Заметное влияние на отношения России и ЕС может оказать Европейская Конституция. Конституционный Договор был одобрен лидерами 25 европейских государств на саммите ЕС в Брюсселе 18 июня. Он дает зеленый свет институциональной реформе и вносит существенные коррективы в механизмы функционирования этого объединения. Для вступления в силу Конституции необходима ее ратификация всеми 25 странами Евросоюза. В некоторых странах ЕС евроскептики составляют достаточно большую долю населения (особенно в Великобритании и Дании), поэтому стопроцентно положительный результат отнюдь не гарантирован. В любом случае Конституция начнет действовать не ранее 2007 г.

Европейская Конституция модернизирует механизмы взаимодействия стран ЕС в вопросах безопасности, укрепляет инструменты его внешнеполитического влияния. Она открывает новые рубежи в европейской интеграции, но главным образом в плане внутреннего развития ЕС и в гораздо меньшей степени с точки зрения укрепления его потенциала в сфере внешней политики и обороны. Возросшая разнородность состава ЕС в результате расширения на Восток и желание ряда стран^** сохранить свои суверенные права в чувствительных для себя вопросах заставили предусмотреть в Конституции гибкие механизмы разноскоростной интеграции в таких областях как судебно-правовая деятельность, включая сотрудничество правоохранительных органов, налогообложение, внешняя политика, безопасность и оборона. Более того, она предусматривает четкие процедуры выхода из ЕС, если какая-то страна решит покинуть его ряды.

Конституция определяет общие для всех стран ЕС правила поведения в отношениях с третьими странами, в том числе и Россией. Вместо системы ротационного председательства в ЕС вводится пост Президента Европейского Совета^*** со сроком полномочий 2,5 года. Это нововведение призвано обеспечить б?льшую последовательность в политике ЕС. Однако оно может иметь и негативные последствия для России не только по причине расплывчатости формулировок, касающихся полномочий "Президента ЕС", но и в случае, когда этот пост будет занимать представитель государства, не склонного действовать в духе укрепления отношений с РФ.

Раньше в подобной ситуации можно было переждать полгода и отложить решение спорной проблемы до вступления в права председателя ЕС более дружественной страны. Теперь этот срок увеличивается в пять раз, и далеко не все проблемы в российско-европейских отношениях могут так долго ждать своего решения. Стоило Ирландии сменить Италию на посту председателя Евросоюза 1 января 2004 г., как ЕС вновь стал активно критиковать Россию по "чеченскому вопросу" не только в двусторонних контактах с Москвой, но и на международных форумах.

Европейская Конституция вводит пост министра иностранных дел ЕС за счет слияния постов Верховного представителя ЕС по внешней политике и безопасности и комиссара ЕС по международным отношениям. Министру будет подчиняться создаваемая служба внешнеполитической деятельности ЕС.

В 2007 г. пост министра иностранных дел займет Х.Солана; до этого он будет находиться на своем нынешнем посту. Целью слияния постов является улучшение координации двух сторон внешней политики - дипломатии (компетенция Европейского Совета) и оказания зарубежной помощи (компетенция Еврокомиссии). Однако до того как эти изменения вступят в силу, одной из центральных фигур в двусторонних отношениях РФ - ЕС остается председатель Еврокомиссии^****.

Цели и основные решения по внешней политике ЕС находятся по-прежнему в исключительной компетенции глав государств и внешнеполитических ведомств и не переходят к наднациональным структурам Евросоюза - за каждой страной сохраняется право вето.

Конституционный Договор отражает стремление ЕС активно отстаивать свои интересы и играть самостоятельную роль не только в вопросах европейской (региональной), но и глобальной безопасности. Это желание Евросоюз намерен подкрепить не только своими традиционными политическими и экономическими инструментами влияния, но и создаваемым военно-силовым компонентом. Европейская Конституция предусматривает возможность разноскоростной оборонной интеграции в ЕС. Она устанавливает определенные правила для желающих перейти на более высокий уровень интеграции в военной сфере, который обозначен в ней понятием "структурированное сотрудничество".

