| Статьи |
Обозреватель - Observer
|
|
А.Максимов,
Заслуженный метеоролог РФ Фундаментальный смысл
великого наставления красноармейца Сухова “Восток – дело тонкое” не понят
и забыт властью новой России.
5. Особую важность приобретает развитие взаимовыгодного торгового, научно-технического, экономического и природоохранного сотрудничества с Ираном, занимающим выгодное геополитическое положение в регионе. 6. Заслуживает особого внимания реализация неотложных мер по восстановлению и развитию внешнеэкономических и торговых связей с использованием для этих целей воднотранспортных путей Европейской России, Каспийского моря, а также территории Ирана. 7. В природоресурсной политике России следует исходить из принципа сбалансированного использования нефте- газовых и возобновляемых ресурсов, уделяя особое внимание уникальным биологическим ресурсам моря. При этом не следует поддерживать стремление нефтяного сектора прикаспийских стран форсировать разработку минеральных ресурсов Каспия. Такой подход диктуется в настоящее время ограниченными возможностями нашей страны на принятие решений (в том числе и по проблемам статуса Каспийского моря), отвечающих коренным интересам страны в регионе. 8. Россия должна проявлять инициативу в решении природоохранных проблем Каспия, так как:
В отечественных исследованиях1 российской науки содержатся предостережения о том, что в текущем веке Каспий может стать орудием взлома внутренней экономической, социальной и политической ситуации в России. Дело в том, что подходы и средства решения всего комплекса проблем Каспия могут открыть дорогу внешним силам к любым ресурсам России даже при номинальном сохранении и укреплении политического суверенитета страны. На Каспии приобретают мощную политическую нагрузку проблемы качества среды. Экологическая обстановка в регионе близка к катастрофе. В сочетании с нищетой и локальными конфликтами она может перерасти в фактор политической нестабильности во всем регионе, включая Россию. Из всех ресурсов Каспийского региона для России важнее всего рыба. Её экспортная ценность соизмерима с возможным поступлением средств от экспорта каспийской нефти, а сам рыбный экспорт технически проще и дешевле. Причем, в отличие от нефти, рыбные запасы способны восполняться. Также существенны перспективы Каспийского региона как узла коммуникаций, способного связать между собой Европу с растущими экономиками Китая, Индии и Центральной Азии. Для этого регион должен быть приведен в определенное правовое состояние, стабилен и безопасен, в том числе экологически. Другие ресурсы региона, включая нефть и газ, при всем их значении, занимают в экономике и экспорте России подчиненное место. Примерно то же можно сказать и про Иран. Однако именно углеводородные ресурсы региона стали главным, едва ли не единственным, источником средств у новых прикаспийских стран. Фактически, эти государства заняли позицию: вначале развитие, потом экология. Доставшиеся ресурсы оказались для них жизненно важными. Однако основные рынки не испытывают нужды в каспийской нефти, а странам региона нужны средства, поэтому внешние инвестиции могут последовать только в обмен на внеэкономические интересы, в частности для нажима на Россию. Каспий сегодня делят не как море как таковое, а его недра. Делят так, как будто в Каспии нет воды, а в воде – жизни. И такой подход неизбежно увеличивает риски для экологии Каспия, а тем самым – и для национальной безопасности России. Кроме того, концентрация исключительно на проблеме и процедуре раздела Каспия вне связи с проблемой сохранения его экосистемы в целом, как центральной задачи, опасна из-за угрозы разрастания общей конфликтности в регионе, что безусловно, откроет регион для небескорыстных влияний извне. Уникальному морю необходимо уникальное политическое решение, суть которого в том, что делить надо не столько море, сколько ответственность за его сохранение и использование. “Каспийский кондоминиум” – совместное владение морем, распоряжение его ресурсами, при солидарной ответственности за наступающие экологические последствия всех прикаспийских государств – вот подход, способный спасти Каспий и его экосистему, стать моделью международного и регионального эколого-экономического сотрудничества в XXI в. Всякий раздел необходимо принимать только в пакете с конкретными обязательствами сторон и заинтересованных субъектов (прежде всего, ТНК) по всем видам будущей их ответственности за сохранение каспийской экосистемы. К сожалению, российская исполнительная власть не прислушалась к этим рекомендациям. Вместо продолжения традиционной, исторически оправдавшей себя политики в Каспийском регионе, в настоящее время фактически реализуется иной курс. Его стержнем является