Внешняя политика государства относится, как известно, к одной из самых сложных сфер деятельности. Но так же, как в случае с внутренней политикой, эффективность этой деятельности в огромной степени зависит от ее реалистичности, целеустремленности и последовательности. Все эти характеристики в значительной мере закладываются уже на этапе выработки теории политики, принимающей в конечном счете форму доктрин, концепций, конкретных программ и т.д.

Но какой бы совершенной и выверенной ни была теория, практическая политика всегда будет от нее отличаться, поскольку ни одна теория не способна учесть все те конкретные проблемы, которые ставит жизнь. Несмотря на это нельзя не признать справедливость выражения "Нет ничего практичнее хорошей теории" и не отдать должное высокой роли хорошей стратегии. Без реалистичной фундаментальной теории практика продвигается вперед на ощупь, как бы вслепую, находится в безраздельной власти метода "проб и ошибок". Поэтому, прежде чем рассмотреть вопросы, связанные с эволюцией практики внешней, политики современной России, рассмотрим, как в последние годы шло становление теории этой деятельности.
 

1. Основные этапы эволюции теории внешней политики
современной России

Интенсивный поиск новой внешнеполитической концепции (о теории на этом этапе говорить еще не приходится) России начался вскоре после распада СССР и обретения ею полного суверенитета. Первая попытка сформировать и представить ее миру была предпринята Президентом России Б.Ельциным уже 31 января 1992 г. Выступая в этот день на специальном заседании Совета Безопасности ООН перед главами государств и правительств 15 стран - членов этого Совета, российский Президент предложил преобразовать программу Стратегической оборонной инициативы (СОИ) в международный проект с учетом технологических разработок оборонного комплекса России. В результате такого объединения могла бы быть создана глобальная система космической защиты. Заявив, что Россия рассматривает США и другие западные государства не только как партнеров, но, скорее, как союзников, Б.Ельцин выдвинул целый ряд инициатив. Он предложил, в частности, создать механизм быстрого реагирования, который мог бы быть оперативно задействован Советом Безопасности ООН в любом районе планеты, где возникает угроза миру и стабильности. "Мы, - говорил президент России в речи на заседании СБ, --исключаем какое-либо подчинение внешней политики идеологическим доктринам, ее самодовлеющий характер. Наши принципы просты и понятны: главенство демократии, прав и свобод человека, законности и нравственности".

Выступлению российского Президента в СБ ООН предшествовало его специальное Послание Генеральному секретарю ООН Бутросу Гали. В нем были изложены основные направления российской политики в области сокращения вооружений и разоружения: стратегических наступательных вооружений, тактического ядерного оружия, противоракетной обороны и космоса, запрещения испытаний ядерного оружия и запрещения производства расщепляющихся материалов для целей оружия, нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, обычных вооружений, химического и биологического оружия, оборонных бюджетов, конверсии военного производства. Двумя неделями позже министр иностранных дел России А. Козырев выступил в Женеве на конференции по разоружению и в Комиссии ООН по правам человека, разъяснив и дополнив предложения Б.Ельцина, содержавшиеся в упоминавшемся выше его Послании Генеральному секретарю ООН.

Параллельно с исполнительными структурами власти над внешнеполитической доктриной трудились и в представительных властных органах. В результате уже в конце февраля 1992 г. свет увидела параллельная, точнее говоря, альтернативная внешнеполитическая концепция. Это была концепция Верховного Совета России. Выступая на научно-практической конференции в МГИМО "Преображенная Россия в новом мире" председатель Верховного Совета Р.Хасбулатов изложил ее основные аспекты. В конференции принимали участи также Е.Примаков, бывший тогда генеральным директором внешней разведки России¹, А.Козырев, министр иностранных дел, и другие государственные деятели.

Содержание концепции Р.Хасбулатова во многом совпадало с главными положениями президентской доктрины. Обе исходили из отказа внешней политики новой России от идеологизированной биполярности, т.е. от привычного деления мира на две противостоящие мировые общественные системы; обе декларировали отказ от преимущественной опоры на военную силу как средство внешней политики, обе признавали важность "формирования в России дееспособной экономики", "помощи национальной промышленности, национальному предпринимательству в целом в выходе на внешние рынки и т.д. Обе концепции признавали также важность для новой России дружественных и конструктивных отношений с США, странами Европейского Сообщества, Японией, Китаем, Индией, Турцией и другими государствами.