Может ли Россия быть участником этого механизма?

Казалось бы, отрицательный ответ лежит на поверхности, ведь "структурированное сотрудничество" предусматривается для стран ЕС и требует одобрения Европейского Совета. Однако существуют прецеденты, когда страны, не являющиеся членами Евросоюза, участвуют в соглашениях ЕС.

Наглядный пример - Норвегия, которая присоединилась к Шенгенскому соглашению по визовому режиму. Аналогичная схема действует и в отношениях ЕС с Исландией и Лихтенштейном.

Фундаментальный изъян подобного механизма состоит в том, что он не предоставляет им права участвовать в работе структур Евросоюза, где принимаются решения. Со стороны ЕС нет признаков того, что для России могло бы быть сделано исключение. Поэтому более перспективным выглядит вариант с созданием механизма оборонного сотрудничества между Россией и группой ведущих военных держав Европы вне жестко регламентированных рамок ЕС.

Большим шагом в деле европейской оборонной интеграции является включение в Европейскую Конституцию статьи о коллективной обороне, которая обязывает страны ЕС оказывать всестороннюю помощь той из них, которая "станет жертвой вооруженной агрессии на своей территории" (ст. I-40). Эта статья вызвала горячие споры в ходе переговоров, и первоначально планировалось, что она будет иметь силу только для узкой группы государств^*****, а не для всего ЕС. В итоге было решено сделать обязательства по обороне сферой коллективной ответственности, но смягчить категоричность их формулировки за счет включения ряда условий.

В Конституцию входит и "статья о солидарности", обязывающая страны ЕС прийти на помощь той из них, которая подвергнется нападению террористов или пострадает от катастрофы природного или техногенного характера (ст. III-231). Она содержит также "статью о лояльности", которая предписывает странам-участницам оказывать активную и безоговорочную поддержку политике безопасности ЕС в духе взаимной солидарности, а также воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза или могущих нанести ущерб эффективности его действий на международной арене (ст. III-195). По Конституционному Договору страны-участницы обязуются укреплять свой военный потенциал.

Казалось бы, что с вступлением в силу Конституции, содержащей столь широкий спектр обязательств по обороне и безопасности, ЕС станет военно-политическим союзом. Однако в действительности дело обстоит иначе.

Двадцать пять европейских стран остановились в шаге от превращения ЕС в военный блок.

Во-первых, в Конституции содержится принципиальное условие, существенно ограничивающее реализацию статьи о коллективной обороне. Оно гласит: для стран ЕС, входящих в Атлантический альянс, НАТО остается фундаментом и основным механизмом осуществления их права на коллективную оборону. В этой статье четко говорится, что обязательства государств по обороне в рамках Конституции ЕС должны быть совместимы с их обязательствами перед НАТО.

Во-вторых, у ЕС нет такого основного признака, характеризующего военный пакт, как обязательность решений для его участников. Конституционный Договор призывает, но не обязывает страны-участницы предоставить военный и гражданский потенциал, чтобы Евросоюз мог эффективно осуществлять ЕПБО и участвовать в урегулировании международных кризисов.

В-третьих, сохраняется право не участвовать в решениях ЕС по европейской политике безопасности и обороны, которые та или иная страна сочтет противоречащими своим фундаментальным интересам (например, из-за ограничений национальной конституции как в случае с "нейтральными" странами).

В-четвертых, Конституция не предусматривает создание постоянных вооруженных сил ЕС, не говоря уже о наднациональной европейской армии.

Использование многонациональных формирований типа Европейских сил быстрого реагирования предполагает получение согласия от стран, представленных в них.

Конституция допускает использование военного потенциала ЕС за пределами его границ в операциях по поддержанию мира, предотвращению конфликтов и укреплению международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Предложение по проведению этих операций вправе вносить министр иностранных дел ЕС или страна.

