После распада СССР перед образовавшимися суверенными государствами встала проблема самоидентификации. Решение проблемы предполагало, что каждая бывшая советская республика найдет ответы на такие важные вопросы, как:

- модернизация типа и формы государственного устройства;

- наполнение новым содержанием межнациональных отношений;

- формирование новых властных и иных взаимоотношений между центральными, региональными и местными властями;

- поиск новой внешней политики и т.д.

Проблема самоидентификации встала и перед Россией. Но для нее найти ответы на эти вопросы было значительно сложнее, чем другим республикам. Объясняется это тем, что объективная ситуация в Российской Федерации во многих отношениях намного сложнее, чем на других постсоветских территориях:

во-первых, в ней проживает намного больше народов и народностей (по последним данным, 176 этнических групп и народов), что, безусловно, усложняет межнациональные отношения;

во-вторых, здесь намного богаче и сложнее межконфессиональные отношения;

в-третьих, здесь разнообразнее природные и климатические условия и т.д.

В моменты обострения социально-политической и экономической ситуации все эти аспекты заметно осложняются. 

Избежать ошибок и сложностей в политике преобразований в такой обстановке практически невозможно. Как невозможно добиться прямолинейного решения проблемы. Поэтому не случайно, что за последние 10 лет в реформировании российской государственности было уже, как минимум, два заметно (если не сказать - радикально) отличающихся друг от друга этапа:

первый связан с Б.Н.Ельциным, второй - с В.В.Путиным. Правда, внутри первого из этих двух этапов было несколько промежуточных этапов, но на направленность общего процесса они не оказывали существенного воздействия: курс на децентрализацию власти и собственности оставался в общем неизменным в течение всех лет президентства Ельцина.

С приходом к власти В.В.Путина подход к реформированию федеративного устройства в России кардинально изменился. О начале нового этапа в этой области говорит как изменение стратегии в этой области, так и тактики.

Изменение стратегии выразилось:

во-первых, в том, что принципиально изменился вектор действия центральных властей и, прежде всего, самого Президента страны. В то время как направление действий первого Президента России Б.Н.Ельцина фактически складывалось из действий регионов и определялось ими, направление движения при В.В.Путине определяется Кремлем, а именно - Президентом и его администрацией;

во-вторых, в том, что качественно изменилась стратегия и тактика действий центральных властей. Взяв инициативу в свои руки, Кремль стал определять не только, какую федерацию следует строить (конституционную, а не конституционно-договорную с элементами конфедерации, как при Б.Ельцине), но и как ее следует формировать.

Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что:

- формирование некоторых органов власти, и прежде всего Совета Федерации, стало осуществляться по-новому;

- в структуре центральных органов власти появился новый орган - Государственный совет, формируемый фактически самим Президентом РФ;

- отношения между Центром и субъектами Федерации формируются теперь по-иному, чем при Б.Ельцине. Это выражается в резком ограничении договорной практики и в праве вышестоящих руководителей отстранять нижестоящих от занимаемой должности за нарушения федерального законодательства;

- в вертикали власти появились новые субъекты - полпреды Президента РФ и новые структуры - федеральные округа. В этих округах формируется все больше структур, непосредственно представляющих интересы Федерации. Образованы, в частности, структуры, представляющие интересы Генеральной прокуратуры РФ, Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральному округу и т.д.;

- в решении конкретных вопросов, касающихся отношений между Центром и регионами, все чаще используются иные методы (жесткий контроль, проверки, прямое административное вмешательство и т. п.).

Новая стратегия и тактика появились не случайно и не в одночасье.

В отличие от "Концепции государственной национальной политики", утвержденной указом Б.Ельцина в 1996 г., которая, по мнению специалистов, была фрагментарной и направленной на погашение конфликтов, вырванных из общеполитического контекста, подход нынешнего российского Президента основан на иной национальной доктрине государственного строительства. Ее суть заключается в том, что национальная политика до 2010 года должна быть превентивной, то есть нацеленной на предотвращение наиболее опасных этнополитических тенденций и в то же время целостной, или, иначе говоря, быть составной частью общей поэтапной стратегии развития России.

В связи с новой доктриной специалисты рассматривают три основных сценария развития национальной политики.

Первый - "унифицированный" предполагает строительство государства на основе этнического федерализма со стержнем в виде "русской республики", или "республики русских".

Второй сценарий - "адаптационный" - рассчитан на полное исключение этнического фактора из федеративных отношений в связи с переходом к тотальной "губернизации" России.

В основу третьего сценария положена концепция этнополитической интеграции как необходимого фундамента развития гражданского общества в России.

