Политические соображения и правовая база

На первый взгляд процесс принятия ООН решений о проведении операций по принуждению к миру - голосованием членов Совета Безопасности при условии, что каждый из пяти постоянных членов Организации обладает правом вето, - выглядит довольно простым. На самом же деле получается, что 15 членов Совета Безопасности имеют право принимать решения по вопросам международного мира и безопасности, которые затем, по сути, навязываются всем 184 государствам - членам ООН.

Предполагается, что представители стран голосуют, исходя из интересов своих наций, и, судя по масштабу рассматриваемых вопросов и резолюциям, принимаемым Советом Безопасности, совпадение интересов наций достигло уровня, беспрецедентного в истории ООН. Тем не менее серия инцидентов и споров вокруг недавних гуманитарных акций ООН и операций по принуждению к миру показывает, что желание государств одобрить резолюцию в СБ не всегда отражает их готовность внести собственный существенный вклад в виде гуманитарной, материальной или финансовой помощи, необходимой для выполнения данной резолюции.

Трудно точно определить, каков должен быть вклад отдельно взятого государства в торжество всеобщего блага или что является равнозначной заменой предполагаемого вклада. В результате возникает опасность того, что механизмы ООН по принуждению не будут восприниматься как достаточно достоверные, и угроза многосторонних военных действий не будет служить эффективным средством сдерживания потенциального агрессора.

Еще одна потенциальная проблема включает в себя создание разумных и достаточно последовательных критериев, определяющих, в каких случаях могут быть предприняты военные действия для принудительного восстановления мира. В силу того, что голосование в Совете Безопасности в большей степени отражает восприятие национальных интересов, а не точных концепций международных норм, авторитет Совета Безопасности со временем может быть подорван, если его действия будут восприниматься как отражающие двойной стандарт или узкую интерпретацию интересов великих держав. Тем не менее, если даже СБ будет последовательно придерживаться существующих стандартов, он не сможет осуществлять полное руководство военными и финансовыми ресурсами - даже при наиболее оптимистических сценариях, - имея дело одновременно с множеством конфликтов во всем мире. Потребность в операциях ООН по принуждению к миру просто-напросто превысит имеющиеся ресурсы, даже если в ООН будут постоянные или предназначенные для использования в случае необходимости силы.

Следует особо подчеркнуть ряд моментов:

• основной целью любой акции ООН по принуждению должно быть сдерживание межгосударственной агрессии;
• реагирование на такую агрессию должно иметь приоритет над вмешательством в гражданские войны;
• следует учитывать, в какой степени кризис угрожает международному миру и безопасности в более широком масштабе, а также принимать во внимание серьезные нарушения основных прав человека;
• перед каждой операцией по принуждению к миру должны ставиться четкие и достижимые цели;
• структура объединенного командования и условия участия в операции должны быть ясны всем ее участникам;
• операции ООН по принуждению должны осуществляться при наличии сили выдержки, достаточных для достижения успеха;
• операция по принуждению должна быть прекращена в тот момент, когда достигнуты поставленные цели.

В этом контексте создание регулярных или постоянных сил ООН будет контрпродуктивным, ибо военная мощь и политическая достоверность и убедительность многосторонней операции по принуждению будут обеспечиваться прямым вмешательством и обязательствами ведущих военных держав. Если подобной увязки не будет, ООН может подвергнуть риску множество жизней и необоснованно подорвать свой политический престиж.

Структура ООН опирается на хрупкое равновесие двух противоречивых принципов международных отношений. Первый - членство всех стран мира и равенство всех суверенных государств перед лицом международного права. Второй - признание суровой правды политической действительности, т.е. того, что некоторые государства значительно сильнее других и не будут признавать такого решения большинства, которое, по их мнению, может угрожать жизненным интересам их безопасности.

При осуществлении же операций ООН по принуждению к миру именно наиболее мощные государства должны будут в большинстве случаев нести основное военное и финансовое бремя. Провал Лиги наций в значительной мере связан с тем, что она не осознала эту дилемму. В многополярном постконфронтационном мире при осуществлении операций ООН по принуждению к миру должны учитываться оба этих принципа.