По сравнению с "Петерсбергскими миссиями"^****** в Конституции расширен спектр применения военной силы Европейским Союзом (ст.III-210). Предусматривается использование вооруженных сил в операциях по разоружению, в гуманитарных и спасательных акциях, при оказании военной помощи третьим странам, в том числе развертыванием войск в войне с терроризмом на их территории, а также для предотвращения конфликтов и поддержания мира, выполнения задач по урегулированию кризисов, установлению мира и постконфликтной стабилизации.

Нововведения, содержащиеся в Европейской Конституции, не несут фундаментальных перемен: для большинства европейских стран именно НАТО, а не ЕС является основой обороны и безопасности, в том числе и в Европе. Говорить о какой-то самостоятельной военно-стратегической роли ЕС можно лишь весьма условно ввиду не только ограниченности его собственных военных возможностей, но, прежде всего, по политическим причинам.

Для санкционирования операции требуется единогласное решение Европейского Совета, то есть согласие всех 25 стран ЕС. Это означает, что США имеют достаточно широкие возможности влиять на принятие этих решений и блокировать их, используя своих наиболее близких союзников-единомышленников из числа стран ЕС, которых принято относить к "твердым атлантистам" (Великобританию, Нидерланды, Данию, Польшу, прибалтийские государства).

Конституция создает предпосылки для роста влияния ЕС в глобальной политике безопасности, но это может произойти, только если страны Евросоюза объединят свои ресурсы и будут действовать сообща. Тем не менее, тенденция очевидна - ЕС стремится к глобальному проецированию своего влияния. Пока он, правда, не в состоянии подкрепить эти свои амбиции военно-силовыми рычагами. Сохраняется существенный изъян механизма принятия решений по вопросам внешней политики и обороны: он - по-прежнему заложник принципа консенсуса, то есть национальных (эгоистических) предпочтений каждой из 25 стран с их правом вето. В результате достаточно возражения хотя бы одного из этих государств, чтобы заблокировать решение ЕС в сфере российско-европейских отношений, которое устраивало бы Москву и остальных членов Евросоюза.

Конституция оставляет многие вопросы без ответа, и эта неопределенность таит угрозу внутреннего раскола ЕС перед лицом новых международных кризисов и военных конфликтов. Она не решает проблему ограниченности и неэффективности механизмов согласования общей позиции, которая отчетливо проявилась в связи с американо-британской агрессией в Ираке.

Реально оценивая перспективы, британский министр иностранных дел Дж.Стро назвал абсурдными любые попытки сформировать единую внешнюю политику ЕС. Он напомнил, что Великобритания решительно выступает против "обобществления" ЕПБО¹. Предусмотренные в Конституции механизмы не способны обеспечить необходимую степень гармонизации национальных интересов и внешнеполитическую совместимость стран ЕС в ситуации жесткого выбора между США и европейскими партнерами.

Европейский Союз еще не определил для себя, насколько тесными должны быть его связи с Россией в сфере безопасности. Он воздерживается от инициирования предложений стратегического характера и не демонстрирует готовности существенно раздвинуть нынешние рамки сотрудничества с РФ. Хотя крен США в сторону унилатерализма (односторонности) и эгоистическая трактовка администрацией Дж.Буша американских международных обязательств действительно встревожили европейцев, ЕС все же не склонен выстраивать какие-либо противовесы Соединенным Штатам. Едва ли можно ожидать, что он встанет на сторону России по ключевым проблем безопасности в случае возникновения российско-американских разногласий, даже если позиции РФ и ЕС будут объективно совпадать по тем или иным проблемам: Европа не захочет противопоставлять себя американской сверхдержаве. Наоборот, Европейская стратегия безопасности, Декларация о борьбе с ОМУ и другие документы ЕС по вопросам военной политики свидетельствуют о некотором сближении ЕС с американской позицией, в том числе и по вопросу об использовании военной силы в международных отношениях.

