Современная российская действительность изобилует организационно-правовыми формами экономики (ЗАО, ОАО, ООО и т.д.). Отношение власть предержащих к ним колеблется от одной крайности до другой в зависимости от конкретного политика и типа рассматриваемой формы. Однако применительно к одной из них, а именно к государственным унитарным предприятиям (ГУП) власти более или менее единодушны, доказательством чему служит Федеральный закон № 161 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (ФЗ-161), подписанный Президентом России В.В.Путиным 14 ноября 2002 г.

Этот закон, внесенный "разнопартийной" группой депутатов Государственной Думы (П.Г.Буничем, Н.В.Арефьевым, М.В. Емельяновым и др.) и активно поддержанный Правительством РФ, вызвал еще на стадии обсуждения в Госдуме энергичный протест руководителей крупных ГУП. Как повелось в наши дни, подобная реакция директорского корпуса военно-промышленного комплекса (ВПК) и топливно-энергетического комплекса (ТЭК) только подхлестнула энтузиазм законодателей. Следствием явилось поспешное принятие закона, а уже через короткое время к нему по инициативе Президента России были предложены поправки, которые могли бы несколько исправить ситуацию, но Государственная Дума прежнего созыва не успела их рассмотреть. Государственная Дума нового созыва вряд ли "дойдет" до рассмотрения этих поправок в обозримом будущем.

Таким образом, ГУП придется жить по правилам, прописанным законом ФЗ-161 в его первозданном виде. Попробуем проанализировать последствия применения этого закона на примере ГУП ядерной отрасли российской экономики, однако, вначале обратимся к вопросу о масштабе сферы его применения.

На вопрос о числе ГУП у российской администрации однозначного ответа не существует.

По разным официальным источникам число ГУП колеблется от одной до 40 тыс. Уже это свидетельствует о том, что власти, действительно, слабо их контролируют.

Остановимся на числе 9846, озвученной в марте 2003 г. на совещании в Минатоме России Ю.М.Медведевым - Первым заместителем Министра имущественных отношений Российской Федерации.

Около 4 тыс. ГУП государству, по признанию Ю.М.Медведева, не нужны и, даже, являются обузой. Более одной тысячи ГУП не имеют недвижимости. Примерно столько же ГУП в это время находились в стадии внешнего управления и конкурсного производства.

Даже остальные ГУП сильно различаются между собой по численности работников, роду и масштабу производственной деятельности. Наряду с карликовыми ГУП, насчитывающими около десятка сотрудников, существуют градообразующие ГУП, в которых трудятся по несколько десятков тысяч человек.

В списке ГУП можно обнаружить как институты и комбинаты ядерно-оружейного комплекса, так и фабрики легкой и пищевой промышленности, выставочные центры и многое другое.

Поневоле задаёшься вопросом, насколько реальна возможность регламентации всех этих разноплановых предприятий в рамках единого закона. Трудно себе представить, что задачу можно решить без учета отраслевой и иной специфики ГУП.

Ядерную отрасль России можно рассматривать как единство трех подотраслей: ядерно-оружейного комплекса, ядерной энергетики и ядерно-исследовательского комплекса фундаментальной науки. Все они жизненно важны для России с точки зрения обеспечения безопасности (военной и энергетической), увеличения доли экспорта наукоёмкой высокотехнологичной продукции (атомные электростанции (АЭС), ядерное топливо для АЭС, радиоактивные изотопы) и повышения интеллектуального потенциала (открытия в фундаментальной науке, имеющие быстрый выход на практическое применение).

Основой этих подотраслей являются, в значительной мере, именно ГУП.

Например, ранее глубоко засекреченные, а ныне всемирно известные ВНИИЭФ (Арзамас-16) и ВНИИТФ (Челябинск-70) были и остаются важнейшей составляющей частью ядерного щита России.

Другой ГУП - концерн "Росэнергоатом" объединяет все российские АЭС, которые генерируют 16% российской электроэнергии.

Расположенный в Москве Институт теоретической и экспериментальной физики (ИТЭФ) давно уже признан одним из мировых научных центров.