Другая проблема связана с соотношением понятии "поддержание мира" и "принуждениекмиру". Эти два понятия существенно различаются как по сути, так и по масштабности. Поддержание мира осуществляется с согласия и при содействии конфликтующих сторон, часто как результат формального соглашения или прекращения огня. Поэтому оно требует лишь легко вооруженных сил, роль которых заключается в контроле над соблюдением перемирия, но отнюдь не в принуждении сторон к прекращению насилия или сдаче территории, захваченной силой.

Силы ООН по поддержанию мира, которые часто называют "солдатами без противников", осуществляют преимущественно полицейские функции с целью предотвращения столкновений и их эскалации. Как часть мирного процесса поддержание мира создано для того, чтобы дать время для работы дипломатам. В целом оно предусмотрено как переходная мера до тех пор, пока не устанавливается более продолжительный мир. Не будучи упомянутыми в Уставе, услуги по поддержанию мира стали тем не менее необходимы международному сообществу. Но было бы ошибкой ставить перед силами по поддержанию мира задачи, влекущие за собой ответственность, адекватную действиям по принуждению к миру.

Операции по принуждению к миру, даже несмотря на то, что они нашли отражение в Уставе, вызвали множество сложных политических и юридических вопросов. Принуждение к миру в соответствии с Главой VII предусматривает решение международного сообщества предпринять политические, экономические или военные санкции с целью вынудить агрессора прекратить действия, угрожающие международному миру и безопасности. Военное принуждение является лишь одной - и крайней - мерой, предусмотренной для использования международным сообществом.

Применение силы против агрессора означает использование вооруженных сил, способных вести боевые действия и одержать победу в войне. Если ООН предпринимает усилия по принуждению к миру, она должна при этом применять достаточную силу, чтобы обеспечить уверенность в позитивном исходе. Силы, вооружение и оперативное искусство ООН должны на порядок превосходить силы агрессора.

В большинстве случаев принуждение к миру должно стать частью широкого спектра экономических, социальных, дипломатических и политических усилий.

Миссия ООН может выходить далеко за рамки традиционной задачи по восстановлению "статус-кво до на чала войны". Мир нельзя восстановить полностью, если не устранить причины конфликта. Простое восстановление "статус-кво до начала войны" может означать восстановление несправедливости или давних обид. В этом случае восстановление статус-кво может временно заморозить конфликт, сея, между тем, зерна нового витка борьбы.

Конечной целью действий по принуждению к миру должно быть восстановление длительного мира и установление "статуса против войны". Эта задача является основной целью постконфликтного миростроительства ООН.

Генеральный секретарь ООН Б. Гали сформулировал ее как "действия по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта". В число этих действий могут входить меры по контролю над вооружениями и по установлению доверия, направленные на то, чтобы воспрепятствовать использованию оружия как средства разрешения противоречий конфликтующими сторонами.

Урегулирование ряда конфликтов, особенно тех, где возникает опасность для жизни населения, требует действий, которые могут быть охарактеризованы как вмешательство.

В течение многих лет миссии ООН по установлению мира и поддержанию мира часто предпринимались в случаях гражданской войны или субнациональных конфликтов, которые остаются наиболее сложными для урегулирования посредством операций по принуждению к миру. Подобные операции, носящие многоцелевой характер и направленные прежде всего на обеспечение безопасности населения, могут вызвать критику в адрес ООН в том, что она вмешивается во внутренние дела государства.

В то же время общей тенденцией стало принятие международных обязательств по обеспечению гуманитарных прав и в случае чрезвычайных гуманитарных обстоятельств - того, что французы определяют как "долг вмешательства" невзирая на государственные границы.

