Процесс глобального интегрирования международного сообщества в XXI в. предъявляет новые требования к современной системе международных организаций и их кадровому обеспечению.

"Армия" международных чиновников (международная гражданская служба) насчитывает сегодня около 50 тыс. сотрудников почти всех известных национальностей, которые трудятся в десятках штаб-квартир международных организаций и 600 филиалах и миссиях в 180 странах мира. По масштабам, квалификации сотрудников, разнообразию решаемых задач эта служба далеко превосходит кадровые структуры самых мощных транснациональных корпораций. А главное заключается в том, что она нацелена на решение самой благородной интернациональной задачи - обеспечение безопасности, развитие сотрудничества всего мирового сообщества.

Международная гражданская служба представляет собой сплав самобытного опыта управленческих культур многих стран мира, на основе которого во многом формируется глобальная многонациональная культура мирового менеджмента. Накопленный десятилетиями опыт используется многими странами для создания и совершенствования собственных национальных структур государственной службы.

У международной гражданской службы большие трудности. Ей приходилось преодолевать множество бюрократических проблем. У нее значительные достижения, а критика, нередко звучащая в адрес международной гражданской службы, является показателем высоких требований, которые предъявляются к ней государствами-членами и мировым сообществом в целом.
 

После окончания Первой мировой войны при учреждении Лиги Наций, призванной решать качественно новые для того времени политические задачи, государства-члены с особым вниманием подошли к вопросу формирования ее секретариата. Руководство Лиги и страны-учредители приняли нестандартное решение: комплектовать секретариат не напрямую государствами-членами, а предоставить самой организации право нанимать и материально обеспечивать своих сотрудников. Такой принцип набора персонала был положен в основу формирования международной гражданской службы и закреплен в уставных документах ООН.

Каждая международная организация имеет собственную гражданскую службу. Однако с момента создания ООН и специализированных учреждений возникла идея создания единой международной гражданской службы. В этих целях между ООН и рядом специализированных учреждений были заключены межорганизационные кадровые соглашения, направленные на урегулирование ряда общих проблем, стоящих перед международными гражданскими службами организаций системы ООН.

Концепция международной гражданской службы получила всеобщее признание. Мировая практика показала, что, когда сотрудники разных стран работают в секретариатах и в материальном плане полностью независимы от своего государства, они намного более эффективны и могут выполнять деликатные политические функции, где требуется беспристрастный подход. Во многом благодаря такой независимости Секретариату ООН и многим специализированным организациям удалось в целом успешно выдержать испытание "холодной войной", удержаться от скатывания на позицию той или иной из конфликтующих сторон или группировок.

С тем чтобы политические разногласия в самой ООН не оказывали непосредственного влияния на работу специализированных учреждений, государства-основатели придали общей системе международной гражданской службы децентрализованный характер, предоставляющий каждой из них значительную самостоятельность. С течением времени система развивалась, ставилась более масштабной и многогранной. Соответственно, усложнялась задача внутрисистемной координации. У государств и самих международных организаций зрело понимание того, что согласованная политика в кадровых и административных вопросах является одним из немногих факторов, связывающих организации общей системы.

В декабре 1974 г. была образована Комиссия по международной гражданской службе (КМГС). Генеральная ассамблея своей резолюцией 3357 (XIIX) одобрила статут комиссии, завершив тем самым почти 30-летний процесс поступательного формирования принципов, положенных в основу ее деятельности.

Еще в сентябре 1945 г. Подготовительная комиссия по вопросу создания ООН впервые рассматривала предложение об образовании Комиссии по международной гражданской службе. В феврале 1946 г. Генеральная Ассамблея приняла резолюцию, постановив, что Генеральным секретарем ООН после консультаций с руководителями специализированных учреждений системы ООН должна быть создана Комиссия по международной гражданской службе для выработки общего подхода к набору кадров.

Однако в результате консультаций Генерального секретаря с руководителями специализированных учреждений системы ООН было признано необходимым создание органа, занимающегося не только вопросами набора кадров, но и разработкой согласованной кадровой политики.