Такие ГУП, как НИКИЭТ им. Н.А.Доллежаля (Москва), ОКБ "Гидропресс" (Подольск) и ОКБМ им. И.И.Африкантова (Нижний Новгород) являются главными конструкторами энергетических и исследовательских реакторов, расположенных почти в двух десятках стран.

Энергоблоки с реакторами РБМК, разработанными в НИКИЭТ им. Н.А.Доллежаля, генерируют половину всей электроэнергии российских АЭС.

Подобных ГУП насчитывается куда меньше сотни и подходить к ним с той же меркой, что и к нескольким тысячам "чулочно-носочных" и "сосисочных" ГУП, представляется, по меньшей мере, неразумным. Они выполняют, как и столь же малочисленные ГУП военно-промышленного комплекса, жизненно важные для нашей страны функции и не должны быть брошены государством на стихийный произвол пока ещё псевдорыночной российской экономики.

На наш взгляд, такие ГУП являются объективно необходимой формой на данном этапе развития российской экономики.

В прошлом, во времена плановой экономики СССР предприятия ядерной отрасли работали в обстановке государственного контроля и поддержки. Их продукция не уступала по своим показателям западным образцам, что и позволяло, наряду с продукцией ВПК, обеспечивать военный паритет между социалистическим лагерем и блоком НАТО.

В будущем, когда в России завершится, наконец, становление истинно рыночной экономики, жизнь таких предприятий будет "регулироваться" рыночными рычагами.

Для примера можно назвать частную американскую компанию "Боинг", которая не только строит пассажирские самолёты, но и активно участвует в гражданской и военной программах США по освоению космоса, реализуемых и финансируемых, естественно, государством.

На нынешнем псевдорыночном переходном этапе развития экономики России, трудно и даже страшно представить себе предприятия ядерно-оружейного комплекса в частных руках. Пример даже вполне мирных АЭС экономически более чем благополучной Японии показывает, что "частник" - хозяин не всегда может удержаться от искушения несколько поступиться безопасностью ради снижения денежных затрат. И это в стране Хиросимы и Нагасаки, население которой на себе испытало ужасы от энергии "разбушевавшегося атома". Что уж ожидать в нашей стране, где принципы "авось, пронесёт" и "не пойман - не вор" пока, к сожалению, остаются чуть ли не нормой жизни.

Таким образом, на переходном этапе существование стратегически важных ГУП, в том числе ядерной отрасли, вполне оправдано из соображений военной, энергетической и иной безопасности. Здесь необходимо сохранение твердого государственного контроля и поддержки.

Противники ГУП нередко прибегают к мифам об их экономической неэффективности со ссылкой на заведомо более высокую эффективность частной собственности по сравнению с государственной.

Ложность этого тезиса легко иллюстрируется примерами из зарубежного и отечественного опыта. Франция и США имеют одинаково успешную ядерную энергетику несмотря на то, что французские атомные электростанции являются собственностью государства, а американские принадлежат частным компаниям.

Чисто государственная ядерная энергетика России в 2000 г. превысила по своим показателям "доперестроечный" уровень советских лет, чем никак не могла похвастаться к тому времени российская "нефтянка", принадлежащая частным компаниям. Экономическая эффективность предприятия куда сильнее зависит от уровня менеджмента, чем от формы собственности.

Кроме того, противники ГУП "забывают", что в договорах на выполнение государственного заказа зарплата среднестатистического специалиста ГУП ограничена самим же государством по верхнему пределу, который в условиях Москвы не составляет и половины суммы, предлагаемой тому же конструктору, программисту, токарю или фрезеровщику истинно коммерческими предприятиями. Остаётся только гадать, как выходят из такой ситуации директора злополучных ГУП, выполняющих ответственный государственный заказ.

Нетрудно привести ещё множество примеров, которые наглядно доказывают, что стратегически важные ГУП не баловни, а пасынки современной российской экономики. Уже упоминавшийся в начале статьи новый закон о ГУП не столько улучшил, сколько ухудшил их положение.