соперничество с западными нефтяными компаниями в вычерпывании каспийской нефти. Российские нефтяные компании, поддерживаемые правительством и президентом, стали такими же мародерами нефтяных богатств Каспия, как и многочисленные западные ТНК, вторгшиеся в регион после развала СССР. Можно констатировать, что результатом проводимой сейчас политики России на Каспии, наряду с возможной экологической катастрофой, может стать окончательное разрушение геополитических позиций страны в этом регионе, ликвидация её обширных прав, определенных договорной системой 1921 и 1940-х гг. Невосполнимый ущерб интересам России на Каспии был нанесен в сентябре–ноябре 1993 г., когда ОАО “ЛУКОЙЛ” при поддержке руководителя Минтопэнерго Ю.Шафраника, грубо нарушив российское законодательство, присоединилось к консорциуму (в который входит 8 западных транснациональных нефтяных компаний, ТНК) по совместной разработке нефтяных месторождений на юге Каспия. Именно тогда “ЛУКОЙЛ” и Минтопэнерго пошли на поводу у американской дипломатии, которая в интересах своих ТНК настаивала (и добилась) фактического раздела Каспия на сектора. Противоправные действия “ЛУКОЙЛа” и Минтопэнерго осуществлялись вопреки позиции тогдашнего МИД России, который заканчивал согласование инициированных Ираном и поддержанных Казахстаном и Туркменистаном договоренностей о консенсусе всех прикаспийских государств при решении вопросов разработки природных ресурсов Каспия. Проведение политики в узкокорыстных интересах российского нефтяного сектора и претензии на сохранение максимума прав России, определенных договорной системой 1921 и 1940 гг. – вещи несовместимые. МИД РФ должен был понимать изначальную бесперспективность такой прямолинейной политики, так как она невыгодна для прикаспийских соседей. Нетрудно было предположить, что после развала Советского Союза правительства прикаспийских стран, прежде всего Азербайджана и Казахстана, будут действовать не менее эгоистично, чем Россия. Подталкиваемые западными странами, ТНК и собственными проблемами, Азербайджан и Казахстан также взяли курс на неограниченную эксплуатацию нефтегазовых ресурсов Каспия в ущерб его уникальным биологическим ресурсам и окружающей среде. Здесь для них Россия – не союзник, а конкурент. При этом они бесцеремонно нарушают нормы международного права, относящиеся к договорной системе 1921 и 1940 гг., признанные мировым сообществом. Но у России нет оснований обвинять их в этом – её нефтяной сектор также был участником этих внеправовых действий. В соревновании с западными ТНК Россия проигрывает. По информации самой активной на Каспии российской ТНК – “ЛУКОЙЛ”2, ее инвестиции в Каспийском регионе к 2020 г. составят около 13 млрд. долл. Западные страны и ТНК значительно более активны. По некоторым данным в последние 5 лет инвестиции США в регионе Средней Азии выросли на 20 млрд. долл.3. Только одна ТНК – “Бритиш Петролеум” планирует вложить (в основном, в Азербайджане) около 12 млрд. долл. в течение ближайших 8 лет. Уже сейчас США и Англия контролируют 27% каспийской нефти и 40% природного газа. Как видно, ситуация не в пользу России. Экологическая катастрофа на Каспии, которая весьма вероятна в результате деятельности нефтегазовых ТНК ударит по всем другим прикаспийским странам. Во властных структурах прикаспийских стран об этом мало думают. А что касается ТНК, то их прибыли от такого развития событий никак не пострадают. При этом позиция ТНК сводится к следующему: “В своей деятельности на Каспии мы строго следуем национальному законодательству прикаспийских стран”. А если законы несовершенны или даже преступны по отношению к окружающей среде Каспия? А если нефтяной сектор в прикаспийских странах воздействует на формирование выгодного для себя национального законодательства? В этих условиях со стороны России нужны были неординарные решения. Общегосударственным интересам страны отвечала не откровенная гонка в вычерпывании каспийской нефти, а разработка и широкая пропаганда подхода, где во главу угла поставлено сбалансированное использование всех ресурсов Каспия, включая пространственные, биологические, нефтегазовые, а также жесткие меры по охране природы Каспия. Акцент в такой региональной деятельности должен быть сделан на обоснование и доведение этого подхода до правительств прикаспийских стран, до широкой мировой общественности. Именно такая позиция, а не откровенное лоббирование российских нефтяных компаний, на современном этапе могла бы отвечать исторической миссии России в регионе. Для отстаивания этой позиции у России имеется необходимый политический, экономический и интеллектуальный потенциал. Показательна реакция исполнительной власти России на призывы ученых и Госдумы. МИД России, выполняя поручение