Для этого в 1948 г. был создан Консультативный совет международной гражданской службы, состоявший из 9 членов. В 1963 г. Генеральная Ассамблея пересмотрела полномочия совета, включив в круг его деятельности вопросы заработной платы и пособий. Число членов Консультативного совета было увеличено с 9 до 11, и при нем был образован Исполнительный секретариат.

В начале 70-х годов в связи с коллапсом бреттон-вудской системы валютного регулирования, который потряс мировую финансовую систему, в том числе и бюджеты международных организаций, возникла необходимость корректировки заработной платы персонала ООН. В декабре 1970 г. Генеральная Ассамблея приняла решение о создании Специального комитета по пересмотру системы заработной платы ООН.

В рамках проведения исследований по заработной плате Спецкомитет рассмотрел предложения о создании Комиссии по международной гражданской службе, поступившие от исполнительных глав и союзов служащих организаций системы ООН. Следует отметить, что предложение исполнительных глав представляло собой первое соглашение руководства организаций системы ООН о создании центрального регулирующего института вместо прежних договоренностей о координации. Учитывая имеющиеся предложения, Спецкомитет рекомендовал Генеральной Ассамблее создать Комиссию по международной гражданской службе. В декабре 1972 г. Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 3042, предусматривающую создание Комиссии. В 1974 г. после значительной подготовительной работы комиссия начала функционировать.

Комиссия по международной гражданской службе состоит из 15 членов, назначаемых Генеральной Ассамблеей сроком на 4 года с возможностью последующего переизбрания на очередной срок полномочий. Члены комиссии избираются в личном качестве как лица с признанным авторитетом, имеющие значительный опыт руководящей работы в сфере государственно-административных структур или в смежных областях, особенно в области руководства кадрами. Они призваны исполнять свои обязанности совершенно независимо и беспристрастно, не запрашивая указаний у какого бы то ни было правительства, секретариата или ассоциации персонала той или иной организации общей системы ООН и не получая от них таковых.

Комиссия является органом, подотчетным непосредственно Генеральной Ассамблее ООН. По ряду аспектов функционирования общей системы она принимает самостоятельные решения, обязательные для исполнения спецучреждениями, а по другим вопросам выносит рекомендации Генеральной Ассамблее, которая принимает окончательные решения. К первой категории относятся вопросы методологии определения условий службы, классификации мест службы для индексации окладов с учетом роста стоимости жизни (так называемая система коррективов по месту службы) и норм выплаты части надбавок и пособий. Ко второй - вопросы обновления шкалы окладов и системы коррективов по месту службы для сотрудников категории специалистов, принципов определения условий службы и стандартов управления людскими ресурсами, налогообложения персонала и некоторые другие.

Для обеспечения технической поддержки работы комиссии создан Секретариат КМГС, возглавляемый исполнительным секретарем и состоящий из трех отделов по основным направлениям ее деятельности: обследование стоимости жизни, оклады и надбавки, кадровая политика. За годы работы комиссии ее Секретариат накопил обширную базу данных и осуществил уникальные аналитические исследования в областях функционирования международной гражданской службы.

Одним из наиболее деликатных вопросов, находящихся в ведении комиссии, является определение уровня оплаты международных гражданских служащих. Здесь необходимо соблюсти баланс интересов государств, осуществляющих взносы в бюджет международных организаций, и самих организаций, заинтересованных в привлечении высококвалифицированных служащих.

В основе определения уровня окладов персонала, принятого на международной основе (есть еще технический персонал, принимаемый на месте), лежит так называемый принцип Ноблемера, названный по имени председателя Комитета экспертов Лиги Наций. Этот принцип предусматривает, что организации системы ООН должны иметь возможность набирать на работу персонал из любой страны. Поэтому условия службы международного персонала должны быть привлекательными для граждан страны с наиболее высокой заработной платой. При этом исходят из того, что зарплата в международных секретариатах должна быть несколько выше (примерно на 15%), чем в наиболее высокооплачиваемой национальной гражданской службе мира, в первую очередь для того, чтобы компенсировать международным чиновникам дополнительные расходы, связанные с проживанием за пределами своей страны (так называемый фактор экспатриации).

Создание и функционирование Комиссии по международной гражданской службе ознаменовало качественно новый этап в развитии концепции международной гражданской службы, заметно укрепило общую систему ООН, повысило роль государств-членов в регулировании условий службы сотрудников международных организаций.