Однако в концепциях Б.Ельцина и Р.Хасбулатова содержались не только одинаковые или созвучные подходы, но и заметные различия, что явно указывало не только на разногласия, но и на определенное противостояние между двумя ветвями власти. Так, в концепции председателя Верховного Совета особо акцентировались те направления внешней политики России, которые были традиционными для СССР в прошлом, а именно отношения со странами Центральной и Юго-Восточной Европы и, в частности, со странами, входившими в свое время в СЭВ и ОВД. Арабский Восток и Азия и Африка также упоминались как особо важные направления внешней политики новой России. По мнению Р.Хасбулатова, этого требовали геополитические соображения и экономические интересы России. В концепции Хасбулатова, кроме того, речь шла также о предпочтительности и приоритетности отношений с государствами - членами СНГ и странами, граничащими с СНГ.

Концепция исполнительной власти, напротив, предполагала заметную переориентацию внешней политики России на США и другие страны Запада.

Практика последующих лет показала, что "проамериканская" и "прозападная" внешняя политика России не оправдала себя в ожидавшейся степени и еще раз подтвердила ту истину, что в силу многих объективных причин эта политика должна быть разновекторной и разнохарактерной. Это обстоятельство было учтено на последующих, более высоких стадиях работы над внешнеполитической концепцией России.

В конце апреля 1993 г. распоряжением Б.Ельцина был утвержден документ под названием "Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации". В его подготовке участвовала группа высококвалифицированных экспертов от МИДа, МВЭС, Минобороны, Службы внешней разведки, аппарата Совета Безопасности и двух комитетов Верховного Совета - по международными делам и внешнеполитическим связям, а также по вопросам обороны и безопасности. Руководил этой работой председатель Межведомственной внешнеполитической комиссии Совета Безопасности Юрий Скоков. Документ прошел всю процедуру согласования и утверждения в рамках нового механизма подготовки и принятия внешнеполитических решений. Он был одобрен Межведомственной внешнеполитической комиссией и утвержден на заседании Совета Безопасности страны.

Концепция, как отмечали ее создатели, разрабатывалась исходя из "жизненно важных интересов страны и ее граждан", а не из идеологических установок или пристрастий тех или иных сил в российском обществе. В числе этих интересов - "обеспечение процессов формирования государственности Российской Федерации и защита ее территориальной целостности; создание условий, обеспечивающих стабильность и необратимость политических и экономических реформ; активное и полноправное участие России в строительства новой системы международных отношений, в которой ей было бы обеспечено достойное место".

Исходя из этих интересов, документ, утвержденный в конце апреля 1993 г. Советом Безопасности РФ, определил систему внешнеполитических приоритетов страны. На первый план были вынесены отношения России со странами СНГ и Балтии. В этой сфере деятельности принципиальное значение приобретал тезис о том, что интересам нашего государства отвечает проведение курса на достижение максимально возможной степени интеграции бывших союзных республик во всех областях их жизнедеятельности на принципах строгой добровольности и взаимности. В случае неготовности какой-либо из них к сотрудничеству в определенных сферах следовало развивать взаимодействие лишь с заинтересованными странами.

Особое значение в документе уделялось развитию сотрудничества в военно-политической сфере в целях создания эффективной системы коллективной безопасности, а также обеспечению статуса России как единственной ядерной державы в СНГ, укреплению внешних границ Содружества, сохранению военной инфраструктуры и объектов, составляющих целостную систему обеспечения военной безопасности членов Содружества. Важное значение придавалось также развитию и совершенствованию миротворческого механизма в рамках новой интеграции с участием России, в том числе на основе мандата ООН или СБСЕ (ныне ОВСЕ).

Другим приоритетным направлением внешней политики России, как отмечалось в концепции 1993 г., должны быть отношения со странами Восточной Европы, которые находятся в исторически сложившейся сфере интересов России. В концепции рекомендовалось содействовать закреплению достигнутых сдвигов на пути восстановления взаимного доверия, развития системы экономических и иных связей, нарушение которых наносит ощутимый ущерб всем вовлеченным в них сторонам.

К следующей сфере внешнеполитической деятельности России документ относил ее отношения со странами Западной Европы. "Эти отношения, - отмечал один из авторов концепции, - являются определяющими с точки зрения вхождения нашей страны в формирующееся на континенте экономическое и политическое пространство, ядром которого выступает Европейское Сообщество. Интеграция Европы без России может нанести серьезный ущерб жизненно важным интересам Российской Федерации".

Отдельный раздел концепции был посвящен российско-американским отношениям. Объективной базой для их развития, по мнению авторов концепции, является взаимная заинтересованность в формировании стабильной и безопасной системы международных отношений.

В Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) внешнеполитические приоритеты России включают развитие сбалансированных и стабильных отношений со всеми странами, особенно с такими ключевыми, как США, Китай, Япония и Индия. Наиболее важным в геополитическом и экономическом плане государством региона признавался Китай.