Смысл этой концепции состоит в том, что все народы, населяющие страну, признаются государствообразующими, и ни одна этническая группа не может и не должна обладать преимущественным правом на контроль над территорией, институтами власти и природными ресурсами. Равенство прав и обязанностей обусловливает необходимость принятия скоординированных решений с учетом интересов различных национальных групп и при соблюдении демократических прав и свобод человека на всей территории страны.

В третьем сценарии признается, что центральным вопросом национальной политики государства, от верного решения которого зависит устойчивость системы федеративных отношений, является "русская проблема", или "проблема русской нации". Ради межнационального мира и общегосударственных интересов русские, по убеждению разработчиков третьего сценария, должны отказаться от своего приоритета.

По мнению экспертов, ни первый, ни второй сценарии для эффективного реформирования нашей государственности не годятся. Первый, считают они, не только неприемлем, но и крайне опасен потому, что может породить этнические чистки и вытеснение русских и нацменьшинств из "чужих" республик.

Вторая модель, как полагают специалисты, тоже не годится, так как против нее скорее всего выступят национальные элиты, используя свои возможности по мобилизации населения республик на открытую борьбу против федерального центра.

Как наиболее оптимальный сценарий этнологи рассматривают третий¹. Именно он, считают они, должен лечь в основу федеративной политики нового Президента России.

Соглашаясь в целом с аргументацией, подкрепляющей концепцию этнополитической интеграции, то есть отдавая предпочтение третьему сценарию, заметим все же, что эта концепция не отвечает на очень важный вопрос, как конкретно будет решаться та самая "русская проблема", которая признается ее разработчиками как центральная. Как вообще ее можно решить, если "русские должны отказаться от своего приоритета в пользу общероссийских интересов?".

И три рассмотренных сценария и практическая деятельность российской властвующей элиты свидетельствуют о том, что те центробежные тенденции, которые усиливались в последние годы, они стремятся как можно скорее переломить. Как с помощью новых звеньев властной вертикали, так и посредством ужесточения федерального законодательства по отношению к его нарушителям в регионах.

Наиболее важные и принципиальные положения федеративной политики В.В. Путина содержатся в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию. 

Уже в июле 2000 г. в своем первом Послании В.Путина Федеральному Собранию, выпущенном под названием "Какую Россию мы строим", как и в Посланиях двух последующих лет, изданных под названиями "Не будет ни революций, ни контрреволюций" и "России надо быть сильной и конкурентоспособной", тема реформирования государственности прозвучала во весь голос.

Анализ идей, относящихся к теме федеративного строительства в России, содержащихся в Посланиях, позволяет сделать вывод, что федеративная политика В.В.Путина действительно заметно (если не сказать значительно, или радикально) отличается от политики в этой же сфере Б.Н.Ельцина.

Приведем основные идеи, относящиеся к теме федеративных отношений и государственного строительства всех трех Посланий.

"Нужно признать, - констатировалось в Послании 8 июля 2000 г., - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство.

При принятии Конституции России в 1993 г. федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснованна, она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать, легче всего критиковать то, что было до нас.

Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти. И ответная реакция не заставила себя ждать. Но хочу обратить ваше внимание. Ответная реакция пришла не из центра, не из Москвы, а из городов и поселков. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации на этот раз. Теперь все уровни власти поражены этой болезнью. Разорвать этот порочный круг - наша общая святая обязанность.

Крайним примером нерешенных федеративных проблем является Чечня. Ситуация в республике осложнилась до такой степени, что ее территория стала плацдармом для экспансии в Россию международного терроризма. Исходной причиной здесь также было отсутствие государственного единства. И Чечня 99-го напомнила о ранее совершенных ошибках"².

Дополняя эту картину некоторыми важными штрихами, Путин далее отметил: "Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти… Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия"².

Далее в Послании говорится о том, что конкретно было сделано центральной властью и что еще предполагается осуществить, чтобы возвести между "островами" и "островками" надежные мосты^*.

Это, во-первых, создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. "Суть этого решения, - подчеркнул Путин, - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма"².

Второй шаг Центра определил возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах нарушаются Конституция страны и федеральные законы, единые права и свободы граждан. Но речь шла и идет не только о правах и возможностях Центра по отношению к региональной власти, но и полномочиях последней по отношению к местным властям. "И руководители регионов, - отмечается в Послании, - должны иметь право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан. Нам ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная"².

Следующий шаг Центра был связан с реформой Совета Федерации, изменением принципов его формирования, образованием Государственного совета при Президенте России. 