правительства о мерах по реализации итогов парламентских слушаний 1999 г., направил в Госдуму “дежурный” ответ4, в котором содержится только констатация позиции и текущей деятельности различных органов исполнительной власти в Каспийском регионе. (О позиции и мерах МПР России вообще не упоминалось). Отсутствовало главное – конструктивная реакция на рекомендации Госдумы по разработке перспективной и сбалансированной ресурсной и природоохранной политики России на Каспии, отвечающей ее коренным интересам. На сегодняшний день главным практическим итогом политики России на Каспии являются подписанные соглашения с Казахстаном и Азербайджаном о разделе дна Каспия. Они узаконивают деятельность западных ТНК на Каспии, являются очередным значительным шагом в потере там российских позиций и создают реальную угрозу экологической катастрофы. Вершиной бездарности современной российской политики на Каспии следует считать провал состоявшейся в Ашхабаде (апрель 2002 г.) встречи президентов всех пяти прикаспийских стран по выработке общего подхода к статусу Каспийского моря. Дошло даже до скандальной ситуации, когда президент Ирана досрочно покинул встречу. Провал этой встречи лежит, прежде всего, “на совести” России. Встреча могла бы стать результативной. Хотя её инициатором выступил президент Туркменистана, но главным действующим лицом встречи должен был быть Президент России. К этому его обязывала вся её прошлая история. В.Путин должен был предельно откровенно и компетентно обосновать, что политика, проводимая на Каспии в последнее десятилетие всеми прикаспийскими странами, включая Россию, эгоистична и недальновидна: она превратит Каспий в “мертвое море”. Но чтобы так сказать должна быть проведена значительная подготовительная работа по формированию и практической реализации национальной и региональной политики, которая не была бы ориентирована только на нефть. Недавно проблемой Каспия “озаботился” Совет Федерации России, который организовал “круглый стол” (17 февраля 2005 г.) на тему: “Проблемы реализации единой системы коллективной безопасности Каспийского моря”. К сожалению, Совет Федерации и исполнительная власть России проигнорировали рекомендацию слушаний в Госдуме (2 Исполнительная власть вообще посчитала, что “вряд ли следует рассматривать вопрос о заключении договора о коллективной безопасности с прикаспийскими государствами”4. Обсуждение, состоявшееся на “круглом столе” в Совете Федерации, свидетельствует о формальном и акцентированном исключительно на нефть отношении к этой жизненно важной для России проблеме. Несколько рекомендаций, принятых на “круглом столе”, носят общий, неконкретный и несущественный характер. Перед Советом Федерации можно было бы поставить более масштабную задачу. Совет Федерации при подготовке рекомендаций мог бы опереться на внесенные 5 лет назад предложения Госдумы по данной проблеме. Не откладывать на неопределенное время, а выступить с совместной (Совет Федерации и Госдума) инициативой о создании Межпарламентской каспийской ассамблеи. Предложить создать в ее рамках (как предлагает Госдума) Межгосударственный экспертный совет Каспийского региона по проблемам безопасности, природопользования и охраны окружающей среды. К сожалению, указанные предложения, внесенные участниками “круглого стола”, были проигнорированы его организаторами. Рекомендации “круглого стола” в Совете Федерации не включают главный вопрос проблемы обеспечения общегосударственных интересов и безопасности России в Волго-Каспийском регионе, а именно: формирование и реализацию общегосударственной политики в области рационального природопользования, безопасности и охраны окружающей среды в регионе, а также предложений по региональной политике. Главная и практически единственная рекомендация “круглого стола”: создание системы коллективной безопасности в регионе для “обеспечения своих политических и экономических интересов, поддержания в регионе стабильности и безопасности, при наличии новых угроз и вызовов…”. Является весьма вероятным, что эта идея окажется нежизнеспособной. Во-первых, потому, что она, как следует из материалов “круглого стола”, направлена, прежде всего, на “обеспечение интересов” нефтяного сектора. Во-вторых – из-за противоборства на Каспии многочисленных региональных и внерегиональных ТНК, поддерживаемых “своими” странами. Эта идея может быть реализована только в том случае, если будет сформулирована и согласована между прикаспийскими странами региональная политика, отвечающая их долгосрочным интересам. В связи с рассмотрением “круглым столом” Совета Федерации рекомендации о создании “системы коллективной безопасности в регионе” возникает принципиальный вопрос о провалах во взаимодействии различных ветвей