Если ООН займется созданием регулярных или постоянных сил, эти вопросы приобретут еще большую актуальность. Ибо если ООН действительно будет иметь в своем распоряжении силы, способные к вмешательству, то давление на нее с целью заставить применить их будет возникать снова и снова. В то же время, однако, такая способность может служить в качестве сдерживающего фактора для потенциальных агрессоров, так как она добавляет элемент достоверности далеко идущим резолюциям СБ.

Даже если разработка точной и последовательной, правовой базы для вмешательства с целью принуждения к миру окажется невозможна, важно предпринять усилия и приступить к выявлению и идентификации преступлений против человечества, которые могут автоматически повлечь за собой действия Совета Безопасности.

В качестве основания для действий СБ могут служить факты, обнаруженные специальными миссиями ООН или посланниками Генерального секретаря, касающиеся нарушений норм и договоров по гуманитарным правам.

Если подобные нарушения угрожают международному миру и безопасности, например из-за потока беженцев, передачи оружия или обострения этнических противоречий в соседних государствах, они безусловно должны стать предметом внимания СБ. Угрозу международной стабильности и нормам представляют грубые проявления геноцида, где бы они ни происходили. Поводом для действий СБ могут быть также экстремальные угрозы окружающей среде в регионах. Среди них угрозы для атомных электростанций, ГЭС, плотин или масштабное загрязнение типа того, что произошло в Персидском заливе в результате разрушения нефтяных полей, осуществленного Ираком в качестве осознанного акта войны.
 

Институциональные соображения
 

В целях усиления эффективности ООН необходимым является создание консенсуса всех крупнейших центров силы, которые должны быть представлены в Организации. Очевидно, что усилия по созданию консенсуса государств окажутся безуспешными, если несколько или даже одна великая держава будет активно противостоять им. Право вето, предоставленное постоянным членам, уменьшает вероятность нового крупного раскола мировой организации. Временами, однако, принуждение к миру способно потребовать использования колоссальной силы, которая может быть мобилизована только в том случае, если большинство крупных государств поддержит военную акцию и ни одна из ядерных держав не будет активно ей препятствовать.

Возможное использование силы ООН подчеркивает необходимость изменений в составе СБ для того, чтобы обеспечить адекватное участие в процессе принятия решений тех великих держав, которые в настоящее время не являются его постоянными членами. Операции по принуждению к миру и по поддержанию мира глобального масштаба могут потребовать активной финансовой, политической и военной поддержки Японии, Германии и ключевых государств развивающегося мира. Одной из альтернатив является предоставление Японии и Германии постоянных мест в Совете Безопасности, но без права вето, и создание дополнительных мест непостоянных членов для Азии, Африки и Латинской Америки, увеличивая таким образом число членов С Б с 15 до 20 государств. В целях усиления политического веса следует сделать СБ более представительным, т.е. более адекватно отражающим весь состав ООН, но в то же время достаточно небольшим, чтобы эффективно осуществлять процесс принятия решений.

Помимо мер по совершенствованию СБ усиление деятельности ООН по поддержанию мира и принуждению к миру диктует необходимость усиления роли Военно-штабного комитета ООН (ВШК). Он был создан в качестве центрального консультативного органа, способствующего осуществлению СБ главной миссии ООН. Тем не менее до настоящего времени комитет не играл сколько-нибудь существенной роли в деятельности ООН даже в тех случаях, когда Совет санкционировал использование силы.

В современных условиях, когда пять постоянных членов сотрудничают по большинству проблем и растет интерес к осуществлению ООН операций по принуждению к миру, настало время обратиться к этим вопросам вновь. Сегодня Совет Безопасности нуждается в самом лучшем профессиональном военном обеспечении на регулярной основе, что стало бы неотъемлемой частью его работы.

ВШК мог бы быть полезен в координации поддержки и участия военного руководства других государств, включая важные региональные силы, в операциях по принуждению к миру. Устав предполагает, что представители государств - не постоянных членов СБ могут быть приглашены для участия в работе комитета, если это будет способствовать его работе. Кроме того, с разрешения СБ ВШК может учреждать региональные подкомитеты. Это могло бы облегчить установление более тесных связей между региональными организациями и группами, такими как НАТО в случае с Боснией, ОАЕ в случае с Сомали и умеренными арабскими странами в случае Ирака, Кувейта и Персидского залива.