Формирование Совета Федерации первого созыва осуществлялось путем прямых всеобщих выборов. Депутаты Совета Федерации осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. В процессе трансформации механизма формирования верхней палаты парламента произошел фактический переход от прямых выборов членов Совета Федерации непосредственно населением к особой разновидности косвенных выборов, при которой членство по должности сочетается, как правило, с выборным характером той или иной должности. А унифицированный принцип формирования Совета Федерации сменился частично децентрализованным, при котором одинаковый статус члена верхней палаты достигается различным порядком обретения соответствующего статуса в регионах.

Чтобы ликвидировать это несоответствие и превратить Совет Федерации в постоянно действующую верхнюю палату парламента, члены которой занимались бы законотворчеством профессионально и на постоянной основе, В.Путин выступил инициатором изменения механизма ее формирования.

По новому закону от 5 августа 2000 г. Совет Федерации формируется следующим образом. Как и ранее, в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ: представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается органом государственной власти субъекта на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа субъекта государственной власти назначается высшим должностным лицом этого субъекта на срок своих полномочий. Данное назначение оформляется указом (постановлением) этого лица, и оно вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против состоявшегося назначения.

Одновременно с реформой механизма формирования верхней палаты был изменен и дополнен Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения и дополнения дали право президенту страны, как и руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, досрочно отрешать от должности (или письменно предупреждать о возможности принятия соответствующих мер) глав муниципальных образований. Основанием для таких действий должны быть решения судов. 

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен досрочно в случае, если им не отменены нормативные правовые акты или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ. Главы столиц и административных центров РФ могут быть отрешены от должности только лишь президентом страны и только в случае совершения ими противоправных действий, установленных судом³.

Как реформа Совета Федерации, так и изменения в системе местного самоуправления, дополненные введением семи федеральных округов, направлены на повышение уровня и эффективности управления страной, воссоздание в стране единого правового поля.

Чтобы не отстранять губернаторов и других руководителей исполнительных органов страны от решения общегосударственных задач, Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет РФ, являющийся, как говорится в ст. 1 Положения о нем, "совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Председателем Госсовета является президент страны, а членами - по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.

Задачи, состав и организация, а также порядок работы Госсовета определяются Положением об этом органе, утвержденным Указом Президента РФ также 1 сентября 2000 г.⁴.

Шаги, предпринятые центральной властью в 2000 г., позволили В.В.Путину констатировать в своем Послании Федеральному Собранию 2001 г., что "период расползания государственности - позади" и что "дезинтеграция государства - о которой говорилось в предыдущем Послании - остановлена"5.

Обосновывая свой вывод, Президент еще раз напомнил о сделанном. "Разработали, - отметил он, - и приняли федеральный пакет - пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах. Создан и активно действует Государственный совет. У России, наконец, появились утвержденные Законом государственные символы"⁵.

Создание федеральных округов расценено в Послании 2001 г. как одно из наиболее важных решений 2000 г. По мнению Президента, деятельность полпредов "заметно приблизила федеральную власть к регионам". Ключевая роль полпредов и окружных структур Генеральной прокуратуры выразилась в том, что четыре пятых из более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Понимая, что обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти, что отсутствие четкого разграничения полномочий между ними, равно как и работоспособного механизма их взаимодействия, приводит к большим экономическим и социальным потерям, В.В.Путин сформулировал три приоритетные политические задачи, решение которых должно привести к исправлению ситуации.

Первая задача - определение конкретных, четких полномочий Центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции.

Вторая задача - наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Третья задача - упорядочение межбюджетных отношений.

К теме федеральных округов В.В.Путин обратился и в Послании 2002 г. 

Отметив, что в предыдущем году "в целом завершилось организационное становление федеральных округов" и повторив еще раз вывод Послания 2001 г. о том, что "федеральная власть реально стала ближе к регионам", Президент определил очередные задачи в этой сфере. "Полагаю, - отметил он, - настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего - в части контрольной и кадровой работы. А именно - в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств, о количестве которых тоже надо подумать"⁶.

Ключевой задачей, как считает Президент России, "остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти". Предложения органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления были собраны, обобщены и проанализированы специально созданной для этой цели комиссией^**.

Оценивая практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации, В.В.Путин отметил, во-первых, их легитимность и, во-вторых, то, что "в известный момент нашей истории они были востребованы" и необходимы. "Однако на практике, - продолжал Президент, - само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А, в конечном счете, значит - и между гражданами, которые проживают в разных территориях России"⁶.