Директора ГУП в разработке Закона не участвовали. Более того, составители ФЗ-161 работали в глубокой тайне от них. По меткому выражению одного из директоров ВПК, этот закон исходит из двух презумпций:

- презумпции виновности руководителя ГУП;

- презумпция некомпетентности руководителя ГУП.

Он "стрижет под одну гребенку" как эффективно функционирующие, так и хронически убыточные.

Стратегически важные ГУП оказались под угрозой лишения многих вполне обоснованных льгот (налоги на землю и имущество, непризыв на воинскую службу и т.п.)

Закон чрезмерно ограничивает оперативность руководителя ГУП на фоне ужесточающихся требований к руководителю по достижению высокого уровня прибыли. К тому же, декларируется возможность изъятия любой доли прибыли, хоть на все 100%.

Возникает ряд проблем в связи с требованием присоединить в течение 6 месяцев дочерние ГУП к создавшим их головным. Часть этих проблем порождена категорическим несогласием специалистов дочерних ГУП на возвращение в головной, несмотря даже на согласие руководителей дочерних ГУП.

Другие проблемы связаны с тем, что дочерние ГУП нередко имеют контракты и лицензии на те или иные виды деятельности, которыми не владеют головные. В случае присоединения дочерних ГУП эти контракты и лицензии буду подлежать переоформлению, что не только приведет к большим потерям времени и денежных средств, но также парализует осуществление многих важных видов деятельности ГУП на длительный период переоформления лицензий.

Кроме того, присоединение дочерних ГУП, нередко создававшихся для выпуска наукоёмкой продукции, приведет к тому, что головные ГУП потеряют льготный статус научной организации из-за уменьшения процентной научной доли ниже "критического" уровня. Составители закона, видимо, были твердо уверены, что директора головных ГУП создавали дочерние ГУП исключительно с целью личной наживы, а не в интересах повышения эффективности использования доверенного им в хозяйственное ведение государственного имущества.

Для конкретной иллюстрации обратимся к примеру ФГУП НИКИЭТ им. Н.А.Доллежаля, создавшего несколько дочерних ГУП, причем, без наделения их недвижимостью, что заведомо исключает пресловутую возможность злоупотреблений со стороны директора головного или дочернего ГУП. Благодаря созданию дочерних ГУП, являющихся с одной стороны самостоятельными юридическими лицами, с другой - тесно связанными с головным ГУП, были достигнуты следующие цели:

- гибкость и оперативность решения конкретных задач, так как финансово-экономические и производственные вопросы деятельности предприятия решались в рамках самостоятельных хозяйствующих субъектов;

- реализация принципов матричного управления по всему комплексу проблем, включая хозяйственно-экономические и режимные вопросы, а также задачи по научно-технической деятельности;

- снижение затрат на производство продукции и повышение конкурентоспособности деятельности головного предприятия и созданных дочерних предприятий за счет наличия у головного предприятия единой обеспечивающей инфраструктуры (вспомогательных и обслуживающих подразделений) с оплатой предоставляемых им услуг, что позволяло сосредоточить усилия на решении конкретных целевых задач при одновременной поддержке и обновлении единой инфраструктуры;

- закрепление уникальных высококвалифицированных кадров с соответствующим достойным уровнем оплаты труда;

- сохранение за дочерними предприятиями рынков наукоемкой продукции, высокого уровня рентабельности и выполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, договоров с АЭС и другими объектами атомной энергетики и промышленности.

Согласно ФЗ-161 в России создаются и действуют два вида унитарных предприятий:

- казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления;

- государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.

Однако в Законе недостаточно четко сформулировано, в каком случае создается казенное предприятие, а в каком - государственное предприятие. Также нет ответа на вопрос, куда отнести ГУП, обладающие одновременно признаками казенного и государственного предприятия. Между тем, такая картина типична для многих стратегически важных ГУП ядерной отрасли российской экономики.

В качестве примера можно ещё раз обратиться к ФГУП НИКИЭТ им. Н.А. Долллежаля:

- В число основных разработок института входят проектирование и изготовление оборудования ЯЭУ для транспортных установок и систем по наработке специальных изотопов, являющихся основой оборонного потенциала государства.