Линия России в отношении государств Южной и Западной Азии, в соответствии с концепцией, определяется экономической значимостью региона, в том числе и по степени непосредственного воздействия на обстановку в СНГ, в первую очередь на страны Средней Азии и Закавказья. Главными задачами на этом направлении являются скорейшая ликвидация очагов напряженности к югу от границ России, нормализация обстановки в Афганистане.

Урегулирование арабо-израильского конфликта и создание многосторонней системы безопасности в регионе - это достаточно традиционные направления внешнеполитических усилий России (а в недавнем прошлом и СССР) на Ближнем Востоке. Но в отношениях со странами этого региона ставились и новые задачи:

o повышение роли России в урегулировании проблем вокруг Ирака,

o усиление российского присутствия на региональном рынке вооружений и сырья.

Что касается Центральной и Южной Америки, Африки, Австралии и Океании то, как отмечалось в концепции, политический курс России в отношении этих регионов мира должен оставаться в рамках общих усилий мирового сообщества по разблокированию региональных конфликтов.

По прошествии более чем четырех лет после появления в свет "Основных положений концепции внешней политики Российской Федерации" и учитывая опыт этой политики, можно обоснованно утверждать, что этот документ является наиболее сбалансированным и продуманным с точки зрения государственных интересов России. Положения его не потеряли своей актуальности по сей день, что дает мне основание считать, что "Основные концепции..." более всего придвинулись к тому, что называется хорошей теорией.

После опубликования концепции 1993 г. прошло менее года, и в специальном (первом по счету) Послании президента Российской федерации Федеральному Собранию от 24 февраля 1994 г. "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)" была сформулирована концепция, которая, во-первых, учитывала, что по новой Конституции России внешняя политика государства стала президентской и, во-вторых, ставила во главу угла внешней политики в 1994 г. отношения с новыми независимыми государствами России, всемерное развитие СНГ.

Определенное внимание в Послании 3994 г. было уделено также следующим проблемам:

укреплению ООН; развитию отношений со странами "большой семерки"; строительству "большой Европы", мирной, единой, демокритической; развитию СБСЕ; нерасширению НАТО без России; активизации усилий по формированию новых отношений с государствами Центральной и Восточной Европы, В Послании ставилась также задача использовать новые задачи для развития сотрудничества с ведущими государствами Азии - Индией, Японией, а также с новыми партнерами: Южной Кореей, странами АСЕАН и Персидского залива. На качественно иной уровень предполагалось поднять связи с такими перспективными регионами, как Латинская Америка и Африка.

При некотором различии между приоритетами, сформулированными в документе, утвержденном Советом Безопасности Российской Федерации в апреле 1993 г., и в Послании президента 1994 г., их основные положения в целом совпадали. Это свидетельствовало о том, что у исполнительной власти России появилось достаточно ясное представление об основных аспектах внешнеполитической доктрины страны. Такой вывод подтверждается и выступлением Б.Ельцина на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 26 сентября 1994 г. Хотя в ней по понятным причинам особое внимание уделялось международной политике вообще и повышению роли ООН в частности, собственно внешней политике России (особенно по отношению к ближнему зарубежью) было также уделено немало внимания.

В соответствии со ст. 84 (пункт е) Конституции Российской Федерации, Б.Ельцин стал направлять Федеральному Собранию свои послания ежегодно. Речь в них идет как о положении в стране, так и об основных направлениях внутренней и внешней политики России.

Из посланий последних трех лет наибольший интерес представляет то, которое было направлено Федеральному Собранию в 1997 г., поскольку в нем зафиксирован заметный поворот во внешнеполитической сфере. В специальном, 6-м разделе этого документа, озаглавленном "К активной внешней политике и эффективной реформе", содержится краткая констатация того, на чем сосредоточивалась внешняя политика в 1996 г. В этой части говорится, что в этом году "российская дипломатия стремилась к реализации основных задач внешней политики, поставленных в предыдущих посланиях: к созданию благоприятных внешних условий для продолжения российских реформ и установлению и поддержанию подлинно равноправных отношений с ведущими державами мира, отвечающих статусу и потенциалу Российской Федерации".

Среди целей внешней политики в Послании Президента особо подчеркиваются две:

• "отстаивать национальные интересы России, не сползая к конфронтации, а укрепляя основы стабильности и сотрудничества в международных отношениях";
• "построение такой системы, международных отношений, которая исходит из того, что наш мир многополюсный, что в нем не должно быть доминирования какого-то одного центра силы";
• определяя свое видение нового мирового порядка, Россия исходит из того, что "мир XXI века должен меньше опираться на военную силу и гораздо больше - на силу права".