власти России в решении жизненно важных для страны вопросов. Эти провалы совершенно недопустимы, поскольку от обеспечения безопасности и общегосударственных интересов России в Волго-Каспийском регионе зависит, по сути, выживание страны в целом. Поэтому на всех уровнях решения этой проблемы должно быть обеспечено взаимодействие и объединение усилий в достижении поставленных общегосударственных целей. Например, было предложено, чтобы в рекомендациях “круглого стола” были отражены разработанные научным сообществом России исходные принципы и приоритеты при формировании государственной политики России в Каспийском регионе (в том числе и в сфере безопасности). Это могло стать хорошим отправным пунктом для выработки совместной позиции Госдумы и Совета Федерации по этому вопросу. Во время дискуссии РАН внесла исключительно важное предложение о “замораживании” на какое-то время природоресурсной (прежде всего, в области нефти и газа) деятельности на Каспии, учитывая неблагоприятное для прикаспийских стран развитие геополитической, экономической и экологической ситуации в регионе. Это предложение выглядит достаточно радикальным в современных условиях, но его учет в рамках формирования и реализации сбалансированной природоресурсной и природоохранной политики отвечал бы фундаментальным интересам и безопасности России и других прикаспийских стран. К сожалению, представители МИД России, нефтяного бизнеса и руководство “круглого стола” выступили против этих предложений, и они не нашли отражения в окончательном документе. Принимая рекомендацию “круглого стола”: “Обеспечить скоординированность действий федеральных министерств и ведомств, органов власти субъектов Российской Федерации, отечественных деловых кругов и национально ориентированного бизнеса в Каспийском направлении”, нужно было проанализировать имеющийся 13-летний опыт координации этой деятельности в России. В 1992 г. была образована Правительственная комиссия по проблемам Каспийского моря, деятельность которой была абсолютно неэффективной. Причина – Комиссия функционировала на общественных началах, фактически ничего не анализируя, никого ни к чему не обязывая и не контролируя. МПР России, ответственное в прошлом за эти провалы, не сделало из этого никаких выводов. Оно продолжает настаивать на “общественном” характере координационного механизма на Каспии5. Опыт нашей страны, как и мировой опыт показывают, что решение вопросов политики, планирования и управления сложными природно-экономическими комплексами требует создания действующих на постоянной основе государственных координационных механизмов, наделенных необходимыми полномочиями и обеспеченных соответствующим финансированием. Отнюдь не случайно США, Всемирный Банк и Евросоюз, осуществляя экспансию в Волго-Каспийском регионе через природоохранную сферу, во главу угла поставили создание и функционирование под своим контролем разветвленной организационной структуры. В ее компетенцию входят любые вопросы не только социально-экономического развития и охраны природы, но и вопросы безопасности, статуса Каспийского моря, политики и практики использования минеральных и биологических ресурсов и т.д. На функционирование этой структуры внерегиональные структуры использовали практически все средства внешней помощи. С точки зрения обеспечения фундаментальных интересов и безопасности России требуется реально действующий, эффективный механизм как для анализа и выработки решений, так и координации практической деятельности в рамках выработанной национальной политики управления Волго-Каспийским регионом. Указанный механизм мог бы включать два ключевых уровня. Один из них – уровень исполнительной власти – для выполнения практических работ по координации деятельности всех участков хозяйственной и природоохранной деятельности в Волго-Каспийском регионе. Активное участие российского парламента также могло стать важной составной частью данного механизма. За основу могла быть принята следующая рекомендация парламентских слушаний в Госдуме (2 февраля 1999 г.): “Учитывая важность Каспийского региона с точки зрения безопасности и фундаментальных интересов России, на федеральные органы представительной власти России (Государственная Дума и Совет Федерации) целесообразно возложить выработку предложений по основам и ключевым направлениям государственной политики страны в этом регионе с последующим рассмотрением правовых актов, устанавливающих эту политику, и принятием по ним решений, что обеспечит баланс федеральных, региональных и межотраслевых интересов при реализации этой политики. Указанные органы представительной власти России также должны рассматривать и принимать решения по предложениям исполнительных органов, связанных с