В соответствии со своим мандатом КМГС призвана вырабатывать единые стандарты классификации постов, подбора и найма персонала, устанавливать общие шкалы окладов, пособий и надбавок, создавать единообразные условия службы международных гражданских служащих.

Деятельность комиссии на этом направлении в течение последних 25 лет привела к формированию унифицированной системы международной гражданской службы для всех организаций системы ООН, устранила элементы нездоровой конкуренции между отдельными организациями в области найма высококвалифицированных специалистов, создала благоприятные условия для ротации персонала и обмена сотрудниками между организациями. Безусловно, такая политика отвечает интересам государств-членов: она в целом приводит к сохранению на разумном уровне их расходов на содержание персонала секретариатов международных организаций, вносит элементы большей предсказуемости в то, что касается финансирования персонала в рамках их бюджета, и дает государствам реальный контроль за расходованием средств в этой области.

В результате выработки комиссией единых стандартов в области регулирования условий службы международной гражданской службы, подготовки ее Секретариатом уникальных экспертных наработок по обзору условий службы и классификации должностей появляющиеся за пределами системы ООН международные и не входящие в систему ООН организации все чаще заимствуют этот опыт, принимают за основу и шкалу окладов и пособий общей системы, ее стандарты в области градации должностей или ориентируются на них.

К таким организациям относятся, в частности, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО), Организация Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ОДВЗЯИ), Аппарат Высокого представителя (в Боснии и Герцеговине) и другие.

Благодаря высокому профессионализму в своей работе КМГС завоевала авторитет и у Совета Европы, старейшего международного института Европы, и у других европейских структур (ЕС, НАТО), с которыми у Секретариата КМГС налажены тесный контакт и постоянный обмен информацией и которые активно используют наработки комиссии в области регулирования условий службы своих международных чиновников.

Сегодня международная гражданская служба стоит перед задачей самоутверждения в новых, довольно радикально меняющихся условиях современного мира.

Появление на политической карте мира (в результате деколонизации) стран Африки, Азии, Латинской Америки значительно расширило состав членов международных организаций, изменило социально-экономический характер их деятельности, динамику процесса принятия решений.

Окончание "холодной войны" открыло новые возможности, но в то же время породило новые вызовы. Международные организации все чаще сталкиваются с необходимостью проведения операций по поддержанию мира, участия в урегулировании гуманитарных кризисов.

Глобализация экономики, бурное развитие компьютерных и информационных технологий, грядущая революция в области генной инженерии требуют от международных организаций новых подходов.

Немалое влияние на международные организации оказал выход на мировую арену, помимо национальных правительств, новых субъектов - неправительственных организаций и движений, транснациональных корпораций, которые оказывают возрастающее влияние на процесс принятия решений по международным проблемам.

Все это ставит международную гражданскую службу перед необходимостью дальнейшего разумного реформирования и разработки концептуально новых подходов к ее функционированию.

Так, например, условия службы и структура оплаты труда, применяемые с 50-х годов, сформированы с ориентацией на "карьерный" характер международной гражданской службы, то есть в расчете на то, что, придя на службу в молодом возрасте, сотрудник останется на ней до выхода на пенсию.

Так раньше и было.

Однако статистические данные 90-х годов показывают, что средний возраст вновь нанимаемых сотрудников составляет 42 года.

В силу новых задач, встающих перед международными организациями, а также значительных отличий между организациями общей системы ООН - по масштабу (одни насчитывают 200 сотрудников, другие - тысячи), месторасположению, мандату - им становится все сложнее эффективно управлять людскими ресурсами, базируясь на заключении в основном постоянных ("пожизненных") контрактов с сотрудниками. Все больше международных организаций стремятся заключать с персоналом "срочные" (на определенный срок действия) контракты, что позволяет осуществлять более гибкое и эффективное кадровое планирование.

Для решения задач, стоящих перед мировым сообществом в XXI в., необходима четкая координация совместных действий, которая под силу только слаженной системе международных организаций.
 

Уникальной базой данных и экспертизой КМГС пользуются и государства-члены в рамках разработки принципов и стандартов для своих национальных гражданских служб.

