В настоящее время комплекс мер контроля над обычными вооружениями и мерами по укреплению доверия и безопасности (МДБ) в рамках ОБСЕ зафиксирован в двух основных соглашениях: в Венском документе 1999 г. и Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Участниками Венского документа являются все 55 государств-участников ОБСЕ, а участниками ДОВСЕ - 30 членов этой организации.

Помимо вышеупомянутых соглашений, которые в настоящее время наиболее продвинуты в плане предоставления информации и непосредственного контроля, включая инспекции на местах, разработаны и действуют другие соглашения, содержащие элементы контроля за обычными вооружениями. К их числу относятся "Глобальный обмен военной информацией", "Принципы, регулирующие передачу обычных вооружений", "Договор об открытом небе" и т.д.

Кроме того, ряд государств-участников ОБСЕ заключили субрегиональные соглашения, где также предусмотрены элементы контроля. К их числу относятся Флорентийское соглашение, Документ по МДБ на Черном море и др.

Таким образом, в данный момент в ОБСЕ существует довольно разветвленная "паутина" мер контроля, которая охватывает в большей или меньшей степени всех членов ОБСЕ, хотя эта степень весьма дифференцирована. Государства-участники ДОВСЕ несут, конечно же, значительно большие "нагрузки" в области контроля за их вооружениями, нежели их партнеры по ОБСЕ, не являющиеся членами ДОВСЕ. Отсюда и возникает вопрос о создании единого режима контроля для всех государств-участников ОБСЕ.

Впервые МДБ были официально зафиксированы в Хельсинкском Заключительном акте СБСЕ (ОБСЕ), подписанном 1 августа 1975 г. Фактически, в них же в зачаточной форме были заложены и меры по режиму контроля над обычными вооружениями.

"Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения" предусматривал предоставление данных (предварительные уведомления) о крупных военных учениях сухопутных войск (за 21 день об учениях общей численностью более 25 тыс. чел.), взаимный обмен наблюдателями для присутствия на военных учениях, содействие обмену по военным линиям, включая визиты военных делегаций.

Под действие МДБ при этом подпадали все европейские страны, значительная часть территории Турции и небольшая часть европейской территории СССР.

Национальные территории США и Канады данными мерами не охватывались.

На Мадридской встрече ОБСЕ (1981 г.) СССР заявил о готовности распространить действие МДБ на всю свою европейскую часть вплоть до Урала.

Очередным важным этапом в развитии МДБ стали решения Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружения в Европе 1986 г. Государства-участники ОБСЕ приняли обязательство уведомлять друг друга за 42 дня о военной деятельности (учениях, переброске и сосредоточении войск) в зоне применения МДБ от "Атлантики до Урала", если в такой деятельности участвует 13 тыс. чел., 300 боевых танков (когда они организованы в дивизионную структуру или в две бригады/полка). Государства-участники обязались также приглашать наблюдателей из всех других государств-участников на учения, переброски и сосредоточения войск, начиная с 17 тыс. чел. При этом было решено обмениваться ежегодными планами военной деятельности, подлежащей уведомлению на следующий календарный год.

Решение Стокгольма о проведении трех инспекций в год на территории любого государства-участника в ходе применения МДБ положило начало новому этапу в переговорах по контролю над вооружениями (ранее СССР категорически отказывался от инспекций на местах). Было решено распространить действие МДБ на два вида вооруженных сил: сухопутные войска и ВВС (СССР настаивал и на охвате данными мерами и ВМС, но натолкнулся на отказ НАТО).

C 1989 г. государства-участники ОБСЕ продолжали вести переговоры по МДБ, которые привели к появлению редакций Венских документов 1990, 1992, 1994, 1996 и, наконец, 1999 года.

Разработанный в Вене (1990 г.) Документ по мерам доверия, вобрав в себя все основные положения Стокгольмского документа, включил ряд новых важных моментов.

Теперь требовалось давать информацию о военных бюджетах, сообщать о так называемой "необычной военной деятельности" ВС вне мест их обычного расположения в мирное время, в отношении которой государство-участник выражает озабоченность, связанную с его безопасностью, сообщать об опасных инцидентах военного характера, приглашать раз в 5 лет наблюдателей на одну из своих авиабаз.

К трем инспекциям в год было добавлено проведение так называемых "посещений по оценке информации", то есть формирований и частей в местах их обычного расположения в мирное время.