Практика, по мнению Президента, показала, что в большинстве случаев разграничение полномочий осталось "на бумаге". Недаром из 42 субъектов, имевших такие договоры, 28 их уже расторгли.

Однако необходимость в договорах с отдельными регионами в такой стране, как Россия, может, безусловно, возникать. Но заключать такие документы втайне от других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения консенсуса, по мнению В.В.Путина, неправильно. Поэтому "все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом… Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно "на ясном глазу" принимать это решение"⁶.

Анализируя содержание президентских посланий, обращаешь внимание на то, что В.Путин не касается темы, какой тип федерации в России сложился на практике и какой тип нам действительно необходим. Но этот вопрос стоит того, чтобы в нем попробовать разобраться. Он особенно актуален потому, что заключение двусторонних договоров между Центром и субъектами привело в действительности к образованию асимметричной федерации, что фактически противоречит действующей российской Конституции, по которой все субъекты равноправны.

С течением времени приведенные выше идеи и выводы претерпели определенную трансформацию, или, иначе говоря, идеи 2002 г. уже заметно отличаются от идей 2000 г. Наиболее существенно эта трансформация затронула проблему договоров "Центр - регионы": от в целом негативного отношения к ним до признания их полезности и необходимости.

Ориентируясь на позицию новой власти за расторжение двусторонних договоров с Центром, некоторые регионы выступили еще в 2000 г., то есть вскоре после президентских выборов. Администрация Президента склонялась к тому, чтобы удовлетворить их просьбы еще до конца 2001 г. Однако жесткая позиция других регионов, и прежде всего национальных образований, сохраняющаяся и до сих пор, вынудила федеральный Центр искать компромисс^***. Именно отсюда, как представляется, берет свое начало компромиссная позиция В.В.Путина, отраженная в Послании 2002 г. и изложенная выше.

Осмысление мер, предпринятых центральными властями во главе с Президентом В.В.Путиным по нормализации федеративных взаимоотношений, приводит к следующему выводу.

На первом этапе своего правления В.Путин проявлял в этом вопросе твердость и жесткость. В результате основная часть договоров между Центром и субъектами, подписанных в годы президентства Б.Ельцина, была расторгнута, Совет Федерации был реформирован, были созданы федеральные округа, роль губернаторов в политической жизни государства в целом была заметно снижена и т.д.

Однако в 2002 г. в федеративной политике В.Путина обозначился иной акцент. Он выразился, в частности, в новом, более терпимом отношении к договорам между Центром и регионами, к позициям национальных автономий. Основной причиной некоторого отступления Центра от жесткой линии была твердая позиция национальных автономий, не считаться с которой центральная власть, конечно, не может. Хотя бы потому, что это резко усилит центробежные процессы. В итоге договора с национальными образованиями стали не отменять, а корректировать, внося в них изменения^****.

Но сейчас еще трудно сказать, получит ли эта новая линия продолжение, или власть опять вернется к жесткой позиции. В общем, поиск золотой середины и нового содержания российского федерализма продолжается. 

^*  Выводы, прозвучавшие в Послании 2000 г., В.Путин повторял не раз. Например, на пресс-конференции 18 июля 2001 г. в Кремле. В начале 90-х годов, отмечал он здесь, некоторые основные параметры Конституции не срабатывали и значительная часть регионов "перехватила функции центра". Сегодня Федерации возвращаются федеральные функции, и разграничение полномочий центра и регионов будет происходить "исключительно в рамках Основного закона" (Российская газета. 2001. 19 июля).
^**  Эта комиссия известна как "Комиссия по федеративной реформе заместителя главы администрации Дмитрия Козака".
^***  Мнению Президента страны противоречит суждение его советника С.Самойлова, который пояснил, что сейчас в "правовой системе взаимоотношений центра и регионов такого правового понятия, как договор, не предусмотрено". Россия - конституционная Федерация, вполне способная развиваться на основе Конституции, федерального законодательства и законов ее субъектов. "Дальнейшее развитие Конституции, федерального законодательства нигде более не оставило простора для договорного процесса", - подчеркивал С.Самойлов. (Российская газета. 2002. 30 марта).
^****  Например, Договор о внесении изменений в Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), подписанный в г. Москве 26 сентября 2002 г. (Российская газета. 2002. 02 октября).

¹  Независимая газета. 2000. 08 апреля.
²  Российская газета. 2000. 11 июля.
³  Российская газета. 2000. 08 августа.
⁴  Российская газета. 2000. 05 сентября.
⁵   Российская газета. 2001. 04 апреля.
⁶  Российская газета. 2002. 19 апреля.