выполнением крупных проектов и программ по внешнеполитическому и внешнеэкономическому, экологическому, природоресурсному и другим направлениям политики России в Каспийском регионе”. Эта рекомендация Госдумы была отвергнута при обсуждении на “круглом столе” в Совете Федерации, как нарушающая Конституцию России. Однако в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ, Совет Федерации и Государственная Дума имеют право вырабатывать предложения по основам и ключевым направлениям государственной политики страны (в том числе, по вопросам безопасности, природопользования и охраны окружающей среды). Волго-Каспийский регион имеет жизненное значение для России, поэтому предложение об активном и непосредственном участии обеих палат Парламента России в формировании государственной политики в этом регионе является обоснованным. В мировой практике формирование законодательной основы и выработка основ политики государства в указанных областях относятся к компетенции органов его представительной власти. Именно на этом уровне утверждают- ся концептуальные предложения правительства по политике и программам развития ресурсов в регионах, санкционируются проекты разработки месторождений и любых крупных объектов, рассматриваются такие политико-экономические, социально-экономические и экологические вопросы, как например:
Указанный зарубежный опыт может быть с большой пользой применен и в условиях всего Волго-Каспийского региона. Специфика региона, состоящая в неразрывной связи компонентов природопользования с экологическими, социально-экономическими и международно-правовыми компонентами, диктует необходимость такой политики, стержнем которой является разработка и реализация единой региональной программы развития Волго-Каспийского региона. Целью участия Совета Федерации и Госдумы в формировании и реализации ресурсной и природоохранной политики в Волго-Каспийском регионе должно быть:
Роль Совета Федерации и Государственной Думы в достижении этой цели могла бы состоять в разработке и принятии законодательных актов, создающих основу для реализации указанной политики на Каспии, а также в разработке законодательных инициатив по реализации единой региональной программы развития Каспийского региона. Ряд предложений по таким законодательным актам и региональным инициативам был сформирован в рамках проведенных в России исследований, а также на парламентских слушаниях в Госдуме (2 февраля 1999 г.). Совет Федерации и Государственная Дума для выполнения этой работы могли бы создать национальный экспертный совет с несколькими рабочими группами, который бы обеспечивал участие этих органов власти в Межпарламентской каспийской ассамблее и Межгосударственном экспертном совете Каспийского региона, как это предложено Государственной Думой. Деятельность зарубежных представительных органов власти в разработке и реализации ресурсной и природоохранной политики конкретных территорий и морских акваторий осуществляется в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти. При таком взаимодействии правительственный уровень управления обеспечивает:
Важным направлением деятельности правительственных органов является подготовка альтернативных вариантов на случай возможной корректировки принятых решений и обеспечение баланса интересов фирм – отраслей – регионов – населения, с одной стороны, и с другой – интересов государства. Наряду с государственными органами, в разработке концептуальных документов по указанным программам развития участвуют заинтересованные частные фирмы. Они вносят рекомендации законодательной и исполнительной власти, чтобы в концепции были отражены:
Если в других странах разработка концептуальных документов по комплексному развитию ресурсного потенциала территорий и морских акваторий осуществляется представительной и исполнительной ветвями власти, где устанавливаются ориентиры и для частного сектора, то в Волго-Каспийском регионе это делается самим частным сектором при отсутствии реальных программ комплексного регионального развития. Высокая эффективность зарубежной политики и программ развития территорий и морских акваторий, правильность подходов к их выбору и формированию в значительной мере связаны с широким привлечением к этой деятельности (на концептуальной и внедренческой стадиях) научных организаций, ученых и специалистов различного профиля. Законодательные органы, помимо соответствующих комитетов, на стадии формирования законодательной основы и выработки концептуальных документов, часто формируют специальные экспертные группы для выполнения научных исследований по различным важным производственным, экономическим и экологическим характеристикам планируемой деятельности. Исполнительные органы государственной власти также привлекают