Принятый на саммите ОБСЕ в Хельсинки (1992 г.) новый Документ по мерам доверия (Венский документ 1992 г.) расширил и кодифицировал предоставляемую информацию о вооружениях, рекомендовал организовывать на добровольной основе посещения для устранения озабоченностей в отношении военной деятельности и демонстрировать новые типы основных систем вооружения и техники, ограничил количество проводимых крупных учений (свыше 40 тыс. чел. или 900 танков) одним в 2 календарных года.

Венский документ 1994 г. был принят на саммите ОБСЕ в Будапеште (1994 г.).

Новая редакция Документа предусматривала предоставление более расширенной информации о военных силах, планировании в области обороны и расходах на оборону на основе категорий, определенных в Документе для стандартизированной отчетности о военных расходах ООН, принятом 12 декабря 1980 г.

На саммите ОБСЕ 1994 г. был принят еще ряд важных с точки зрения контроля над вооружениями и МДБ документов: Кодекс поведения, касающийся военно-политических вопросов безопасности (данный Кодекс впервые в истории ОБСЕ определил ряд принципов контроля за ВС и их применением внутри страны), а также документ "Глобальный обмен военной информацией" (в соответствии с этим документом государства-участники обязались обмениваться сведениями об основных системах вооружения и техники и личном составе своих обычных ВС, расположенных на их территориях, "а также в других странах мира").

В итоге, также впервые в истории ОБСЕ было закреплено правило о включении в обмен информацией (правда, без какого-либо контроля) данных, касающихся всего региона ОБСЕ, включая национальные территории США, Канады и азиатской части России. Принципиально важным было и включение в обмен данными военно-морского компонента (боевых надводных кораблей водоизмещением более 400 т и подлодок водоизмещением более 50 т). США и их союзники по НАТО долгое время отказывались от распространения МДБ на деятельность ВМС.

В соответствии с решениями Лиссабонского саммита ОБСЕ (1996 г.) о расширении и дополнении согласованных мер был начат пересмотр Венского документа, и 16 ноября 1999 г. обновленный Венский документ был принят на Стамбульской встрече ОБСЕ. В нем, в частности, говорится о добровольных и юридически обязывающих мерах, ориентированных на региональные нужды.

Эксперты отмечают, что самым многообещающим дополнением Венского документа 1999 г. стали региональные подходы, призванные способствовать урегулированию чрезвычайных ситуаций на уровнях ниже общеевропейского, хотя сама по себе регионализация МДБ не является чем-то новым и находит свое выражение в различных соглашениях.

Несмотря на общее продвижение вперед, по ряду предложений консенсус так и не был достигнут: не приняты предложения о мерах, касающихся морской деятельности (посещение баз, предложила Россия), новой авиатехники (предложили США), о транспарентности в области военной инфраструктуры, в частности, аэродромов (НАТО), об уведомлении о необычной концентрации сил (США), о регулярном диалоге по оборонному планированию и оборонной политике, военной стратегии, а также о дальнейшем снижении порогов полувоенных сил (предложили Франция, Германия и Польша).

Не были включены в Венский документ 1999 г. предложения по основным системам вооружений и техники, "управление которыми осуществляется вне войсковых командных структур или вооруженных сил в целом", а также условие о необходимости информировать о транспорте, танкерах и/или самолетах раннего предупреждения или управления и/или вертолетах, входящих в соединения и части ВВС, авиации ПВО и морской авиации, постоянно базирующейся на суше.

Не удалось достигнуть консенсуса по вопросу о необходимости уведомлять о перебросках формирований сухопутных войск одного или более государств-участников через территорию другого государства-участника в зону применения соглашения или внутри ее для участия в военном мероприятии, подлежащем уведомлению, или в целях концентрации войск.

Адаптация режима МДБ, таким образом, осталась незавершенной, и процесс оценки и выдвижения рекомендаций по совершенствованию МДБ продолжается. В целом же Венский документ по МДБ по-прежнему играет одну из ключевых ролей в деле обеспечения безопасности в Европе.

Подписание ДОВСЕ (19 ноября 1990 г.) в Париже 22 государствами, входившими тогда в Варшавский договор и НАТО, явилось эпохальным событием не только для ОБСЕ, но и всей истории разоружения. В основу режима проверки выполнения ДОВСЕ легли два принципа:

- периодическое предоставление каждым из подписавших данный договор государств информации о своих ВС;

- право каждого из участников проводить инспекции на местах.

Претворение в жизнь договора происходило уже в контексте новых политических реалий. Для России при адаптации ДОВСЕ особенно острой стала проблема "фланговых ограничений" (НАТО в итоге пошла на изменение, но не на отмену данных ограничений в целом).