Восстановление деятельности Военно-штабного комитета помогло бы также определить соответствующие роли и разделение труда между Советом Безопасности и Генеральным секретарем. В течение последнего года ведущие государства-члены предоставляли в помощь ООН все больше офицеров, чтобы компенсировать недостаток экспертизы в период, когда количество военных операций и обязательств резко увеличивается. В условиях, когда деятельность ВШК практически незаметна, офицеры предпочитают докладывать не Совету Безопасности, а Генеральному секретарю, усиливая роль службы ГС в военных вопросах больше, чем это предусмотрено в Уставе. Создав компетентный штаб под эгидой ВШК, и Совет Безопасности, и Генеральный секретарь получат единый центр, куда можно будет обращаться за относительно независимым профессиональным военным советом.

Совет может уполномочить ВШК выполнять следующие задачи:

• облегчить подготовку специальных двусторонних и многосторонних соглашений между СБ ООН и государствами-членами, готовыми предоставить свои военные контингенты для операций ООН;
• разработать руководство и стандарты для таких сил;
• разработать набор оперативных процедур для миссии ООН по принуждению к миру;
• начать подготовку совместных учебных программ и учений для государств-членов, которые могут участвовать в принуждении к миру под эгидой ООН;
• организовать регулярно действующую Организацию Генерального штаба;
• определить и скоординировать требования к совместимости материально-технического обеспечения и военного снаряжения для многосторонних операций;
• обеспечить СБ поддержку профессиональных военных;
• постоянно информировать и консультировать СБ и ГС по реальным возможностям применения военной силы.

Формирование военных возможностей ООН

Наиболее сложной задачей при создании многосторонней системы безопасности является выработка новой концепции сдерживания конфликта, учитывающей все политические и правовые соображения, а также военные требования к урегулированию конфликтов. В то же время концепция сдерживания конфликта должна включать в себя четкое определение угроз и соответствующее реагирование на эти угрозы, в том числе и с применением военной силы.

Это особенно относится к России и Соединенным Штатам с их огромным военным потенциалом. В этой связи полезным было бы включение обеими странами положений о поддержке операций ООН по принуждению к миру в официальный перечень задач, стоящих перед их вооруженными силами.

Следует особо отметить, что в принятой в ноябре 1993 г. Военной доктрине Российской Федерации подчеркивается необходимость поддержки "действий СБ ООН, других международных организаций по поддержанию и восстановлению мира и безопасности на возможно более ранней стадии развития угрожающей ситуации или конфликта". Признается необходимость участия "вооруженных сил и других войск" в "операциях по поддержанию мира по решению СБ ООН".

Военные возможности ООН должны быть достаточно мощными и убедительными для того, чтобы эффективно сдерживать потенциального агрессора, и достаточно гибкими, чтобы они могли быть задействованы при самых различных сценариях конфликтов.

Если постоянные члены Совета Безопасности не пожелают предоставить необходимые вооруженные силы для осуществления решений, за которые они проголосовали, то в таком случае убедительность и сдерживающий эффект действий СБ будут серьезным образом подорваны. Было бы не менее рискованным размещать сравнительно небольшие контингента ООН для осуществления операций по принуждению к миру в отсутствие безусловных гарантий своевременной военной поддержки со стороны основных держав. Поражение сил ООН в операциях по принуждению к миру неприемлемо. Это может свести на нет все усилия по созданию многостороннего потенциала по принуждению к миру на годы вперед, поэтому создание и использование сил ООН должно осуществляться осмотрительно и профессионально.

Имея в виду широкий набор задач, для которых могут понадобиться регулярные силы ООН, в-целях обеспечения большей гибкости представляется обоснованным принять подход к формированию их структуры на нескольких уровнях.