Миротворческая деятельность и защита прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии было и остается актуальной задачей внешней политики новой России.

Главной проблемой внешней политики России на европейском направлении в 1997 г. осталось расширение НАТО на Восток. Заявляя, как и прежде, о своем резко отрицательном отношении к этим устремлениям НАТО, Россия вместе с тем выразила готовность подписать соглашение с этим блоком, в котором будут оговорены условия расширения. Речь идет о твердых гарантиях взаимной безопасности, в том числе и в ядерной сфере, а также о создании надежного механизма консультаций и принятия решений.

В последние несколько лет российская дипломатия уделяет все больше внимания азиатскому направлению, и в его рамках - Китаю, Индии, странам АСЕАН. Возобновлено активное сотрудничество с традиционными партнерами - Вьетнамом, Монголией. "Эта линия, - говорится в Послании, - будет продолжена". Также как линия на установление и развитие плодотворных отношений с Японией.

Несмотря на определенное сходство с предыдущими документами подобного рода, Послание 1997 г. все же заметно отличается от них. По крайней мере по трем важным позициям. Первая сформулирована уже в самом начале главы о внешней политике. "Перед лицом внешних вызовов и угроз, - отмечается в этой части, - нам крайне необходима взвешенная, продуманная на перспективу внешняя и оборонная политика, объединяющая общественные и политические силы, властные институты".

Вторая позиция заключается в твердой и ясной поддержке Россией такой системы международных отношений, которая основана на многополюсности, а не однополярности, к чему стремятся Соединенные Штаты Америки. Очевидно, что в этом вопросе интересы России и США диаметрально противоположны.

Смысл третьей позиции состоит в том, что в отличие от предыдущих документов подобного типа, в Послании 1997 г. ничего не говорится о важности партнерских отношений со странами Запада и стремлении развивать именно такого рода отношения. Говорится лишь о "равноправном, долговременном сотрудничестве" с этими странами.

Что же касается партнерства, то о нем в терминах "доброго, доверительного" говорится применительно к отношениям с Китаем. Такая позиция была официально зафиксирована в "Российско-китайской совместной декларации о многополярном мире и формировании нового международного порядка", подписанной 24 апреля 1997 г. в Москве Президентом Российской Федерации Б.Ельциньм и Председателем КНР Цзян Цземинем. Уже в пункте 1 этого документа отмечается, что "стороны в духе партнерских отношений будут прилагать усилия для содействия развитию многополярного мира и установлению нового международного порядка".

Тема "внешних вызовов и угроз", которая упоминалась выше, стала звучать в устах руководителей России все чаще и чаще. Судя по всему, это своеобразная реакция на расширение НАТО на Восток. Дело дошло до того, что в своих заявлениях российские государственные деятели не только не отрицают возможности применения Россией ядерного оружия первой, а, наоборот, считают допустимым применять его в ответном ударе даже в обычной войне. "Мы, - отмечал в статье "О концепции национальной безопасности России" секретарь Совета Безопасности Российской Федерации И.Рыбкин, - должны затвердить для себя и для всего остального мира простые вещи: Россия никому не угрожает и не хочет угрожать. Хотим жить в мире со всеми. Но агрессор получит по полной программе. А вот по какой программе - это мы уже сами решим, не исключая ни одного из видов оружия. Неопределенность вариантов ответа для потенциального агрессора должна быть сердцевиной военной доктрины. В этом смысл сдерживания"². На заседании Совета Безопасности Российской Федерации, состоявшемся 7 мая 1997 г. под председательством Президента России Б.Ельцина Концепция национальной безопасности была утверждена.

В этом документе, состоящем из введения и четырех основных разделов, дан анализ возможных угроз России, а также обозначены конкретные механизмы по выявлению и нейтрализации этих угроз. Предполагается, что эта концепция станет идеологической основой государственного строительства и политики (в том числе внешней) Российской Федерации.

При анализе теории внешней политики современной России особое внимание по праву следует уделить взглядам министра иностранных дел Е.Примакова, который с первого шага на этом посту заявил о себе как последовательный и твердый защитник государственных интересов России. Это, судя по всему, не только сразу же насторожило, но и настроило против нового министра не только американских и других зарубежных деятелей, но и тех, кто следует в их фарватере в самой России.

Однако это не смущает Примакова. Судя по всему, он не собирается отказываться от стиля жесткого прагматика, который был избран им еще задолго до прихода в МИД и который, пожалуй, стал уже фундаментом его мировоззрения.