- К сфере национальных интересов России относятся также работы, выполняемые по целевым федеральным программам и финансируемые за счет централизованных внебюджетных фондов, а также разработка и реализация перспективных энергетических реакторов для ядерной энергетики будущего.

- Около 40% материальных и людских ресурсов института расходуются на тематику, связанную с обеспечением безопасности и повышением эффективности работы атомных электростанций с реакторами конструкции ФГУП НИКИЭТ и других типов. Эти работы, в основном, выполняются по договорам с ФГУП "Росэнергоатом" и ОАО "ТВЭЛ" и являются главным источником поддержания и развития материально-технической базы института.

Первый пункт характерен для казенного предприятия, третий подходит для государственного предприятия, а второй можно отнести к любому из двух типов предприятий.

Хотя Закон и предусматривает существование ГУП, на самом деле он всей своей сутью подталкивает директоров к акционированию вверенных им предприятий. Об этом же свидетельствуют многочисленные высказывания правительственных чиновников из различных ведомств.

В перспективе акционирование ГУП представляется оправданным шагом. Однако применительно к стратегически важным ГУП целесообразно учитывать несколько тезисов, начинающихся с частицы "не".

Первое "не" - неоднородность ГУП, которая никак не отражена в ФЗ-161, но потребует самого серьёзного внимания при реализации этого Закона.

Второе "не" - неприемлемость казенных предприятий. Высококвалифицированные специалисты ГУП ядерной отрасли, зарабатывающие по 12-15 тыс. руб. в месяц не будут работать за 2-3 тыс. руб., а на большее рассчитывать не приходится, судя по печальному опыту уже имеющихся бюджетников (военные, медики, учителя и т.д.). Перевод таких ГУП в разряд казенных предприятий невыгоден и для самого государства, поскольку ГУП, которые сами несли бремя немалых расходов на содержание и преумножение собственности государства, увеличат финансовую нагрузку на и без того напряженный госбюджет. Таким образом, в этом случае отрасль не сможет удержать специалистов, а без них перестанет существовать.

Третье "не" - недостатки ФЗ-161, из которых, в первую очередь, можно отметить чрезвычайное ограничение полномочий директора. Если следовать букве закона, то даже решение о выплате зарплаты работникам предприятия руководитель должен ежемесячно согласовывать со множеством инстанций.

Четвертое "не" - необходимость дифференцированного подхода к дочерним ГУП. В противном случае будут иметь место существенные потери времени и денег.

Пятое "не" - не навреди, главная идея знаменитой клятвы Гиппократа, которую не помешало бы принимать во внимание и российским законодателям. Большинство ГУП ядерной отрасли вполне успешно решают важнейшие для страны задачи и поэтому данный принцип должен главенствовать при практическом применении ФЗ-161, как и любых других законов.

С учетом этих тезисов, вполне очевидных для любого непредубежденного человека, просматриваются возможные пути дальнейшего реформирования стратегически важных ГУП ведомства, которое первоначально называли Министерством среднего машиностроения СССР (Минсредмаш), а недавно переименовали из Министерства РФ по атомной энергии (Минатом) в Федеральное агентство по атомной энергии (ФААЭ).

По настоящему рыночной экономике лучше всего отвечает корпоративная форма правления.

Применительно к ядерной отрасли можно увидеть успешные примеры США, Франции и ряда других развитых стран. Минсредмаш ещё во времена СССР являлся в значительной степени корпорацией, как и Мингазпром. Учитывая изменение ситуации со времени создания РАО "Газпром" и специфику ядерной отрасли, представляется необходимым стремиться к сочетанию сильного централизованного аппарата Минатома с корпоративной структурой отрасли.

Корпоратизацию отрасли с сохранением 100% капитала за государством (важно не путать с приватизацией) вряд ли можно будет осуществить в один этап. Возможная реализация первого этапа представляется следующим образом.