Первый уровень будет представлен небольшими регулярными, прошедшими специальную подготовку силами немедленного развертывания. Они будут состоять из наземных и воздушно-десантных сил численностью от 5 до 10 тыс. чел., которые могли бы быть быстро - в течение 24-28 часов - переброшены в опасную точку, если это будет санкционировано СБ при поддержке стран, предоставляющих свои контингента.

Основная задача - сдерживание и упреждающие действия как часть превентивной дипломатии. Эти силы могли бы быть использованы для обеспечения безопасности ключевых правительственных объектов, средств связи или объектов ООН, посольств, аэропортов или портов, для помощи при осуществлении экономических санкций, для оказания содействия в эвакуации иностранцев или беженцев, для наблюдения за разведением вооруженных сил, или для прикрытия доставки краткосрочной гуманитарной помощи.

Финансирование этих сил должно осуществляться за счет регулярных ежегодных взносов, а не из случайных источников. Страны, которые будут предоставлять материально-техническое обеспечение, средства воздушной переброски или поддержки, должны либо напрямую получать от ООН возмещения расходов, либо иметь возможность соответственно сократить свой вклад в мероприятия ООН по поддержанию и принуждению к миру.

Имеются предложения по формированию сил ООН на индивидуальной основе, из добровольцев для службы в воинских подразделениях ООН. Предполагается, что такие силы будут более независимы, и в случае потерь в живой силе их действия будут подвержены меньшей критике со стороны национальных правительств и общественности. Но вооруженные силы ООН не должны рассматриваться как настолько автономные, что основные державы не чувствовали бы обязательств усилить войска ООН в случае необходимости. Поскольку ООН в лучшем случае будет иметь лишь ограниченные регулярные силы, их безопасность и "достоверность сдерживания" зависят от наличия тесных, а не ослабленных связей с ключевыми странами-участницами и, при необходимости, гарантированного их усиления.

Второй уровень сил ООН по принуждению будут составлять силы быстрого развертывания численностью порядка от 50 до 100 тыс. чел., включая специально выделенные воздушные и морские силы для поддержки своих операций. Это должны быть мобильные, обладающие значительным военным потенциалом силы, готовые к развертыванию в течение нескольких дней или недель, которые могли бы быть использованы для сдерживания и противодействия масштабной агрессии или для пресечения агрессии более низкого уровня. Предполагается, что эти силы будут более тяжело вооружены, чем силы немедленного развертывания первого уровня.

Силы быстрого развертывания были бы представлены регулярными подразделениями крупных военных держав. Набор, подготовка и вооружение этих сил осуществлялись и оплачивались бы национальными правительствами. В случае их привлечения к действиям под эгидой СБ расходы будут оплачиваться из расчета "по факту", как это принято в существующей практике финансирования операций по поддержанию мира. Понадобятся тренировка и совместные учения этих сил на регулярной основе и работа по интеграции доктрин и по достижению совместимости вооружений и средств связи.

Третий, последний, уровень специально предназначенных сил может быть назван "резервной армией ООН". Это будут силы численностью до сотен тысяч человек, предоставляемые странами-участницами в случае кризисов, угрожающих региональной и глобальной безопасности и требующих ведения широкомасштабных боевых действий против региональных держав, обладающих существенным военным потенциалом, как это было во время операции "Буря в пустыне".

Силы такого масштаба могут быть применены вслед за силами быстрого развертывания в случае, если продолжается эскалация боевых действий или если сдерживание не срабатывает. Международное сообщество, видимо, редко будет готово подниматься так высоко по "лестнице эскалации", но подготовка к таким сценариям сама по себе может усилить сдерживание в некоторых случаях. Расходы на ведение боевых операций такого уровня будут настолько велики, что они должны будут покрываться либо самими странами-участницами и их союзниками, либо, что более демократично, посредством специальных отчислений от общих взносов.

