(некоторые вопросы уазвития государственно-территориального устройства России)

О. РУМЯНЦЕВ, кандидат юридических наук,
президент Российского фонда конституционных реформ

Особенности сегодняшнего государственно-территориального устройства РФ.

Государственно-территориальное, устройство Российской федерации основывается на принципе федерализма. За счет него - по идее - должны были бы обеспечиваться единство.стоаны, децентрализация государственной власти, раввоправие и самоопределение народов в составе Федерации. Федерализм закреплен в наименовании нашего государства.

При этом сложное государство безболезненно и с пользой для сторон включает в свой состав ряд менее крупных образований, обладающих достаточной самосто- ятелыюстью. Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их то культурно-исторические и регионально-экономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает согласие составных частей страны с Федерацией в целом.

Конституция России призвана остановить войну законов, суверенитетов, юрисдикции, конституций и попытки перейти от внутригосударственных к международно-правовым отношениям между Россией и ее субъектами.

Преобразование России на началах подлинного федерализма не должно допустить ущемления, с одной стороны, местных интересов, а с другой - не позволить превратить Россию в конгломерат разрозненных государственных образований.

Закрепляя единое федеративное государство. Конституция России призвана остановить войну законов, суверенитетов, юрисдикции, конституций и попытки перейти от внутригосударственных к международно-правовым отношениям между Россией и ее субъектами.

Система государственной власти в Российской Федерации основана на разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением. Полномочия государственной власти разумно поделены между целым и частями. Суверенитет последних ограничен федеральной Конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к общему ведению. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 г. в виде Федеративного договора. Полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, принадлежат последним и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами). Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах Е формах, установленных Конституцией России и федеральным законом.

Следует говорить не о делегировании, а о разграничении полномочий. Делегирование полномочий и предполагает, что передается часть полномочий, которыми регионы уже обладают. Но вряд ли кто-либо будет оспаривать: они сегодня не обладают федеральными полномочиями. Мандат на осуществление всего объема полномочий, присущих высшим органам государственной власти РФ, эти органы получили в результате волеизъявления всего многонационального народа России как носителя и источника государственного суверенитета при различных выборах, на референдумах и т.д. Государственная власть РФ получена от народа в целом, а не от отдельных субъектов РФ. Вне этих пределов каждый регион осуществляет власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться в эту сферу не вправе.

Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов РФ могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий; органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Субъекты РФ в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Посредством дополнительных внутригосударственных отношений может уточняться компетенция регионов, что придает Российской Федерации необходимую гибкость. Наличие таких соглашений не является определяющим, но их система на этапе становления позволяет обеспечить жизнеспособность государственного организма; жесткая же структура такого сложного образования может привести к выпадению кирпичиков из единой кладки, отчего она может обрушиться. Конституционно-договорная модель позволяет смотреть с оптимизмом в будущее России.

Важно отличать Федерацию (или Союз), скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации, которая не образует нового государства, а связи входящих в нее частей закрепляет договором. В нынешней России это не просто теоретический или док-тринальный спор - в свете вопроса о соотношении Конституции РФ и Федеративного договора при неправомерном возвеличивании в некоторых республиках силы последнего по отношению к Основному Закону.

При развитии федеративных отношений мы исходим из того бесспорного положения, что Россия есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами, что оно политически и юридически конституировано, реально существует и составляющие его территории и народы уже реально в нем объединены. Довод, что договорный процесс якобы способен сделать Федерацию более легитимной и приемлемой для объединившихся народов ни в правовом, ни в политико-практическом плане критики не выдерживает. Какой бы вариант договорной Федерации ни избрать, он в конечном счете сводится к тому, что вольно или невольно признается отсутствующей сложившаяся, имеющаяся в наличии и функционирующая конституционно закрепленная федеративная государственность.

Государство подчиняется Основному Закону. Федеративный договор является вторичным по отношению к нему. Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию.

Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов Федерации. Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция формально наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Основы, а также особенности правового статуса субъектов РФ устанавливаются и гарантируются федеральной Конституцией.

Исходя из стремления к национальной государственности, республики настаивают на особом статусе. Естественным является сохранение данного типа регионов, делающих нашу страну неповторимо поляфонйчвои. вместе с тем особенности этнического состава населения отдельных территорий не должны приводить к противоречиям с принципом равенства граждан вне зависимости от этнической принадлежности, места жительства и иных обстоятельств.