Исторически сложившееся более позитивное отношение России к ЕС, чем к НАТО может породить искушение сделать выбор в пользу Евросоюза в качестве ведущего партнера в сфере безопасности. Однако подобная ставка на ЕС по ряду причин представляется неоправданной, по крайней мере, на ближайшую перспективу.

Во-первых, НАТО обладает гораздо большими ресурсами влияния на безопасность как в Европе, так и в других регионах, уже в силу присутствия США в этой организации.

Во-вторых, в Совете Россия - НАТО (СРН) российская сторона представлена на равноправной основе с каждой из 26 стран альянса. У России нет подобного механизма сотрудничества с ЕС, где бы ее голос звучал на равных с мнением Дании, Латвии или какой-либо другой страной Евросоюза. В совместных структурах она имеет дело с общей позицией всего ЕС, которая формируется без ее участия.

Учитывая современные тенденции в сфере региональной и глобальной безопасности и возможность конкуренции между НАТО и ЕС за влияние в Европе, немаловажным является вопрос: с кем России легче находить общий язык и договариваться в сфере безопасности - НАТО (США) или ЕС?

Ответ на него едва ли может быть однозначным, принимая во внимание всё многообразие проблем безопасности. Однако в подходах НАТО (США) и ЕС есть существенные различия, которые в разной степени созвучны российским интересам. США и Атлантический альянс придерживаются прагматического подхода, строя сотрудничество с Россией на основе совпадающих или близких интересов.

В сфере безопасности США взаимодействуют со многими странами, и далеко не все из них отвечают стандартам западной демократии. И с такой американской позицией НАТО не может не считаться.

ЕС рассматривает сотрудничество с Россией, прежде всего, через призму своего восприятия того, насколько РФ отвечает его трактовке демократических ценностей и норм. Подобный идеологизированный и ценностно-ориентированный подход ограничивает, а не расширяет возможности двустороннего партнерства.

Может ли ЕС рассматриваться как сплоченный и надежный партнер в сфере безопасности, когда некоторые страны Евросоюза выступают за стратегическую независимость Европы, а другие - Великобритания и большинство из десяти новых членов ЕС - ориентируются на США?

Для западноевропейских государств франко-германской зоны влияния, которых американский министр обороны Д.Рамсфелд окрестил "старой Европой", основное предназначение НАТО - служить механизмом организации коллективного отпора на крупномасштабную военную угрозу Западу, если таковая возникнет.

В периоды острых международных кризисов становится отчетливо видно, что никакой общей политики в сфере безопасности у ЕС нет. Национальные интересы государств явно превалируют над весьма расплывчатой "общей европейской идентичностью", которая является скорее лозунгом, нежели реальным фактом.

Правда, с такой оценкой не согласны руководители внешнеполитической деятельности ЕС. По мнению Роберта Купера, занимающего пост генерального директора в ведомстве Х.Соланы, у ЕС уже есть общая политика в отдельных регионах, например, на Балканах².

Как показала иракская война, декларирование ЕПБО не является панацеей от ренационализации внешней политики европейских государств. В вопросах "жесткой безопасности" - тех, что предполагают использование военной силы - ЕС остается внутренне разобщенным. Это обстоятельство высвечивает формирующаяся де-факто трехсторонняя военная директория Франции - Германии - Великобритании.

В результате не ЕС, а Париж, Берлин и Лондон являются для России предпочтительными адресами для ведения диалога и достижения договоренностей по вопросам обороны и безопасности.

ЕС еще не доказал на практике, что является влиятельным, эффективным и надежным партнером, с которым Россия может успешно взаимодействовать в ситуации международного военно-политического кризиса. Его миротворческие операции в Македонии и Демократической республике Конго не являются опровержением данного вывода: это были акции ограниченного масштаба - по целям, размеру территории, привлекаемым силам и средствам, и они не предполагали ведения интенсивных боевых действий.