Следует отметить, что богатый опыт Комиссии по международной гражданской службе активно изучается и по возможности используется в последние годы в кадровой и административной политике Министерства иностранных дел России. Благо, что на протяжении многих лет наши представители - руководители кадровой службы МИД - являются членами комиссии и участвуют в ее работе. Благодаря этому обстоятельству наша дипслужба раньше всей остальной государственной службы стала активно использовать инструментарий, а главное, принципы и подходы, применяемые в международной гражданской службе. Прежде всего это ротация и мобильность сотрудников, конкурсная система заполнения вакансий с описанием постов и прозрачность конкурса, планирование перемещения кадров и планирование карьеры, контракты с четким изложением обязательств и прав обеих сторон, нормативная регламентация службы и ряд других элементов, по совокупности составляющих процесс управления кадровыми ресурсами.

Думается, отчасти за счет возможности более широкого взгляда на кадровую работу наша служба смогла на передний план выдвинуть понятие мотивации сотрудников, без лишней стыдливости заговорить о карьере как основном смысле службы чиновника-дипломата. Это помогло нашей службе пережить сложное для госаппарата России время в начале и середине 90-х годов и не только сохранить, но и приумножить свой потенциал. Подтверждение этому, кроме всего прочего, - реальный конкурс молодых специалистов - выпускников ведущих гуманитарных вузов России на поступление на службу в МИД России в течение последних четырех лет.

Совершенствование процесса управления кадрами с учетом опыта международной гражданской службы и экспертизы КМГС базируется вместе с тем на использовании проверенных временем традиций и особенностей нашей национальной государственной и дипломатической службы.

Одним из таких проектов является подготовка научно обоснованной а попросту, более справедливой и разумной системы установления шкалы окладов и денежного вознаграждения в целом для сотрудников росзагранучреждений. Этому также были посвящены несколько раундов консультаций делегаций ответственных работников МИД и Минфина со специалистами Секретариата КМГС в течение 2000-2002 гг.

Национальные службы также внесли свой вклад в формирование международных организаций. Надо признать, что и во времена "холодной войны" осуществлялось сотрудничество международного секретариата с госслужбой СССР, работники секретариата оставались верными исполнению своего долга.

Новые возможности сотрудничества открылись после окончания "холодной войны". Несмотря на существующую, в основном внутреннюю, критику в адрес российской бюрократии, лучшие представители российского менеджмента взаимодействуют с международными организациями, наш опыт с интересом воспринимается в КМГС и во многом соответствует общемировой практике.

Российским международным чиновником свойственны чувство служения во имя общественного блага, самоотверженное отношение к работе. На службе в международных организациях сегодня трудится около тысячи высококвалифицированных чиновников, прошедших службу в российских госучреждениях. Российские ученые используют в своей работе последние достижения фундаментальной и прикладной науки.

В последние годы, как, впрочем, и раньше, работа комиссии периодически подвергается критике со стороны ассоциаций персонала и исполнительного руководства ряда специализированных учреждений. За этим вместе с желанием добиться учета специфики ряда международных организаций просматривается и другая причина - стремление либерализовать систему вознаграждения и условий службы персонала международных организаций.

Но безоглядная либерализация неизбежно привела бы к необходимости повышения размеров взносов государств в бюджеты организаций за счет налогоплательщиков большинства стран мира. Комиссия, будучи подотчетной Генеральной Ассамблее, не может не учитывать мнения государств-членов и нанесла бы вред самой международной гражданской службе, если бы не отдавала себе отчет в финансовых и организационных последствиях своих решений. Тем не менее комиссия внимательно прислушивается к критике в свой адрес и принимает меры по совершенствованию методов своей работы, налаживанию механизмов консультаций с ассоциациями персонала, созданию совместных с ними рабочих групп, организации регулярных брифингов для делегаций государств-членов по сложным техническим вопросам своей деятельности. Такой конструктивный подход находит понимание и активную поддержку со стороны подавляющего числа государств-членов. Поэтому в своей последней резолюции Генеральная Ассамблея вновь подтвердила центральную роль комиссии в регулировании и координации условий службы в рамках общей системы ООН.