Дискуссия:

В нашем журнале № 3-4 за этот год мы опубликовали статью заместителя министра иностранных дел России Ю.А.ЗУБАКОВА о проекте Закона "О дипломатической службе". Редакция получила отклики на эту публикацию от дипломатов, политиков и законодателей и публикует те из них, которые, на наш взгляд, представляют интерес для читателей нашего журнала.
 
 
 

Законодательно закрепить обязанности
и права дипломатов

Дипломатическая служба, относящаяся к системе федеральной государственной службы, имеет свои особенности, что и обусловливает необходимость посвященного ей специального федерального закона.

Прежде всего, в соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 14 марта 1995 г., этот орган исполнительной власти осуществляет государственное управление в области отношений России с иностранными государствами и международными организациями. Данное обстоятельство определяет способы и методы деятельности дипломатов. Они должны владеть иностранными языками, знать историю и экономику соответствующей страны или региона, особенности их правовых систем. Более того, межгосударственные отношения регулируются особой юридической системой - международным правом, в рамках которого отношения строятся на основе полного равноправия и суверенности. При таких условиях дипломат должен обладать "набором" некоторых особых качеств, что нашло отражение в проекте Федерального закона о дипломатической службе.

Дипломатическому персоналу каждого государства присваиваются особые служебные звания - ранги. Система дипломатических рангов устанавливается внутренним законодательством. У нас такое законодательство в форме указов Президиума Верховного Совета СССР принималось еще в начале 40-х годов и не во всем соответствует современной . практике. Новый закон призван восполнить этот пробел, а также установить соответствие каждого ранга классному чину федерального государственного служащего.

Из истории международных отношений известно, что деловые и личные качества лица, ведущего дипломатические переговоры, подчас весьма серьезно влияют на межгосударственные отношения, а иногда и на международный климат в более широких масштабах. Отсюда - необходимость законодательного закрепления прав и обязанностей дипломата, ограничений, связанных с дипломатической службой, требований для занятия должности дипломатического служащего и т.п.

Дипломатический персонал заграничной службы (посольств и представительств при международных организациях) пользуется в стране пребывания неприкосновенностью и иммунитетом в сферах уголовной, гражданской и административной юрисдикции. Иначе говоря, дипломат не может подлежать задержанию, аресту, принудительной доставке в суд и т.д. Эти правила, содержащиеся в Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г., оказались приемлемыми для международного сообщества потому, в частности, что за поведение дипломата за границей несет всю ответственность посылающее его государство. Именно поэтому законом необходимо установить ответственность дипломата перед своим государством.

От четкой организации дипломатической службы (а именно эту цель преследует проект федерального закона) зависит состояние договорных отношений России как на двусторонней, так и на многосторонней основе, авторитет страны в международных организациях, участницей которых наша страна является, и, в конечном итоге, состояние международного мира и безопасности, а также уровень развития дружественных отношений и сотрудничества между народами.
 

С позиций трудового права

К оценке рассматриваемого законопроекта возможны различные подходы: с точки зрения ведомства (МИД), с точки зрения права - административного, поскольку дело касается одного из государственных органов; международного, ибо затрагивает деятельность загранучреждений РФ; трудового, поскольку касается дипломатов - одной из категорий работников, правовой статус которых ныне не очень ясен, нуждается не только в уточнении, но и в законодательной регламентации. Именно с этой последней точки зрения хотелось бы взглянуть на проект.

Учет особенностей содержания и характера труда государственных служащих настолько естествен, что дифференциация в правовом регулировании их труда принимается во внимание в международных актах, в частности в конвенции Международной организации труда (МОТ) № 151, посвященной условиям занятости на государственной службе.

Дифференциация условий труда внутри обширного корпуса государственных служащих не только необходима, она неизбежна. Только при глубоком учете особенностей труда тех или иных категорий работников можно защитить их трудовые права и интересы, по возможности точно определить и обеспечить трудоправовой статус. Думается, именно поэтому в 1995 г. принят закон не о государственной службе, а о ее основах, что предполагает принятие других законов относительно правового регулирования труда более узких, конкретных категорий государственных служащих.

В основе своей проект Закона о дипломатической службе приемлем, но нуждается в доработке. Прежде всего следовало бы установить прямую и ясную связь с законодательством о труде, которое согласно КЗОТ РФ "регулирует трудовые отношения всех работников" (ст. 1). Сделать это можно так, как это сделано в законе об основах госслужбы, по которому на госслужащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными законом (ст. 4, п. 3). Однако следует уточнить специфику прав и обязанностей дипработни ков. Если в одних случаях вопросы прав и обязанностей, условий труда решаются довольно четко (гарантии и компенсации на дипломатической службе, повышение квалификации и переподготовка, особенности социальной защиты в период работы в государстве со сложной военно-политической обстановкой), то в других случаях определенность отсутствует.

Пример: право дипломатического работника на так называемый административный отпуск. Согласно проекту служащему "может быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания" на продолжительный срок - до одного года (ст. 32, п. 6). Неясно, по чьей инициативе - работника или его начальства - отпуск может быть предоставлен. Если по просьбе работника, но при одобрении начальства, это нормально. Если же по инициативе руководства, но без согласия работника, это ненормально. Такой вариант напоминает широко распространенную у нас практику, когда на предприятиях отправляют рабочих и служащих в отпуск, без их согласия и без сохранения заработной платы. Чтобы этого не случилось, следует уточнить, что отпуск может быть предоставлен только по заявлению (просьбе) работника.

Особого внимания заслуживает проблема ротации дипломатических кадров, имеющая большое значение как для МИДа, так и для дипломатов. Согласно проекту закона ротация - это, обязательное периодическое перемещение служащего дипломатической службы в рамках системы МИДа с учетом его профессиональных и языковых знаний (ст. 17). По существу речь идет о закреплении законом обязанности дипломатического работника выезжать по предписанию руководства на работу в любое загранучреждение РФ. В случае отказа ему грозит увольнение либо с занимаемой должности (ст. 17, п. 3), либо с дипломатической службы (ст. 24, п. 2).

Проект не предусматривает учет мнения отправляемого за границу работника зачастую на довольно длительный срок, ни тем более его согласия. Причем вопрос решается настолько жестко, что достаточно одного отказа, чтобы работник был уволен вообще из системы МИДа. Это похоже на попытку введения нечто вроде принудительного труда для дипломатов, ибо принудительный труд - это не только принуждение к определенной деятельности, но и к работе в определенном месте. Российские законы такого не приемлют. По КЗОТ, например, перевод на другое предприятие либо в другую местность "допускается только с согласия работника" (ст. 25). Кроме того, указанные положения проекта относительно ротации, расходятся с конвенцией МОТ № 29, по которой "принудительный или обязательный труд" означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг" (ст. 2, п. 1). Конвенция ратифицирована Россией.

Мне понятны большие сложности, возникающие для МИДа, когда работники отказываются от выезда на работу в загранучреждения в тех или иных странах. Однако проблема ротации должна быть решена не столь прямолинейно, как это сделано в проекте. Тут может быть использован комплекс дополнительных средств - от повышения материальной заинтересованности до создания благоприятных условий жизни дипломата и членов его семьи в стране пребывания. Конечно, это должно быть сделано и в нормативном ключе с учетом специфики дипломатической службы. И это - довод в пользу принятия специального закона.
 

Дипломатия - дело особое, тонкое

У меня нет ни тени сомнения в том, что Закон о дипломатической службе необходим. Дипломатия - ее сфера межгосударственные отношения - качественно отличается от всех других, без исключения, сфер общественной жизни. И один из основных недостатков законопроекта состоит в том, что он непомерно много места уделяет ссылкам на общероссийское законодательство о Федеральной госслужбе и вместе с тем упускает из поля зрения некоторые важнейшие направления дипломатической работы.

Так, в ст. 2 лишь упоминаются "консульские учреждения", но ни одним словом не раскрываются их задачи. В тексте вообще отсутствуют такие понятия, как "консул", "генеральный консул", "консульство", "генеральное консульство". Вместе с тем в условиях свободного выезда из России и въезда в нее, роста туризма, появления возможностей для граждан страны работать за рубежом, коренных перемен в организации торгово-экономических связей задачи консульского аппарата усложнились и умножились.

У консульских работников появились тысячи новых забот по охране прав и интересов наших граждан, компаний, фирм, неправительственных организаций в иностранных государствах. Как же можно забыть обо всем этом? К тому же любая попытка оторвать консульскую службу от дипломатической службы несостоятельна и вредна.

Как это ни парадоксально, но в проекте не раскрыты цели и задачи дипломатической службы Российской Федерации. О них в самой общей форме упоминается (всего лишь несколько строк) в параграфе 1 ст. 1.

Достаточно ли столь общей формулы в основополагающем законе? Конечно, нет. Возьмем хотя бы вопрос о координирующей роли МИД. Она не раскрыта даже в общих чертах, хотя это коренная проблема деятельности дипломатической службы. И речь должна идти не только о федеральных органах исполнительной власти, но, что особенно важно в современных условиях, о "координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, о вьполнении международных договоров Российской Федерации" (ст. 72 Конституции России). Это - задача Министерства иностранных дел. Но законопроект о субъектах Федерации вообще не упоминает.

Обычный ответ законодателей на критические замечания в их адрес гласит: "Проект и так велик, его расширение излишне". Дам законодателям совет: исключите, например, из текста ст. 21 "Поощрения при прохождении дипломатической службы" и ст. 23 "Дисциплинарная ответственность государственного служащего дипломатической службы". Для чиновничьих наград и наказаний такое могучее орудие, как Закон, не нужно. Вполне достаточно и обычного делового инструмента - министерских инструкций.

Закон должен защищать социальные права дипломатов. И именно эту цель преследует ряд статей проекта. В их числе - ст. 29, которая гласит, что служащий дипслужбы и члены его семьи "обеспечиваются медицинским и курортным обслуживанием, лекарствами, протезно-ортопедической помощью, жилой площадью и транспортным обслуживанием".

Простите, но ведь дипломат выполняет свои "должностные обязанности" в Москве, в регионах России и за рубежом. И что же, повсюду он будет обеспечен за государственный счет, например, жильем и другими перечисленными в этой и в других статьях проекта материальными благами? Ответ на этот естественный вопрос проект не дает. Ничего, кстати, не говорится и о том, сохранится ли по новому законодательству доплата к основной зарплате за дипломатический ранг.

Разумеется, закон должен обеспечивать дипломату достойное денежное вознаграждение. Но не оно определяет его облик. Как писал один из классиков дипломатического искусства Шарль Морис Талейран, дипломату необходимы не только "осторожность и скромность, но и возвышенность чувств"; он должен обладать "склонностью ума к изучению дипломатических отношений", "искусством вести дела".

Вывод Талейрана состоял в том, что "эти качества, объединенные и развитые на практике, формируют дух и честь профессии". Слова, которые не потеряли своего значения для определения и духа, и буквы Российского федерального закона о дипломатической службе.