Хотя Конституция не превращает ЕС в военно-политическую организацию ("европейскую НАТО"), возможность подобной эволюции не исключается. В ней обрисована перспектива создания "общей обороны" в рамках ЕС - для этого нужно единогласное решение Европейского Совета (согласие всех стран ЕС), и его одобрение в соответствии с требованиями их национальных конституций. Однако те государства, которые уже сейчас готовы принять на себя более строгие обязательства по обороне и безопасности, могут реализовать это желание в рамках так называемого "структурированного сотрудничества" в соответствии с процедурами, прописанными в Конституции. Предполагается, что на государства, решившие перейти к более глубокой оборонной интеграции, будет возложено выполнение наиболее трудных военных операций, проводимых под эгидой ЕС^*******. Поэтому они должны отвечать более жестким критериям с точки зрения боевого потенциала своих вооруженных сил.

Европейская стратегия безопасности, одобренная в декабре 2003 г., говорит о необходимости для ЕС иметь военный потенциал, позволяющий проводить одновременно несколько операций. Хотя в ней не уточняется масштаб этих операций, ЕС исходит из того, что с 2004 г. он должен быть способен развернуть европейские силы быстрого реагирования (ЕСБР) численностью 5 тыс. чел. для гуманитарных операций, а с 2009 г. - проводить операции масштаба Косовской кампании (1999 г.) самостоятельно или в сотрудничестве с НАТО.

По мнению генерала Г.Хэглунда, возглавлявшего до марта 2004 г. Военный комитет ЕС, в течение ближайших 10 лет Евросоюз сможет взять на себя полную ответственность за оборону своей территории, хотя уже сейчас не существует военных угроз для Европы, которые он не мог бы отразить собственными силами. Тем не менее, европейские "атлантисты" считают, что НАТО должна и впредь оставаться основой безопасности и обороны Европы.

На саммите в июне лидеры стран ЕС утвердили план "Основная цель - 2010 год". В соответствии с ним ЕС должен через пять лет выйти на уровень полной самодостаточности своего силового потенциала для проведения военных операций в любом регионе мира в защиту европейских интересов и ценностей.

Устанавливаются более жесткие требования к оперативному реагированию на кризисы. Решение о развертывании операции должно приниматься не дольше чем в течение 5 дней, а вооруженные силы должны быть способны начать боевые действия в зоне конфликта не позднее чем через десять дней после принятия политического решения.

В 2007 г. планируется завершить создание в составе ЕСБР ударных группировок - многонациональных формирований высокой степени боеготовности, насчитывающих 1,5 тыс. военнослужащих каждая и включающих в себя части различных видов и родов вооруженных сил.

В 2010 г. европейские силы должны быть способны осуществлять операции в любой точке мира и развертывать на ТВД войска численностью до 60 тыс. чел.

Казалось бы, что эти планы открывают возможности для активизации военно-технического и военно-промышленного сотрудничества России и ЕС. Однако нереализованность проектов по европейской ПРО ТВД, военно-транспортной авиации, космической навигации и т.д. не дает оснований для оптимизма. ЕС опасается попасть в зависимость от России по поставкам важных типов военной техники и запасных частей к ней, а также от услуг таких систем как российская спутниковая глобальная навигационная система (ГЛОНАСС), которые являются мультипликаторами военной мощи.

Его не останавливает даже то, что он упускает возможность сэкономить значительные средства за счет закупок российских военных технологий и рационализировать свои расходы на ЕПБО в условиях жестких бюджетных ограничений, существующих практически во всех странах Евросоюза.

Несмотря на существующие ограничения, сотрудничество России с ЕС в вопросах обороны и безопасности отвечает российским интересам.