А сегодня это противоречие, увы, имеется в полном объеме. "Мы - многонациональный народ республики N..., - гласит иная декларация о суверенитете - провозглашаем шШиональное государство" (заметьте, не многонациональное). Что скрывается под словом национальное? Приоритет одному этносу, особый подход в государственном строительстве к его интересам? Но это чревато усилением племенного ,9ВАХода к государственному развитию, что противоречит равенству в правах независимо от национальности. Превращение территорий компактно проживающих этнических общностей в государственные образования может привести к национальной розни.

Начали складываться различные типы субъектов Федерации. Первый-те республике, которые считали возможным идти на односторонние нарушения Конституции, создание национальной гвардии, одноканальные бюджетные отношения с Россией, национализацию объектов федеральной собственности, переподчинение себе правоохранительных органов. Во второй категории оказались остальные республики, автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей - национально-территориальные автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992гг.. до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, управлявшиеся в результате указного права Президента градоначальниками против норм Конституции и законов РОССИЙСКОЙ Федерации. Пятый тип - края и области, наиболее законопослушные и, увы, достаточно бесправные регионы.

Особенности этническо то состава населения отдельных территорий не должны приводить к противоречиям с принципом равенства граждан вне зависимости от этнической принадлежности, места жительства и иных обстоятельств.

Руководство России непостижимым образом поддер- живало именно те регионы, которые выказывали склонность к неконституционным действиям. Нам представлялось в корне неверным прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб финансовому благополучию других, осуществлявшееся Президентом и Правительством из федеральной казны. Особая поддержка была бы оправданна, если бы вела к упрочению государственного единства России. Однако, вопреки всем преимуществам, продолжались односторонние нарушения закрепленного в Конституции разграничения полномочий и предметов ведения.

В истории удавались союзы территорий, но не этносов, ибо границы между последними нигде не имеют четкости. Планы превратить Австро-Венгерскую монархию в союз национальностей не смогли покончить с распрями яз-за чересполосицы нассления и невозможности достичь однородности состава в каждой из частей страны.

Россия - особая страна, где присутствует причудливая смесь территориальных общвостей и родовых государств. На определенной этапе понятие государства отделилось от понятия народ в смысле общины, связанной этническим происхождением и едииством внешних признаков, нравов, характера и образа мыслей. Для Российского государства показательна прочная связь прежде всего с определенной террвторией, пространственным и цивилизационным мышлением, поднятие над этническими признаками. Наличие многочисленного народа, ставшего распространителем своей культуры, - русских не ущемляет стремления иных этнических общностей к обретению государственности в составе России.

Мы всходим из того, что населяет Российскую Федерацию единый народ - многонациональный народ России, осознающий себя как единое МЫ. Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако не следует забывать, что в многонациональном государстве, таком как Россия, с единым многонациональным народом, самоопределиться этническая об- ццюсть может не только путем создания отдельного государственного образования в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии.

Отсюда ясна важность задачи: гарантировать в Конституции я закояедтель-стве России принципы равноправия и культурной автономии. Права и оободи этнических общностей должны гарантиро-ватьсх в соответствии с общсдриаяанвы-ми иринпипами и нормами международного права и международными договорами России. В зависимости от особенностей этнического состава населения и иных обстоятельств самоуправляющимся территориальным единицам по представлению или с согласия соответствующего субъекта РФ следует предоставлять федеральным законом особый статус.

Мы исходам из Того, что населяет Российскую Федерацию единый народ - многонациональный народ России, осознающий себя как единое МЫ.

При реализации федерализма необходимо аккуратно пройти между противоположными подходами: один ведет к унитарной России, другой к раздробленности и апологетике национальных особенностей - вплоть до фактической свободы внутренних образований от конституционных обязательств перед Федерацией.

На основании экономико-географического, исторического и содиокультурного анализа возникло предложение создать в России (путем объединения краев, областей, возможно, республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 млн. чел. и примерно равным экономическим потенциалом.