науку для выработки альтернативных решений, которые после детального обсуждения и корректировки направляются на рассмотрение и утверждение законодательных органов и органов управления. Таким образом, если ориентироваться на передовой мировой опыт реализации единой общегосударственной политики в сферах безопасности, ресурсов, природоохраны и социально-экономического развития, то для разработки и реализации такой политики в Волго-Каспийском регионе необходимо формирование в России двухуровневого механизма, включающего законодательную и исполнительную ветви власти. Поэтому представляется ошибкой исключение из окончательного документа “круглого стола” в Совете Федерации рекомендации Правительству РФ о разработке механизма формирования и реализации политики России в Волго-Каспийском регионе. Что касается роли Государственной Думы и Совета Федерации, представляется важным, чтобы была реализована рекомендация парламентских слушаний в Госдуме (2 февраля 1999 г.). Как и во время “первой волны” экспансии Запада на Каспии (внедрение западных ТНК в начале и середине 90-х годов), Россия проводит инертную и недальновидную политику по отношению к внерегиональным субъектам – в природоохранной сфере. Инициируемые США, Всемирным Банком, Евросоюзом, НАТО с 1995–1997 гг. природоохранные программы и проекты являются элементом геополитической стратегии, направленной на их проникновение и закрепление в Волго-Каспийском регионе, а не на решение природоохранных проблем в регионе. В этой ситуации прикаспийские страны, естественно, заботясь о своих интересах, в целом занимают выжидательную позицию в отношении Каспийской экологической программы (КЭП). Они охотно подключились к региональной геополитической игре, хорошо понимая антироссийские цели КЭП и, просчитывая, какие выгоды они могут получить. Наши каспийские соседи прагматично настроены по отношению к КЭП, с готовностью принимая ту небольшую помощь, которая им перепадает (например, через систему “малых грантов”), с удовольствием участвуют в многочисленных мероприятиях (совещания, семинары, морские круизы, и т.д.), организуемых за счет КЭП для сбора информации по Каспию. Такое участие их особенно устраивает, потому что не только внерегиональные субъекты, но и они сами плохо знают Каспий: так сложилось исторически, что изучение Каспия, в основном, было прерогативой России. Они лояльно настроены к многочисленным западным инициативам в КЭП, опрометчиво считая засилье внерегиональных представителей в КЭП стартовым этапом для последующих западных инвестиций как в охрану природы, так и в другие сферы. У некоторых стран (Иран) явно прослеживается стремление через активное участие в КЭП играть ту роль на Каспии, которую раньше играл СССР. В рамках КЭП США положительно относятся к переносу в Иран центра тяжести природоохранной деятельности на Каспии, уходя от политики обструкции и давления на него. Это может объясняться тем, что, во-первых, таким образом принижается роль России в важнейшей сфере жизни Каспийского региона, а во-вторых, иранское общество неоднородно, в нем имеются и проамериканские настроения. Другая страна – Азербайджан, фактически полностью находящийся в фарватере политики США, НАТО и Евросоюза на Каспии не прочь использовать КЭП (явно с корыстной подачи “Бритиш Петролеум” – истинного хозяина страны) как трибуну для критики советского прошлого и современной России как виновников экологических бед Каспия. Вместе с тем наши прикаспийские соседи настороженно и с недоверием относятся к тем инициативам западного руководства КЭП, где они чувствуют конкретное ущемление своих выгод. Например, их негативное отношение к идее Всемирного Банка по созданию Каспийского экологического фонда, где внерегиональные представители играли бы ключевую роль. Прикаспийские страны, хотя и подписали, но осторожно относятся к инициированной и подготовленной в рамках КЭП Рамочной конвенции по сохранению природной среды Каспийского моря, не зная, каким содержанием Запад ее наполнит. В связанных с экологией программах и проектах на Каспии они могли бы поддерживать предложения России, которые им понятны, выгодны и посильны. Вся беда заключается в том, что таких инициатив у России мало. После развала Советского Союза значительно уменьшился вклад России в решение экологических проблем всего Каспия. Например, сейчас трудно рассчитывать на принятие российских инициатив по согласованным региональным действиям в области рыбного хозяйства (в частности, согласовать и подписать соответствующее соглашение, инициированное Россией), в то время как в России с начала 90-х годов основной вылов осетровых осуществляется браконьерами. Аналогично и в области мониторинга окружающей среды Каспийского моря. Ранее на