Рассмотрим некоторые из них:

во-первых, оно способствует утверждению европейской идентичности России и может внести существенный и уникальный вклад в укрепление статуса России как великой державы, который (вклад) не может быть получен от сотрудничества с другими ведущими державами и центрами влияния в мире;

во-вторых, ЕПБО - взаимовыгодная сфера для развития двустороннего сотрудничества, поскольку во многих вопросах координация или объединение усилий и ресурсов здесь может принести каждой из сторон бульшую отдачу, чем если бы они действовали порознь;

в-третьих, в ряде случаев, например, по отдельным аспектам борьбы с международным терроризмом (особенно на уровне правоохранительных органов), а также в отражении некоторых других общих угроз и вызовов сотрудничество с ЕС не может быть заменено сотрудничеством с США или НАТО;

в-четвертых, стратегическое сотрудничество с ЕС способно укрепить позиции России и в партнерстве с США;

в-пятых, сосредоточение всех ресурсов безопасности евроатлантической зоны в рамках исключительно НАТО ведет к консервации системы безопасности, выстроенной на основе главенства Североатлантического альянса и подавляющего военно-стратегического доминирования США. Более сбалансированное перераспределение вкладов в Евроатлантическую безопасность за счет сильного в военном отношении Европейского Союза сделало бы всю систему безопасности более устойчивой и менее подверженной воздействию резких сдвигов в стратегии национальной безопасности американской "сверхдержавы";

в-шестых, Россия и ЕС вместе способны в большей мере, чем каждая сторона по отдельности, предложить для урегулирования кризисов реалистичные варианты действий (в том числе с использованием военной силы), которые могли бы подвигнуть США к участию в многосторонних усилиях вместо того, чтобы следовать своему одностороннему подходу исходя исключительно из американских интересов.

Партнерство России и ЕС способствовало бы размыванию американоцентризма в международной безопасности, расширяя возможности выбора для обеих сторон вариантов внешнеполитического поведения, в том числе в периоды кризисов и войн, а также ситуациях, требующих оперативного реагирования на действия государственных и негосударственных носителей угроз безопасности (международного терроризма, распространения ОМУ и т.д.). В ряде случаев совместное вмешательство с ЕС может быть предпочтительным для России или даже единственно возможным, когда, например, США решат воздержаться от непосредственного участия в том или ином конфликте.

Критерием эффективности сотрудничества России с ЕС является то, насколько оно содействует укреплению безопасности России и ее позициям на международной арене по сравнению с партнерством с НАТО. Подход России к сотрудничеству с ЕС, основанный на общности интересов сторон, имеет под собой объективную основу: по многим вопросам международной политики позиции государств-членов ЕС ближе к российской, чем к американской, что видно хотя бы по результатам голосования в ООН. Однако совпадение и пересечение интересов безопасности РФ и ЕС само по себе не обеспечивает продвижения к стратегическому партнерству. К тому же было бы опрометчиво рассматривать сотрудничество с ЕС в сфере безопасности как противовес США: трудно представить, чтобы какую-либо серьезную ситуацию, угрожающую международной безопасности, Россия и ЕС попытались бы урегулировать исключительно собственными силами, без участия Вашингтона.

В европейских дискуссиях о НАТО и ЕС "российский фактор" играет немаловажную роль. Фундаментальные разногласия между франко-германской группировкой и лагерем "атлантистов" по вопросу о том, кто лучше защищает европейские интересы безопасности - НАТО или ЕС, - будут все отчетливее проступать по мере укрепления военного потенциала объединенной Европы и стремления Вашингтона навязать свои правила миропорядка. Чем теснее сотрудничество России и ЕС в сфере безопасности и обороны, тем больше аргументов в свою поддержку получают сторонники превращения Евросоюза в основу системы европейской безопасности. Отсутствие формального членства в ЕС не должно приниматься Россией как предлог для отказа в равноправном статусе в европейской системе безопасности, которая может сформироваться на основе Евросоюза. Интеграция России в эту систему возможна на взаимоприемлемых условиях при наличии политической воли с обеих сторон.

Довольно разветвленный институциональный механизм взаимоотношений России и ЕС пока не дает существенной отдачи с точки зрения наполнения "стратегического партнерства" реальным содержанием. Банкротство идеи партнерства явилось бы стратегическим проигрышем и для России, и для объединенной Европы.