Предполагалось, что группирование осуществимо на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей. Их смутным прообразом можно (с известной долей условности), считать складывающиеся в последние годы региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволяла бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда. В исключительных случаях статус земли может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской, которая не имеет российских соседей).

Думается, что к концепции "Российский Союз республик и земель" можно еще вернуться, тем более если учитывать перспективу воссоздания исторически сложившейся России.

При всей открытости и гибкости Федерации важна линия на укрепление единства государства. В главе о федеративном устройстве Конституции РФ имеется важное нововведение: "Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации" (ст. 78), которое может укрепить дееспособность федеральной власти в вертикальном разрезе. Как это реализовать на практике?

Наше государство должно держаться на; верховенстве Российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах; единой денежной единице; федеральном бюджете; единых судебной и правоохранительной системах; Российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного суда России.

Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов РФ российскому высшему закону. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России не исключает возможности гражданства отдельных ее субъектов, оно является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

Федерализм обеспечивает коллективные права отдельных народов на суверенитет и самоуправление, не ущемляя интересов всего многонационального народа. Право на отделение обычно в конституциях не предусматривается.

Российский Союз в широком смысле может стать исключением во имя усиления привлекательности и добровольности; его регионы могут иметь право изменить свой статус. Но - путем усложненной процедуры и при выполнении двух условий: 1) если за это сначала на местном референдуме выскажутся две трети избирателей и 2) если это стремление будет закреплено в соответствующем федеральном законе и найдет отражение в нормах Конституции. Заметим, что подобный механизм четче, нежели формула Конституции, по которой статус субъекта России "может быть изменен по взаимному согласию России и ее субъекта". Ни у кого (включая Татарстан, Чечню и пр.) не должно возникать искушения заявить, что его удерживают в составе России насильно, вопреки воле квалифицированного большинства граждан, проживающих в регионе.

Важно, чтобы федеральная государственная власть была правомочна действовать. а население в регионах не стало заложником в руках региональных элит, их одобрений и взаимоувязок. Поэтому для общего блага бывает необходимо создание общего механизма выработки решений и проведения их в жизнь.

Выскажу непопулярную мысль: полезную роль в обеспечении полномочий федеральной государственной власти на всей территории могут сыграть ее представители в регионах. Институт федеральных уполномоченных был предложен нами еще в ходе выработки проекта Конституции Российской Федерации. Другое дело, что на практике этот институт стал использоваться в неблаговидных целях политической борьбы с законно избранными представительными органами государственной власти... Представляется, что они не вправе вмешиваться в сферу компетенции регионов, а только координируют деятельность федеральных ведомств на данной территории; ях аадача - бить стражем федервлвовс -те-ресов и обеспечивать прямую и обратную связь с центральными органами.

Отсутствие механизма ответственности за действия, в одностороннем порядке нарушающие определенное Конституцией федеративное устройство, содержит угрозу государственному единству России.

Субъектам РФ гарантируется в соответствии с федеральным законом представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального Парламента учреждается именно для представительства регионов. Вместе с тем автор возражает против требования придать федеративный характер Конституционному суду. Во-первых, федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению России; во-вторых, именно Конституционный суд призван в своей исключительной компетенции разрешать споры о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов Федерации; в-третьих, судьи избираются в личном качестве - это одна из гарантий их независимости. И все-таки предстоит найти механизм представительства в Конституционном суде РФ от республик или этнических общностей. Должно быть политическое, может быть, негласное решение об этом при формировании состава данного органа.

Целесообразно, чтобы каждый субъект Федерации имел сходную систему органов власти. Основы их организации призвана закрепить Российская Конституция. Нынешняя Конституция этого не сделала, а отсутствие их может привести как к восстановлению диктата Центра, так и разнобою в организации власти на местах. Единственным представительным и законодательным органом субъекта РФ является законодательное собрание (Совет), избираемое по избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства; высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, входящую в систему исполнительной власти РФ; исполнительная власть субъекта РФ действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта РФ.