ФААЭ определяет перечень ГУП, необходимых для выполнения задач отрасли. Для большей части этого перечня, включающей "неядерные" ГУП и "неядерную" составляющую "ядерных" ГУП, рассматривается возможность преобразования в ОАО со 100%-м государственным капиталом (далее ОАО) или использование специального права РФ на управление ОАО ("Золотой акции"). Советы директоров ОАО будут состоять из представителей собственника, то есть государства.

Фактически, по этому пути уже идет движение, если обратиться к созданию ОАО "ТВЭЛ" и ОАО "Техснабэкспорт", преобразованию в единую генерирующую компанию концерна "Росэнергоатом", для которой проблемы корпоратизации также актуальны.

Применительно к ОАО, полученным путем преобразования ГУП ФААЭ, важно добиться, как минимум, выполнения следующих условий:

1. Обеспечение большинства голосов в совете директоров представителям ФААЭ, которым государство делегирует функции собственника имущества ОАО.

Это сохранит и даже усилит управляемость отрасли, а также будет способствовать большей "прозрачности" предприятия.

2. Сохранение налоговых льгот, непризыва на воинскую службу, обеспечение охраны, спецсвязи и других привилегий, которые имелись у этих ГУП.

Это обеспечит привлекательность ОАО для его сотрудников и снизит себестоимость продукции.

3. Принятие законодательного запрета на продажу полного или частичного пакета акций ОАО.

Это предотвратит проникновение физических лиц в весьма чувствительную сферу управления специфической отраслью, по крайней мере, на обозримый период с неустоявшейся культурой безопасности и низкой ответственностью многих представителей частного российского капитала.

4. Преобразование комплекса ГУП с несколькими дочерними ГУП в комплекс ОАО с несколькими дочерними ОАО или ЗАО.

Это облегчит решение проблемы, связанной с несогласием сотрудников дочерних ГУП на возвращение в головной. В отдельных случаях может оказаться целесообразным преобразование дочернего ГУП в самостоятельное ОАО или ЗАО.

Для остальной значительно меньшей части перечня жизненно важных ГУП ФААЭ, а также государственных научных центров представляется необходимым добиваться особого государственного статуса, который будет гарантировать этим предприятиям полномочия, привилегии и оперативную самостоятельность, требуемые для решения поставленных перед ними задач.

Учитывая специфику отрасли, целесообразно внесение изменения в Федеральный Закон "Об использовании атомной энергии" в части закрепления следующего положения: "деятельность в области использования атомной энергии может осуществляться исключительно ФГУП или организациями специально предусмотренной в этом законе организационно-правовой формы, основанной на государственной собственности и корпоративной форме управления".

Пятнадцатилетний опыт российских реформ должен убедить нас в том, что преобразование предприятий из одной организационно-правовой формы в другую и даже их 100% приватизация не приводят к автоматическому повышению экономической эффективности хозяйствующих субъектов.

В основе успешной деятельности предприятия, как известно, лежат востребованность производимой продукции и равенство конкурентных условий на рынке товаров и услуг, которое должна обеспечить действующая законодательная база. Это подтверждает зарубежный, а теперь и отечественный опыт. Можно привести немало примеров эффективно функционирующих ГУП равно как и неконкурентоспособных акционерных обществ.

В этом смысле абсолютно некорректно говорить о том, что все ФГУП, необходимо ликвидировать, преобразовав их в казенные предприятия, АО или, на худой конец, в государственные учреждения.

Столь яростные атаки на действующие ГУП наводят на мысль, что они являются единственным тормозом маршевого развития российской экономики и удвоения ВВП. Стоит их уничтожить и наступит процветание. В качестве аргумента в пользу уничтожения ГУП приводится западная практика, в которой нет такой формы управления собственностью, как хозяйственное ведение.

А много ли пользы мы получили и получим от западной практики?

На наш взгляд, при такого рода серьёзных преобразованиях должен главенствовать избирательный подход. Необходимо учитывать различия между стратегически важными ГУП (например, прославленными российскими ядерно-оружейными центрами) и чулочно-носочными фабриками. Очень важно руководствоваться общепризнанными принципом клятвы Гиппократа - не навреди.