Возможно, наиболее щекотливый политический вопрос состоит в том, кто будет командовать войсками ООН, ведущими операции по принуждению к миру. Как указывалось выше, ВШК не только не создан для этой цели, но и Уставом ООН на него не возлагаются такие задачи. Его задача состоит в том, чтобы подготовить "сцену" для успешного применения силы ООН, но не обязательно выполнять функции режиссера, когда "актеры уже начали представление".

Традицией операций ООН по поддержанию мира была передача общего командования операцией офицеру той страны, которая внесла наибольший вклад собственных сил, при том что отдельные подразделения оставались под национальным командованием в рамках общей структуры. Эта схема представляется разумной, и ею можно руководствоваться в большинстве случаев. "Тактическое командование" войсками в процессе ведения боевых действий должно в целом оставаться за полевыми командирами, которые имеют возможность реагировать на быстро изменяющуюся ситуацию. Принятие решений по стратегическим вопросам относительно характера всей операции должно оставаться за СБ, который может пользоваться рекомендациями возрожденного ВШК. СБ может обратиться к Генеральному секретарю с просьбой подобрать командира для проведения конкретной операции, но Уставом не предполагалось, что Генеральный секретарь сам может выступать в роли главнокомандующего.

Связанный с этим вопрос, который в настоящее время обсуждается, состоит в том, могут ли США, Россия и другие ключевые страны-участницы подписать соглашения с СБ в соответствии со Статьей 43, по которой члены организации "обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мир а и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода".

Поскольку до настоящего времени ни одна страна не разработала такого соглашения с СБ, США и Россия могли бы возглавить этот процесс как две наиболее могущественные страны-участницы и, таким образом, определить значение Статьи 43 и показать пример другим членам ООН.

В последнее время неоднократно высказывалась озабоченность в различных странах относительно заключения соглашения в соответствии со Статьей 43. Любое "автоматическое" обязательство посылать войска для участия в операциях ООН вступит в противоречие с функцией президента как Главнокомандующего, как это имеет место в России и США, и будет действовать в обход нормального процесса законотворчества (в США - Закона о военных полномочиях).

Для крупных военных держав, более того, было бы преждевременным выделять специальные подразделения для операций ООН в то время, как, возможно, другие подразделения, в силу их дислокации или имеющихся возможностей, могли бы в большей степени подходить для применения в конкретной кризисной ситуации. Этот вопрос можно было бы снять путем разработки общего соглашения по Статье 43, однако решение проблем, связанных с конституциями, остается чрезвычайно трудным.

Для того чтобы осуществить даже те скромные шаги, которые предлагаются выше, от членов ООН, начиная с пяти постоянных членов СБ, потребуется проявление большой приверженности их обязательствам в ООН. Такой новаторский подход до сих пор не был продемонстрирован, несмотря на все рассуждения относительно центральной роли ООН для нового мирового порядка. Пришло время признать, что многосторонние усилия по поддержанию и принуждению к миру могут оказаться первой линией обороны в интересах национальной безопасности. Поддержание многосторонних усилий должно расцениваться как одна из центральных задач для военного истэблишмента любого государства - члена ООН. Такое признание может стать первым шагом к реализации концепции многосторонней безопасности путем укрепления ООН.

Ощутимый прогресс в осуществлении идей Главы VII Устава по принуждению к миру может быть достигнут, если политические деятели и законодатели придут к убеждению, что это будет отвечать их национальным интересам и критерию "стоимость - эффективность", удостоверятся в том, что реформа управления ООН реализуется на деле. Общественность не поддержит, а законодатели не выделят ассигнования на операции ООН до тех пор, пока они не будут убеждены в том, что они служат их национальным интересам, равно как общим человеческим.

В то же время для России в современных условиях ООН является наиболее предпочтительными, по сути, единственным международным институциональным механизмом, позволяющим строить более упорядоченный, соблюдающий принципы всеобщей и национальной безопасности мир. Создание потенциала ООН по принуждению к миру может рассматриваться как логически обоснованный шаг вперед в этом направлении.