Судебная система субъекта РФ включает высшие и местные суды субъекта РФ и входит в судебную систему РФ. Органы государственной власти субъекта РФ (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта РФ. за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

Одним из важнейших механизмов сохранения единого государства является Конституционный суд России. Он должен вступать в дело после исчерпания согласительных процедур. Необходимо предусмотреть как высшим, так и специальным федеральным законам такие процедуры, предшествующие рассмотрению спора между Федерацией и регионом. Личный опыт автора по делу о Татарстане (решение Конституционного суда РФ так и осталось невыполненным, и никто не понес ответственности за это) подтверждает: работать будет только коыддексире решение - политическое (через согласование и взаимоувязку интересов региона и Центра), правовое (через Конституцию и Конституционный суд), административное (через средства исполнительной власти).

Серьезной проблемой является вопрос о соотношения Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов. Отсутствие механизма ответственности за действия, в одностороннем порядке нарушающие определенное Конституцией федеративное устройство, содержит угрозу государственному единству России.

Конституционные реформы в субъектах РФ - неотъемлемая составная часть общероссийской реформы, при проведении которой необходимо исходить из требований о совместном обеспечении соответствия конституций (уставов) субъектов РФ Конституции и законам России.

Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения не должны получать ни политической, ни экономической поддержки. Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного тела, финансово-экономическое равноправие всех его частей.

Предстоит еще определить конституционно-правовые механизмы ответственности должностных лиц за действия, подрывающие государственное единство страны. Президент, выполняя данную им присягу, обязан представлять в случае подобных нарушений в Парламент перечень мер по обеспечению действия Российской Конституции на всей территории страны, защите суверенитета и целостности России и принимать необходимые меры в соответствии со своей компетенцией.

Не должно оставаться без санкций самоустранение федеральных органов государственной власти от выполнения своих непосредственных конституционных обязанностей. Безответственность и молчаливое согласие создают лучшие условия для разрушения России. Парламент обязан осуществлять контроль за выполнением ранее принятых законов и постановлений в области государственного строительства, и только на этой основе он вправе оказывать средствами федерального бюджета финансовую поддержку регионов, не допускающих конституционных правонарушений.

Особый рычаг - федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение. Следует также ввести в Конституцию и законодательство дополнительные весомые основания для отрешения от должности Президента, глав регионов и объявления досрочных выборов законодательных собраний субъектов Федерации.

Отвечая на этот вопрос, следует иметь в виду, что оборотной стороной государственного суверенитета Российской Федерации является ее право участия в союзе государств. При оценке перспектив государственно-территориального устройства России надо учитывать не только усложняющийся состав нынешней РФ, повышение статуса ее субъектов, наличие Федеративного договора и соглашений между РФ и отдельными регионами, но также возобновление интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств, установление новых, а также восстановление прежних связей в нем.

Неотъемлемой и важнейшей чертой государственного суверенитета нынешней Российской Федерации является, по нашему убеждению, право вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий. Эту норму следовало бы закрепить в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России, базы для межгосударственного или воссозданного единого государственного образования.

Конкретная форма может гибко меняться по мере развития интеграционных явлений. Скажем, от конфедеративного СНГ до федеративного Российского Союза. Договорные внутригосударственные и межгосударственные отношения внутри такого сложного образования должны строиться и действовать на основе общей союзной Конституции.

Государственно-правовой формой Российского Союза может стать асимметричное конституционно-договорное государство со сложными структурой и субъектным составом (вот где вновь может возникнуть концепция "республики + земли"!). В нем будет постепенно расширяться объем делегируемых союзным органам властных полномочий и крепнуть федеративный характер взаимодействия субъектов Союза.

Такая система воплощает единение в многообразии, ведь истина справедливого строя только и может быть вселенской, сверхнациональной, выступающей в качестве идеи общечеловеческой солидарности. Вспомним слова Ф.М. Достоевского, что "... наш удел и есть всемирность, и не мечом приобретенная, а силой братства и братского стремления нашего к воссоединению людей".

Бесславное решение о ликвидации Союзного государства, сделанное в революционистском угаре вопреки воле большинства граждан, должно быть пересмотрено. И Правовую основу может предоставить Конституция Российского союза. Именно она, по нашему предвидению, обещает дать государственно-правовую форму объединительной идее, столь необходимой населению нынешнего разрозненного Содружества. Главное, что наше единое цивилизационяое пространство продолжает существовать и неизбежно потребует конституционно-правового урегулирования общежития в нем. В том числе - и реформы государственно-территориального устройства.

В реализации реинтеграционной идеи возможны три основных пути реализации: