условия для более действенного контроля за движением денежных средств, предназначаемых политикам. Циркуляция политических средств должна стать "прозрачнее". Сокращено число разрешенных каналов передачи пожертвований политикам. Так, запрещено допускавшееся ранее при некоторых условиях пожертвование предприятий и организаций непосредственно отдельным политикам, деньги от них должны поступать либо партиям, либо контролируемым организациям, специализирующимся на сборе средств для партий (либерал-демократы отстаивали возможность передачи денег непосредственно политическим деятелям). Кстати, к вопросу о пожертвованиях предприятий и организаций парламент решил еще раз возвратиться через 5 лет.

Установлена единая норма "открытости" (объявления источника) поступления денежных средств на политические цели в сумме, превышающей 50 тыс. иен. Фактически легализован сбор средств путем проведения политическими деятелями платных приемов, ставших с недавних пор весьма удобным способом расширения финансовых возможностей для тех, кто в первую очередь ориентируется на поддержку предпринимателей. Но имена лиц, закупающих билеты на "политизированные приемы" на сумму более 200 тыс. иен, должны подлежать объявлению (по прежнему правилу - на сумму более 1 млн. иен). Заметим, что билеты на такие приемы, как правило, оплачиваются за счет корпораций. Денежные пожертвования на политические цели из личного кармана, за исключением членских взносов, вообще занимают мизерное место в бюджете любой японской партии.

К другим заметным нововведениям относится усиление наказания за взяточничество и нарушение закона о регулировании политических фондов. Лица, осужденные за такие деяния, лишаются гражданских прав не только на период отбытия наказания, как это имело место до настоящего времени, но и на последующие 5 лет.

Несмотря на компромиссный характер одобренных палатой представителей законопроектов, добиться их окончательного прохождения через парламент долгое время не удавалось как из-за сопротивления оппозиции, так и ввиду разногласий в правительственных партиях. 21 января сего года они были отвергнуты, хотя и небольшой разницей голосов, палатой советников. Последовало создание согласительной комиссии двух парламентских палат, а затем состоялась встреча премьер-министра М.Хосокавы с председателем ЛДП Ё.Коно, где наконец-то достигнуто согласие поддержать в парламенте правительственные законопроекты, приняв их без указания срока введения в действие, а, кроме того, на следующей парламентской сессии внести в них некоторые довольно существенные поправки. В частности, увеличить долю депутатов, избираемых по одномандатным округам, с 274 до 300, проводить выборы по партийным спискам не в едином национальном округе, а по 11 территориальным блокам, ослабить барьер для участия в выборах по партийным спискам, снизив его до 2% собранных партией голосов на парламентских выборах (то же касается допущения партии к получению государственных дотаций).

Такая договоренность позволила вновь поставить пакет правительственных законопроектов на голосование в обеих палатах парламента, получить 29 января их одобрение, что вывело многопартийный кабинет министров из кризисного положения.

Японская пресса почти единодушно указывает, что политическая реформа еще далека до достижения ее главной цели - очищения политики от коррупции.

Справедливости ради следует заметить, что достижение данной цели сейчас в Японии связывается не только с "политической реформой"; предупреждению коррупции должны служить сокращение объектов административного лицензирования хозяйственной деятельности, изменение практики распределения государственных и муниципальных заказов и другие, обсуждающиеся сейчас в Японии, перемены в сфере экономического регулирования.

Что же касается уступок либерал-демократам при пересмотре порядка выборов палаты представителей, то они расцениваются преимущественно как явно выгодные крупным партиям. Они могут способствовать вытеснению из реальной политики менее влиятельных партий, что затруднит отражение в парламенте интересов стоящих за ними крупных слоев населения. Многопартийность не помеха демократии; сменяемость власти обеспечивает не только двухпартийная система, но, как показывает опыт европейских стран, да и появление многопартийного правительства в Японии, она возможна при образовании различных форм коалиции политических сил.

События в Японии вокруг политической реформы наглядно показывают, насколько необходима тщательная разработка законодательства, направленного на предупреждение коррупции, и как трудно бывает добиться исправления его недостатков и упущений, когда это позорное явление укореняется в обществе. Японский опыт подсказывает также, что в поиске подлинно демократической системы парламентских выборов должны быть отброшены сиюминутные эгоистические интересы, в том числе и когда они скрываются за концепцией двухпартийной системы, от кого бы она ни исходила.