24 октября 2003 г. весь мир в очередной раз отмечал День Организации Объединённых Наций. Созданная в 1945 г. по инициативе победившей антигитлеровской коалиции и объединявшая первоначально 51 государство, она быстро превратилась поистине во всемирную международную организацию, в состав которой сегодня входит 191 государство. Это единственная международная организация в мире, которая является действительно глобальной как по составу своих членов, так и по широте поставленных перед нею задач. Она объединяет по существу все страны мира, независимо от их размера, населения или степени экономического развития - от таких гигантов, как Китай, Индия, США, Россия и до небольших островных государств, как Вануату или Тонга. ООН является глобальной и по своим целям - поддерживать международный мир и безопасность, развивать дружественные отношения между нациями, осуществлять сотрудничество между государствами в разрешении международных проблем и поощрять уважение к правам человека, а также быть центром для согласования действий государств в осуществлении этих общих целей. 

Понятие "Семья Организации Объединённых Наций" (или "Система ООН") объединяет шесть главных органов ООН (Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат) и 15 других, тесно сотрудничающих с ООН, международных организаций, которые являются её специализированными учреждениями или работают под её эгидой. Они занимаются вопросами развития экономики и финансов, промышленности и сельского хозяйства, атомной энергии, авиационного и морского транспорта, электросвязи, почтового сообщения, здравоохранения, образования, науки и культуры, интеллектуальной собственности, а также отношениями между государством, трудящимися и предпринимателями. Сюда же надо добавить деятельность ряда программ и фондов ООН, таких, как Детский фонд ООН, Программа развития ООН или Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, занимающихся оказанием гуманитарной помощи, защитой прав человека и помощью развивающимся странам. Таким образом, можно сказать, что сегодня нет такой области человеческой деятельности, которой не занималась бы "Семья ООН".

Но главной задачей ООН было и остаётся сохранение международного мира и укрепление безопасности, недаром Устав ООН начинается с выражения решимости народов Объединённых Наций "избавить грядущие поколения от бедствий войны". В соответствии со ст.24 Устава ООН, главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности члены ООН возложили на её Совет Безопасности. Именно он определяет существование любой угрозы миру и меры, которые следует предпринять для его поддержания или восстановления, вплоть до применения военной силы (ст.39-42). Без решения Совета Безопасности государства могут применять силу лишь в порядке индивидуальной или коллективной самообороны, в ответ на вооружённое нападение против них (ст.51).

Сегодня, после вторжения армий двух стран - постоянных членов СБ ООН в Ирак в марте этого года, несмотря на отказ Совета Безопасности санкционировать его, стало чрезвычайно модным говорить о "кризисе" ООН и её Совета Безопасности, об опасности для них "стать ненужными" и вообще чуть ли не о "крушении системы ООН". Это особенно характерно для официальных представителей США, но подчас аргументы такого рода можно услышать и от представителей некоторых политических кругов России. 

Однако, во-первых, если вспомнить историю второй половины ХХ в., то мы убедимся, что ООН и Совет Безопасности видали куда более мощные потрясения и столкновения великих держав с реальной опасностью ядерного конфликта между ними. Достаточно вспомнить берлинский или кубинский кризисы или наиболее острые моменты арабо-израильских войн. Но именно ООН сыграла важную роль в том, что удалось предотвратить ядерный конфликт, именно она явилась тем форумом, в рамках которого мир каждый раз смог найти компромиссное решение для их урегулирования.

Во-вторых, никогда не надо забывать, что ООН - это всего лишь инструмент в руках государств, зеркало, которое мир поставил перед собой. И если государствам, которые смотрятся в это зеркало, не всегда нравится то, что они видят в нём, то это не вина зеркала, это вина политического курса самих государств. Как подсказывает для таких случаев русская классическая литература, "неча на зеркало пенять, коли рожа крива".

Да, нападение США и Великобритании на Ирак в нарушение Устава ООН нанесло серьёзный ущерб авторитету ООН и её Совета Безопасности, однако неизмеримо больший ущерб Вашингтон и Лондон нанесли сами себе. Те, кто пытается сейчас свалить вину за начало войны на "неспособность" Совета Безопасности предотвратить её или на Францию, Германию и Россию, которые, мол, раскололи Совет Безопасности, Европу и НАТО, замалчивают тот факт, что на самом деле именно курс США на военное решение ситуации вокруг Ирака в ущерб политическим методам, который отказалось поддержать большинство стран мира, привёл к расколу и подорвал работу инспекторов ООН. Сейчас, когда вскрылись факты прямого давления со стороны окружения Дж. Буша и Т.Блэра на составителей докладов разведки по вопросу о том, располагал ли С.Хусейн оружием массового уничтожения, вся эта история выгладит особенно неприглядно.

Надо признать, что во время "холодной войны" и США, и СССР зачастую склонны были "играть мускулами" и действовать по собственному разумению, иногда в обход Совета Безопасности. Казалось бы, после её окончания наступили другие времена. Но, попав в положение единственной сверхдержавы, США не устояли перед соблазном попробовать переделать мир по собственному усмотрению и освободиться от ограничений, налагаемых Уставом ООН, прерогативами Совета Безопасности и международным правом. И именно США выступили "пионерами" в деле ослабления роли ООН и её Совета Безопасности. По инициативе США в "Стратегической концепции НАТО" 1999 г. страны НАТО дали самим себе "право" предпринимать военные операции по всему миру на основе мандата Совета НАТО, без санкции Совета Безопасности ООН. Правда, ряд европейских стран - и в первую очередь Франция и Германия - уже тогда испытывали большие сомнения относительно того, куда их может завести этот курс, явно расходящийся с Уставом ООН и международным правом, но в конце концов согласились с новой концепцией, рассчитывая, видимо, на то, что в любом случае они смогут заблокировать неприемлемые для Европы инициативы Вашингтона в Совете НАТО. Эти сомнения только усилились после первого применения новой концепции против Югославии, которое привело к многочисленным жертвам среди гражданского населения (эти жертвы получили в НАТО издевательски аккуратное название -"сопутствующий ущерб"), но первый прецедент действий Запада в обход Совета Безопасности ООН после окончания "холодной войны" был уже создан.

Этим прецедентом и воспользовалась администрация Дж. Буша, продолжив наступление на Устав ООН и приняв в сентябре 2002 г. "Стратегию национальной безопасности США". Провозгласив борьбу с международным терроризмом постоянной политикой США, этот документ официально закрепляет принцип превентивного удара и односторонних действий США по всему миру по собственному усмотрению "ещё до того, как возникающие угрозы окончательно сформируются…или достигнут наших границ…". "Хотя США будут постоянно стремиться заручиться поддержкой международного сообщества, - говорится в этом документе, - мы, не колеблясь, будем действовать на свой страх и риск, если это потребуется, осуществляя своё право на самооборону, принимая в отношении террористов превентивные меры…, убеждая или заставляя с этой целью страны признать свои суверенные обязанности и ответственность". Главным врагом США "Стратегия" объявляет так называемые "страны-изгои", которые стремятся овладеть оружием массового уничтожения с агрессивными целями и могут передать его международным террористам. Чаще всего в этом качестве Вашингтон упоминал Ирак, Иран и КНДР, в последнее время упоминается также и Сирия. "Стратегия", далее, ставит перед страной цель иметь "достаточно могучие вооружённые силы, чтобы предотвратить наращивание потенциальными противниками военной мощи в надежде превзойти мощь США или сравняться с ней".

Поскольку в этом документе, насчитывающем больше 30 страниц, ООН чисто формально упоминается только дважды, а о Совете Безопасности и его прерогативах вообще нет ни слова, то очевидно, что Вашингтон имеет в виду сам вместо Совета Безопасности определять как список "стран-изгоев", так и то, какая из них стремится овладеть оружием массового уничтожения с агрессивными целями и представляет собой угрозу миру, а какая - с оборонительными. Одновременно даётся понять, что США совсем не обязательно будут действовать в контакте и по согласованию с НАТО, а будут проводить свои военные операции на основе временных коалиций, то есть с участием только наиболее лояльных союзников, избегая таким образом возможного применения права вето в Совете НАТО.

Надо сказать, что сами по себе задачи усиления борьбы с международным терроризмом и укрепления режима нераспространения оружия массового уничтожения ставятся в новой "Стратегии" США совершенно правильно, однако при этом предусматриваются такие методы их решения, которые не только противоречат международному праву, но и в конечном счёте могут дать результат, обратный желаемому. Её опасность в том, что она предполагает принятие всех решений самим Вашингтоном, в обход Совета Безопасности, если тот вдруг заартачится, а это, как тут же убедился мир, открывает широкие возможности для злоупотребления силой. Более того, лишая другие государства защиты со стороны ООН и запугивая их превентивными ударами, США по существу могут подтолкнуть те государства, которым они угрожают прямо ("изгои") или косвенно (все те, кто хочет иметь сильную оборону), к обладанию единственным оружием, которое может заставить США остановиться - то есть оружием массового уничтожения (если не ядерным, то химическим или биологическим). А между тем, первоначальная цель США была прямо противоположной: остановить распространение такого оружия.

Эта наглядная демонстрация стремления администрации Дж. Буша создать однополярный мир, который будет перекраиваться Вашингтоном по собственному усмотрению, вызвал волну критики во всём мире. США нашли поддержку лишь у группы европейских стран, состоявшей, в основном, из "новобранцев" НАТО и ЕС, и у нескольких стран за пределами Европы; однако во всех этих странах подавляющее большинство населения, как показывали все опросы, выступало против войны. Большинство же государств мира, включая Францию, Германию, Россию, а также Китай, Индию, Индонезию и многие другие, выступили с осуждением этой новой "имперской" политики Вашингтона. 

Когда же США и Великобритания, не обращая внимания на предостережения других стран, в марте 2003 г. начали войну в Ираке, то эта волна достигла апогея. На улицы вышли миллионы демонстрантов, правительства Франции и Германии заблокировали просьбу США к НАТО оказать даже ограниченное содействие вторжению. В заявлении по поводу начала войны президент России В.В.Путин подчеркнул недопустимость того, "чтобы на смену международному праву пришло кулачное право, согласно которому сильный всегда прав,…тогда под вопрос будет поставлен один из базовых принципов международного права - принцип незыблемости суверенитета государств. И тогда никто, ни одна страна не будет себя чувствовать в безопасности".

Выступления руководителей государств на открывшейся 23 сентября 2003 г. в Нью-Йорке 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН ещё раз подтвердили, что мир не приемлет односторонний подход к решению международных проблем по усмотрению одной, пусть даже самой мощной державы, и выступает за многосторонний подход, когда решение этих проблем осуществляется через широкое международное сотрудничество в рамках ООН и её Совета Безопасности. Выражая это мнение, Генеральный Секретарь ООН К.Аннан подчеркнул, что логика сторонников одностороннего подхода с их стремлением действовать в обход Совета Безопасности "коренным образом противоречит принципам, на которых, несмотря на какие бы то ни были недостатки, покоились международный мир и стабильность за последние 58 лет". "Я опасаюсь, - сказал он, - что, признав эту логику, можно создать прецеденты, которые приведут к распространению незаконного применения силы в одностороннем порядке - будь то обоснованного или необоснованного". 

"В открытом мире, - заявил вслед за ним президент Франции Ж.Ширак, - никто не может жить в изоляции, никто не может действовать в одиночку от имени всех и никто не может примириться с существованием анархии в обществе без правил. Ключом является многосторонний подход, так как он обеспечивает участие всех в регулировании международных отношений. Он является гарантией легитимности и демократии в вопросах применения силы". 

В этом же ключе была выдержана и речь президента В.В.Путина на сессии, который высказал убеждение, что роль ООН в мировых делах, особенно при разрешении конфликтных ситуаций, должна оставаться центральной, что именно ООН должна "быть базой для глобальной антитеррористической коалиции" и что "современным угрозам цивилизации мы вправе противопоставлять только те коллективные меры, легитимность которых не вызывает сомнений" и которые будут сочетать политические и, в случае необходимости, "согласованные, достаточные и разумные военные меры".

К этому времени администрации Дж. Буша стало ясно, что даже самая мощная держава не в состоянии в одиночку - присутствие других союзников США в Ираке, кроме Великобритании, имеет лишь чисто символическое значение - справиться с задачей поддержания безопасности и восстановления экономики страны в условиях начавшейся партизанской войны с оккупантами. На этом этапе Вашингтон снова вспомнил про ООН - в речи в Генеральной Ассамблее 23 сентября с.г. Дж. Буш, продолжая отстаивать своё решение о вторжении в Ирак, по существу попросил ООН о помощи. Больше трёх недель в Совете Безопасности шли трудные консультации по этому вопросу, поскольку США отказывались признать центральную роль ООН в Ираке или назвать точную дату передачи власти иракской администрации. В конце концов Совет Безопасности 16 октября с.г. принял резолюцию 1511 по Ираку, в которую, однако, США так и не согласились внести ясность по этим двум вопросам. 

Хотя резолюция 1511 позволяет любому государству отправить свои войска в Ирак с мандатом ООН и оказать Багдаду материальную помощь, эта позиция США является одной из причин, почему желающих сделать это нашлось пока гораздо меньше, чем рассчитывал Вашингтон. Вообще отношение международного сообщества к просьбе США о помощи лучше всего выразил недавно заголовок в одной из россий-ских газет в том смысле, что "США не заслуживают помощи, но помогать им придётся". Россия, Франция и Германия решили не блокировать принятие резолюции - не потому, что их отношение к войне в Ираке меняется, а потому, что без помощи ООН может возникнуть реальная опасность полного провала попыток оккупационных властей поддерживать сколько-нибудь приемлемый уровень безопасности и восстановить экономику страны. А это может привести к тотальному хаосу в Ираке и резкому всплеску национализма и религиозного экстремизма не только на Среднем Востоке, но и по всему миру. Но, с учётом позиции США, в совместном заявлении после голосования эти три страны отказались предоставить финансовую или военную помощь США в Ираке.

Тем не менее, может настать момент, когда такую помощь оказывать придётся, однако это может быть сделано лишь на определённых условиях, чтобы не допускать эрозии основных принципов Устава ООН. Ведь возвращение США в ООН не должно быть просто возвращением в здание ООН с просьбой о помощи, оно должно быть и возвращением США к нормам Устава и процедурам ООН. Во-первых, должно быть зафиксировано достижение чёткого взаимопонимания с США о том, что применение военной силы за пределами собственных границ может иметь место лишь в порядке индивидуальной или коллективной самообороны или по решению Совета Безопасности; что же касается превентивных ударов, то они вообще могут иметь место лишь с санкции Совета Безопасности. Во-вторых, окончательное решение Совета Безопасности по этому вопросу должно быть лишено даже малейшего признака легитимизации вторжения США и Великобритании в Ирак. Иначе мир может скатиться к такой "матрице" развития международных отношений, когда какая-либо мощная держава будет нападать на другие государства по собственному усмотрению, а затем будет обращаться в ООН за военной и финансовой помощью.

Вообще вопрос о превентивных ударах по территории других стран - это материя чрезвычайно деликатная, требующая весьма осмотрительного отношения. Как известно, министр обороны России С.Иванов, представляя в Министерстве обороны 2 октября 2003 г. в Москве документ "Актуальные задачи развития Вооруженных Сил РФ", являющийся по сути своего рода доктриной, также заявил о том, что "мы не можем абсолютно исключать и превентивного применения силы, если этого будут требовать интересы России или её союзнические обязательства", не упоминая, однако, ни об обязательствах России по Уставу ООН, ни о прерогативах Совета Безопасности. При этом названный в этом заявлении перечень оснований для возможного применения силы за рубежом во многом перекликается с таким же перечнем Пен-тагона.

Так как это выступление состоялось всего лишь через неделю после вышеупомянутой речи президента В.В.Путина в ООН, выдержанной совсем в другом ключе, то немудрено, что и в России, и за рубежом понадобилось разъяснять политику страны в этом важнейшем вопросе. Судя, однако, по изложению этой доктрины в российских СМИ, в самой доктрине акценты расставлены более точно - там говорится и о лидерстве ООН, и о примате международного права и политических инструментах для урегулирования кон-фликтов. 

Но, чтобы продолжать служить эффективным "центром для согласования действий наций" (ст. 1 Устава ООН), ООН не должна ограничиваться только тем, чтобы требовать от своих членов неукоснительного выполнения положений своего Устава, написанного более 58 лет тому назад, и осуждать их за нарушения его. Она должна внимательнее прислушиваться к мнению своих членов, следить за тем, чтобы правовая основа её работы соответствовала меняющейся реальности окружающего мира. "Мы не выполнили бы свой долг, - сказал Генеральный Секретарь ООН К.Аннан 23 сентября с.г., - если, осуждая односторонние подходы, мы не были бы готовы объективно и добросовестно проанализировать проблемы, которые порождают у некоторых государств представление о своей особой уязвимости и, таким образом, подталкивают их к принятию односторонних мер. Мы должны показать, что эти проблемы могут и будут эффективно решены совместными усилиями".

Прежде всего, имеется в виду необходимость посмотреть заново на состав и процедуру работы Совета Безопасности. Сегодня, независимо от отношения к войне против Ирака, эксперты и на Западе, и в России склоняются к тому, что в определённых ситуациях - например, для предупреждения попадания в руки террористов оружия массового уничтожения или для предупреждения крупномасштабного террористического акта - может понадобиться применение силы в превентивном порядке. Действующие процедуры работы Совета Безопасности, как справедливо говорят эксперты США, мало подходят для оперативного принятия конфиденциального решения на этот счёт, и К.Аннан в своей речи правильно ставит вопрос о выработке "критериев оперативного санкционирования применения мер принуждения" для таких случаев. Одно из возможных решений могло бы заключаться в том, чтобы решение по вопросу о превентивном применении силы принималось Советом Безопасности в сокращённом составе - с участием пяти его постоянных членов и председателя, а также с приглашением председателя Генеральной Ассамблеи и Генерального Секретаря ООН. Первый шаг в этом направлении был уже сделан в декабре 2002 г., когда международное сообщество фактически согласилось с тем, что полный текст отчёта правительства Ирака о выполнении им резолюций Совета Безопасности был распространён лишь среди постоянных членов Совета для сохранения конфиденциальности.

Среди других путей повышения эффективности работы ООН рассматривается возможность ограниченного расширения состава Совета Безопасности и ещё более ограниченного расширения группы его постоянных членов, что укрепляло бы поддержку его решений в мире и, естественно, затрудняло бы попытки действовать в обход его. Заслуживают внимания и предложения ограничить круг вопросов, по которому можно применять право вето в Совете Безопасности, или изменить правило его применения с тем, чтобы оно вступало в силу лишь при едином мнении двух или трёх его постоянных членов, а не одного, как сейчас.

Разумеется, президент В.В.Путин имел все основания призвать в своей речи в ООН проявлять крайнюю деликатность во вмешательстве "в ткань и механизмы ООН", подчеркнув, что этому "должен предшествовать самый серьёзный анализ и самый точный расчёт". Но проектами этих и других реформ ООН, касающихся укрепления Генеральной Ассамблеи, переосмысления и усиления роли Экономического и Социального Совета и Совета по Опеке, необходимо заниматься гораздо более интенсивно, если мы хотим сохранить за ООН центральную роль.

ООН не раз демонстрировала, что она в состоянии мобилизоваться в нужный момент и найти выход даже из трудных положений. Достаточно вспомнить резолюцию 1368 Совета Безопасности, принятую в ответ на террористические акты "Аль-Каиды" 11 сентября 2001 г. в США, на основе которой была создана широкая антитеррористическая коалиция. Нет сомнения, что и на этот раз она мобилизует свои ресурсы и окажется на высоте положения. Но для этого ей нужна помощь всех государств, включая и Россию. Эта помощь должна быть оказана, потому что ООН остаётся необходимой для всех государств, что и подтвердил ещё раз иракский кризис. "Главный урок "школы ООН", - сказал президент России В.В.Путин в своём выступлении 25 сентября 2003 г., - состоит в том, что другой альтернативы, как сообща строить более безопасный, справедливый и благополучный мир, у человечества нет".