Длительные и трудные переговоры завершились подписанием Соглашения по адаптации ДОВСЕ и Заключительного акта Конференции государств-участников ОБСЕ в Стамбуле (ноябрь 1999 г.).

Главное в адаптированном, а фактически новом ДОВСЕ - это трансформация зонально-групповой основы договора (по принципу членства в военных союзах времен "холодной войны") в систему национальных (для всех категорий ограничиваемых договором вооружений и техники - ОДВТ) и территориальных (для наземных сил, то есть для танков, артиллерии и боевых бронированных машин - ББМ) уровней для каждого государства-участника. Вместо 5 прежних географических зон, на которые был разбит район применения договора, была введена жесткая "сотовая" сеть территориальных ограничений: 28 территориальных уровней по числу европейских государств-участников договора, а также два подуровня на территории России и Украины.

Новая система установила потолки для размещения наземных ОДВТ, ограничила их "переливы" между государствами, нейтрализовала угрозы создания потенциалов для проведения крупномасштабных наступательных операций и, таким образом, повысила стабильность и предсказуемость. Режим адаптированного ДОВСЕ был ориентирован на укрепление безопасности каждого государства-участника независимо от принадлежности к военно-политическим союзам.

Центр Европы теперь охватывался жесткими стабилизирующими мерами: устанавливались пониженные территориальные уровни вооружений Польши, Венгрии, Чехии и Словакии. Территориальные уровни этих стран, а также Германии, Украины и Белоруссии не должны пересматриваться в сторону повышения. Страны НАТО обязались не размещать на постоянной основе существенные боевые силы на территории новых членов.

В целом суммарный "объем прав" стран НАТО по сравнению с прежними потолками вооружений альянса значительно сокращен: по танкам - примерно на 4800 ед., по ББМ - на 4000 ед., по артиллерии - более чем на 4000 ед. Сокращение должно произойти в основном за счет американских сил в Европе. По танкам, в частности, объем прав США уменьшился более чем наполовину (с 4000 до 1800 ед.).

Право на так называемое "чрезвычайное временное развертывание" (ЧВР) - до 459 танков, 723 ББМ и 420 артсистем другого или других государств-участников сверх установленных уровней наземных ОДВТ, что соответствует примерно двум дивизиям натовского стандарта, - обставлено надежными политическими ограничителями и сопровождается дополнительными мерами транспарентности и контроля. Кроме того, поскольку новые члены НАТО взяли обязательства понизить в ближайшие годы уровни своих сил, возможные ЧВР не будут вести к дестабилизации обстановки в Центральной Европе.

В адаптированном договоре более жесткими являются национальные ограничения для ударных вертолетов и боевых самолетов, включая случаи передачи авиационной техники одним государством другому.

Новые российские уровни ОДВТ составляют: танки - 6350 ед., ББМ - 11280, артсистемы - 6315, боевые самолеты - 3416, ударные вертолеты - 855 ед.

Внося свой вклад в создание усиленного режима стабильности в Центральной Европе, Россия в рамках адаптированного ДОВСЕ взяла на себя политические обязательства по мерам сдержанности, в частности в размещении сил на территории Калининградской и Псковской областей, но зарезервировала право осуществлять их оперативное развертывание на севере страны в случае изменения военно-политической обстановки.

В адаптированном ДОВСЕ сохранилась так называемая "фланговая зона". В ней будет действовать особый режим, цель которого - создать более жесткие гарантии недопущения дестабилизирующей концентрации обычных вооружений и техники. В частности, на флангах запрещается проводить ЧВР, а перераспределение национальных и территориальных уровней разрешено только между государствами, входящими в эту зону.

Предельные уровни ОДВТ для России в новой "фланговой зоне" (включающей ЛенВО и СКВО) составляют: танки - 1300 ед., ББМ - 2140 ед., артиллерия - 1690 ед. По ББМ Россия получила почти четырехкратную прибавку: по "старому" ДОВСЕ во "фланговой зоне" в регулярных частях Россия могла иметь лишь 580 ед. техники этой категории. Число ББМ не подлежит превышению на временной основе, а количество танков и артсистем может быть временно превышено на 153 и 140 ед. соответственно.

В совокупности эти режимы (центр и фланги) адаптированного ДОВСЕ формируют своего рода "пояс безопасности" по всему периметру европейских рубежей России. При этом Россия сохранила право перебрасывать силы из ныне спокойной северной зоны в кризисные районы на юге. Все это вместе взятое существенно нивелирует негативные последствия расширения НАТО на Восток для безопасности России и европейской стабильности в целом.

Новое качество договора - охват ограничительным, инспекционным и информационным режимами динамических изменений ОДВТ. В нем четко зафиксированы абсолютные пределы для временного превышения территориальных предельных уровней в кризисных ситуациях. Подлежат уведомлению и контролю все значимые в военном отношении трансграничные перемещения наземных ОДВТ. Предусмотренные договором дополнительные меры транспарентности позволяют надежно отслеживать соблюдение национальных уровней для боевых самолетов и ударных вертолетов и любое существенное усиление воздушных группировок в Европе.

Усилена политическая составляющая адаптированного ДОВСЕ: каждые 5 лет договор, все его основные механизмы и цифровые параметры будут рассматриваться с точки зрения ненанесения ущерба интересам безопасности любого государства-участника. Каждое из них имеет право созывать чрезвычайные конференции, если сочтет, что возникли исключительные обстоятельства, относящиеся к договору.

Специальные конференции предусмотрены для случаев "чрезвычайных временных развертываний" с последующим информированием Постоянного совета ОБСЕ и возможностью принятия надлежащих политических мер для урегулирования ситуаций, связанных с этим развертыванием. Таким образом, адаптированный договор встраивается в инструментарий ОБСЕ по предотвращению кризисов и постконфликтному восстановлению.

Адаптированному ДОВСЕ придан открытый характер. К нему могут присоединиться все государства-члены ОБСЕ.

Конечно же, оценивая модернизированный ДОВСЕ, надо признать, что он является плодом компромисса. Не удалось вообще "убрать" из договора положение о "фланговых ограничениях". Натовцы не пошли на то, чтобы распространить территориальные ограничения на авиационный компонент ОДВТ. Не согласились они и на групповые ограничения для военно-политических союзов (блоку НАТО, в частности, предлагалось в любом количественном составе иметь строго фиксированное количество вооружений).

И, тем не менее, оценивая в целом фактически новый ДОВСЕ, надо признать, что он отвечает интересам всех государств-участников, в том числе и национальным интересам России. В Хартии европейской безопасности, принятой в 1999 г., справедливо подчеркивается, что ДОВСЕ "должен оставаться краеугольным камнем европейской безопасности. Он обеспечил резкое снижение уровней вооружений и техники. Ему принадлежит основополагающая роль в построении более безопасной и единой Европы"^*.

Весьма важным является и то положение названного документа, в котором предусмотрено, что ОБСЕ может, от случая к случаю и на основе консенсуса, принимать решение о выполнении той или иной роли в поддержании мира тогда, когда государства-участники сочтут, что ОБСЕ является наиболее подходящей и эффективной для этой цели организацией.

Ратификация Соглашения об адаптации ДОВСЕ Госдумой 25 июня 2004 г. позволило, несомненно, придать новый импульс процессу решения военно-политических вопросов в рамках ОБСЕ и, следовательно, укрепило безопасность в евроатлантическом регионе "от Ванкувера до Владивостока". Повышается надежда привлечь другие европейские государства к непосредственному участию в договоре, хотя некоторые из них, и прежде всего страны Балтии, настаивают, что между вопросами членства в альянсе и присоединением к адаптированному ДОВСЕ нет прямой связи.

После вступления в силу адаптированного ДОВСЕ целесообразно выступить с программой осуществления дальнейших мер по безопасности в евроатлантическом регионе. К их числу могли бы относиться:

- дальнейшие значительные сокращения уровней вооружений для всех государств-участников ДОВСЕ;

- расширение перечня ограничиваемых вооружений с включением в него артиллерии калибра менее 100 мм, других видов вооружений;

- распространение мер доверия и безопасности на все территории государств-участников ОБСЕ, то есть на национальные территории США, Канады и азиатскую территорию России;

- включение в сферу действия ДОВСЕ тактического ядерного оружия, например, положения о том, чтобы тактическое ядерное оружие находилось только в пределах национальных территорий ядерных держав.

В программу дальнейших мер по укреплению безопасности в евроатлантическом регионе было бы целесообразно включить положение о создании единого режима контроля над обычными вооружениями и мерами по укреплению доверия и безопасности с тем, чтобы "уравнять" государства-участников ДОВСЕ и остальных членов ОБСЕ. Наиболее рациональным решением этого вопроса могло бы стать присоединение к ДОВСЕ всех без исключения государств-участников ОБСЕ, имея в виду то, что есть соответствующие положения в решениях Стамбула на этот счет.