В системном виде взгляды Примакова были выражены в статье "На горизонте - многополюсный мир", опубликованной в "Независимой газете" 22 октября 1996 г. В этой статье высказывается мнение, что нужны четыре условия успешного продвижения к новому миропорядку. Эти условия следующие:

1. Нельзя допустить, чтобы место старых фронтов противостояния заняли новые разделительные линии.

2. Освобождение от менталитета "ведущих и ведомых".

3. Демократизация международных экономических отношений, одним из главных элементов которых является отказ от использования экономических средств в эгоистических политических целях.

4. Скоординированность, "кооперативность" действий международного сообщества для решения наиболее сложных и актуальных международных проблем. Но прежде чем сформулировать эти выводы, которые, к слову сказать, затем повторялись в том или ином виде не раз, Примаков проделал достаточно быструю эволюцию. Размеры статьи позволяют лишь фрагментарно указать на ее основные этапы.

• Укрепление территориальной целостности страны.
• Укрепление центростремительных тенденций на территории бывшего СССР.
• Стабилизация международного положения на региональном уровне, прежде всего на уровне СНГ и Балканах.

Внешняя политика России должна быть активной на всех направлениях, "по всем азимутам", говорил Примаков, выделив при этом США, европейские страны, Китай, Индию, Японию, Ближний и Средний Восток, Канаду, страны АТР.

Высказавшись против расширения НАТО на Восток, поскольку это создает угрозу стабильности Европы, Примаков подчеркнул необходимость скорейшей ратификации Договора СНВ-2.

К теме о направлениях внешнеполитической деятельности нынешней России Е.Примаков возвращался не раз в течение всего 1996 г. (Примечательно, что он ни разу не говорил о концепции внешнеполитической деятельности.) Например, находясь в июле этого года в Киргизии, он назвал приоритетными следующие три направления: содействие развитию интеграционных процессов в СНГ; содействие ликвидации конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве; укрепление сотрудничества со странами - бывшими противниками в "холодной войне".

Уже после переизбрания Президента Б.Ельцина на второй срок, Е.Примаков в одном их своих интервью несколько по-иному расставил акценты внешнеполитической деятельности России: преемственность; продолжение активного поиска своего места в мире; самоутверждение трудно формирующегося демократического государства.

Под названные цели внешней политики сформировались уже и определенные принципы:

• отстаивать национальные интересы России, идя даже на разногласия, предположим, с США - но в рамках партнерства, не сползая к конфронтации;
• двухполюсный мир ранее соперничавших двух сверхдержав и блоков должен эволюционировать не к однополюсному под командой США, а к многополюсному, где у России будет больше маневра для защиты национальных интересов.

Второй новый акцент внешней политики России последнего года - это "линия на диверсификацию международных связей России. Такая страна, как Россия, не может ходить на одной, "западной ноге", говорит Примаков. Диверсификация внешнеполитических связей уже принесла свои плоды. Она привела к продвижению в отношениях с КНР (от равноправного партнерства к доверительному, причем со стратегической перспективой взаимодействия в XXI в.), с Индией. После застойного перерыва наметился прогресс в отношениях с латиноамериканскими странами.

Подводя итог анализу вопроса о теории внешней политики современной России, следует отметить, что за прошедшие с января 1992 г. месяцы и годы, когда была предпринята первая попытка представить стране и миру внешнеполитическую доктрину новой России, и до середины 1997 г. было сформулировано несколько концепций, заметно отличающихся друг от друга. Каждый поворот в политической жизни внутри страны, изменение соотношения сил в ней, каждая значительная перемена в международных отношениях отражались на содержании доктрины внешней политики России. В конечном счете внешнеполитическая концепция середины 1997 г. оказалась весьма отличающейся от всех предыдущих. Становясь более реалистичной и более сориентированной на национальные и государственные интересы России, она вместе с тем становится более разновекторной и более жесткой.

К следующему выводу можно отнести то, что на нынешнем этапе, в отличие от первого, т.е. от этапа 1992-1993 гг., законодательная власть РФ уже практически не принимает участия в формировании внешнеполитической концепции страны. Невелико участие в подобного рода деятельности и различных партий или движений, за исключением тех из них, которые реально претендуют на власть. Но и их активность в этой области ограничивается в основном предвыборными кампаниями.

Непредвзятый анализ подводит еще к одному выводу. Смысл его в том, что, поскольку переходный период в России не закончился, расстановка политических сил то и дело меняется и новая система международных отношений тоже еще только складывается, постольку потребуется еще не одно обновление внешнеполитической концепции России.
 

¹ Примаков Е.М. - министр иностранных дел России с января 1996 г.
² Независимая газета. 1997. 29 апреля.