Каспии действовала мощная система получения и распространения данных и информации о состоянии и загрязнении окружающей среды, которые играли важную роль в принятии ключевых управленческих решений в регионе. Сейчас же функционируют только ее индивидуальные “осколки”. Подготовленный Россией проект Межправительственного соглашения по воссозданию единой системы едва ли может быть претворен в жизнь в значительной мере из-за того, что реальный российский вклад в ее воссоздание в настоящее время очень мал. В то же время другие прикаспийские страны (Азербайджан и Казахстан), под влиянием и при поддержке ТНК создают альтернативные системы в интересах, прежде всего, нефтяного сектора. Можно с уверенностью сказать, что объединить усилия всех прикаспийских стран в этой сфере было бы значительно легче в случае активизации Россией на Каспии океанографических, аэрокосмических, аэрологических и др. наблюдений. И уж совсем не способствует, а наоборот, противодействует развитию регионального природоохранного сотрудничества узкокорыстная ориентация России на максимальную эксплуатацию нефтегазовых ресурсов Каспия в ущерб биологическим ресурсам и охране природы6. Естественно, все эти факторы негативно сказались и на возможности России оказывать политическое воздействие на принятие отвечающих ее интересам и безопасности решений по экологическим вопросам. Это и есть главная причина того, что до настоящего времени не заключены несколько инициированных Россией природоохранных соглашений. Такое положение дел в значительной мере определяет позицию других прикаспийских стран и в рамках КЭП. Они хорошо понимают нынешнюю слабость России, используют в своих интересах направленные против нее действия внерегиональных руководителей КЭП. Об этом свидетельствует их отношение к созданию оргструктур КЭП под контролем западных представителей, переносу центра деятельности по вопросам биологических ресурсов и биоразнообразия в Тегеран и Баку, вопросов колебания уровня моря в Алма-Ату, вопросов регионального загрязнения Каспия в Тегеран и Баку и т.д. Наши прикаспийские соседи прекрасно осведомлены о потенциале России, о ее огромном вкладе в прошлом в природоохрану Каспия. Поэтому они маневрируют и ждут реакции России, адекватной ее потенциалу, на давление извне, понимая, что такая ситуация фактического “отсутствия” России в КЭП неестественна и не может продолжаться вечно. Эту ситуацию хорошо понимают и используют в своих целях западные руководители КЭП. До настоящего времени позиция России в КЭП абсолютно не соответствовала ее потенциалу и весу в каспийских делах. Как должностное преступление следует рассматривать одобрение российской стороной концепции КЭП, подрывающей фундаментальные интересы и безопасность России в Каспийском регионе. Этот документ не только не был рассмотрен в России в установленном порядке (в частности, не было никакой его юридической экспертизы), но в нарушение ФЗ “О международных договорах РФ” был от имени России одобрен (2 мая 1998 г.) на совещании в Рамсаре (Иран) российской делегацией, возглавлявшейся чиновником средней руки Госкомэкологии России. При этом у делегации отсутствовали обязательные в таком случае полномочия на такое одобрение. Несмотря на категорически отрицательное экспертное заключение по утвержденной концепции КЭП, сделанное Миннауки России7 и Институтом мировой экономики и международных отношений РАН, игнорируя поручение Правительства России (№ Однако дело было уже сделано: правительство России дало “зеленый свет” участию России в КЭП на основании решения принятого в результате манипуляций. Ущерб от участия России в КЭП огромен. Он может быть сравним с ущербом, нанесенным стране ОАО “ЛУКОЙЛ” и Минтопэнерго, подключившимся с 1993 г. к сделке с западными ТНК по добыче нефти в южном Каспии. Россия потеряла 10 лет, фактически сведя природоохранное сотрудничество с прикаспийскими странами к участию в КЭП. В течение этого периода компетентные российские организации, ученые, специалисты предостерегали руководство Госкомэкологии от послушного исполнения установок КЭП, разработанных американцами, о необходимости выработки собственной каспийской программы и вынесения ее на рассмотрение прикаспийских стран, а также для обсуждения в рамках КЭП. В частности: 1. Исследование российских ученых, основные выводы которого одобрены Госдумой РФ, подчеркивало необходимость разработки единой международной программы развития Каспийского региона, основными составляющими которой могли бы быть:
В экспертном заключении, в частности, предложено: “Было бы полезно подготовить российский проект Каспийской Экологической Программы, выходящей за пределы национального плана соответствующей деятельности и включающий также предложения по оздоровления экологической ситуации в Каспийском регионе. Этот план мог бы использоваться не только для построения экологической политики самой Российской Федерации, но и как долговременная основа российской позиции на всех международных переговорах по проблематике экологии Каспийского региона. Весьма желательно, чтобы национальный проект Каспийской экологической программы в последнем его качестве прошел предварительной согласование в соответствующих комитетах Федерального Собрания и был бы утвержден как позиция на уровне Правительства РФ”. 3. Доклад ИМЭМО РАН “Оценка последствий реализации концепции КЭП с точки зрения интересов России” (письмо заместителя директора ИМЭМО РАН Н.Королева на имя председателя Комитета ГД РФ по безопасности В.Илюхина от 19 ноября 1999 г. № 14504/01 – 1225). ИМЭМО РАН, в частности, считает необходимым: “Срочно выработать общегосударственную стратегию в вопросах каспийского экологического сотрудничества и обеспечить единство позиции по этому вопросу во всех задействованных структурах власти как “по горизонтали” (то есть всех государственных ведомств, так или иначе связанных с природоохранной проблематикой Каспия), так и “по вертикали” (то есть на всех уровнях власти, начиная от местных властей в прикаспийских территориях РФ и кончая соответствующими органами федеральной власти, включая президентскую). Расхождения в принципиально важном вопросе международно-правового статуса Каспия, демонстрирующиеся до сих пор различными органами власти РФ, совершенно недопустимы, поскольку они отвечают интересам сторонников раздела моря. Также недопустимо отдавать на откуп отдельным государственным ведомствам право на одобрение или неодобрение тех или иных природоохранных международных договоров, каким, по сути, является концепция Каспийской Экологической Программы (КЭП)... Разработать согласованную программу общих действий всех прикаспийских государств в обеспечении экологически устойчивого использования Каспийского моря. Среди такого рода действий особое внимание следует обратить на единый подход к осуществлению контроля в регионе над иностранными нефтедобытчиками со стороны всех прикаспийских государств. Кроме того, необходимо сделать упор на разработку и согласование всеми прикаспийскими странами своих природоохранных норм и стандартов, связанных с морепользованием на Каспии, отвечающих соответствующим мировым показателям и учитывающим специфику экологической системы Каспийского моря”. ИМЭМО также акцентировал внимание на том, что “в целях обеспечения собственной экологической безопасности России в Каспийском регионе необходимы практические выводы относительно наших собственных, внутренних угроз безопасности в виде бесконтрольных возможностей распоряжаться национальными природными ресурсами со стороны отдельных государственных структур и промышленно-финансовых группировок”. 4. Конструктивными и конкретными были предложения Росгидромета к концепции и программе КЭП, неоднократно направляемые в Госкомэкологии. Внося свои предложения, Росгидромет исходил из того, что деятельность в рамках КЭП можно переориентировать так, чтобы ее результаты могли принести реальную пользу через максимальное объединение усилий прикаспийских стран и международной помощи. Несмотря на обилие продекларированных задач, 1-я фаза КЭП, на самом деле, включала только два основных компонента:
Концепция и мероприятия были сформированы таким образом, чтобы их реализация могла обеспечить основную часть информационных потребностей КЭП. КАСПАС была предложена для включения в КЭП как ее неотъемлемая часть. В таком случае решение задач в рамках КЭП обеспечивалось бы надежными данными и информацией, поставляемыми специально уполномоченными государственными органами прикаспийских стран, была задействована в полном объеме имеющаяся инфраструктура, данные, результаты исследований, и т.д. Однако предложения российских организаций и учреждений не устраивали американцев и Всемирный банк, поскольку в этом случае они теряли главное: полный контроль над ключевыми аспектами природоохранной деятельности в регионе. Следуя позиции внерегионального руководства КЭП, Госкомэкологии России также игнорировал вышеуказанные предложения российских организаций и учреждений. Первая фаза КЭП закончилась; средства в объеме 20 млн. долл., поступившие в виде помощи, израсходованы, не дав никакого реального эффекта в решении экологических проблем Каспия. Зато США, Всемирному Банку и Евросоюзу удалось достичь поставленных в КЭП целей в установлении своего контроля над природоохранной и связанной с ней деятельностью в Каспийском регионе нанеся ущерб интересам и безопасности России. Примечания * Продолжение.
Начало см. “Обозреватель–Observer”. 2005. № 10, 11.
|
|
|