Необходимость учета опыта других стран в процессе создания экономических условий совершенствования межнациональных отношений, а также отношений Центра и регионов. Федерации и ее субъектов диктуется следующими обстоятельствами. Прежде всего в любой стране те или иные проблемы межнациональных отношений актуализируются при изменении социально-экономической обстановки. Как правило, иррациональность в отношениях Центра и мест, порождаемая государством в целом и его национально-государственными формированиями, предопределяет возможность "нарывов" в федеративных межнациональных отношениях. Примере тому более чем достаточно - в Албании и Болгарии, в Югославии и Чехословакии, в России и Венгрии.

Напротив, предотвращение или ликвидация аномалий в межнациональных отношениях обеспечиваются прежде всего социально-экономическими методами (Канада, США, Китай). Это относится, в частности, к решению проблемы построения бюджетов и выравнивания уровней социально-экономического развития в разных регионах отдельных стран.

Зарубежный опыт четко показывает, что обычно удается поддерживать динамичную стабильность в межнациональных и внутригосударственных отношениях, если действуют экономические механизмы, сочетающие меры поощрения самостоятельности и известного самофинансирования регионов с мерами по выравниванию исторически сложившихся различий уровней социально-экономического развития. При этом. однако, исключительно важна полная гласность, информированность общества о "цене" выравнивания, ибо оно может быть представлено как нечто само собою разумеющееся, не требовавшее "жертв" от более развитых регионов.

Для России сегодня поучителен опыт федеративных государств которые, с одной стороны, распались, с другой - находятся в равновесии и не испытывают серьезных осложнений во внутригосударственных экономических отношениях.

Поэтому хотя бы в общих чертах нужно представить опыт бывшей СФРЮ - федеративного в недавнем прошлом государства, опыт КНР - крупной по территории и численности населения страны, в которой по аналогии с нашей в прошлом сложилась административно-регулируемая экономическая система, а также опыт развитых капиталистических стран - США, Канады, ФРГ, где проблемы регулирования экономических отношений Центра и мест решаются экономическими методами на нормативной основе.

СФРЮ с самого немала была федерацией шести республик и двух автономных краев, КНР - единое централизованное государство с элементами национальной автономии (S автономных районов).

По уровню социально-экономического развития различные районы и национальные образования в Югославии и Китае существенно различались, поэтому и ставилась задача выравнивания их уровней.

ЮГОСЛАВИЯ

В Югославии в условиях значительной децентрализации управления производством и рыночного механизма регулирования республики и автономные края были "суверенными государствами" и центрами экономической жизни. Замкнувшись в свои границы, они создавали порой непреодолимые препятствия для производственного и культурного сотрудничества, что разобщало население страны в целом и монолитные по социальной природе слои населения.

В последние годы сфера компетенции федерации по существу ограничивалась лишь функциями, без которых вообще немыслимо существование федеративного государства (оборона страны, международные отношения, единая денежная система). Шел процесс ослабления экономических связей между республиками и автономными краями, усиливался раздел единого рынка на региональные сектора. Из года в год уменьшался удельный вес товарообмена между республиками. 

Возникла тенденция к автаркии. Оказались законсервированными условия социально-экономического развита на местах, возросло напряжение в межнациональных отношениях. Значительные рычаги централизованного воздействия на межнациональные отношения и на социально-экономические процессы на местах отсутствовали. Федеральные органы управления использовали инструменты косвенного регулирования: осуществляли контроль над ценами на наиболее важные потребительские товары, услуги, удобрения, энергоносители и др. Отсутствие единой системы регулирования цен и доходов в условиях контроля над ценами краев, общин и республик порождало галопирующую инфляцию, поскольку местные органы управления посредством механизма цен прибегали к решению проблем дефицита республиканского и общинного бюджетов. Все это очень напоминает современный российский опыт.

Существовавший на уровне федерации федеральный фонд кредитования ускоренного развития слаборазвитых республик и краев, а на уровне республик - соответствующие республиканские фонды использовались неэффективно. С 1978 г. действовал порядок, в соответствии с которым не менее 50% средств фонда должно было поступать в менее развитые районы, однако высокий уровень инфляции снижал стимулы к инвестициям. Средства "проедались".

Нельзя не сказать о том, что межреспубликанские отношения в СФРЮ в соответствии с ее Конституцией регулировались договорами. Это крайне затрудняло решение любого вопроса. Процедура заключения договоров была сложной и громоздкой, не было эффективного контроля за их выполнением. Из-за частого злоупотребления методом консенсуса действовавший механизм принятия важных экономических решений в значительной мере был парализован.

Широкое и часто неконтролируемое использование республиками и краями права получать иностранные займы и самостоятельно заключать контракты с иностранными партнерами уже в 70-х годах привело к быстрому росту дефицита платежного баланса и внешней задолженности.

В этих условиях ни один регион не готов был признать общие или "чужие" долги своими, что усиливало местный сепаратизм и в конечном счете привело к распаду Югославии, хотя такое объяснение причин последнего не является исчерпывающим. Тем не менее югославский опыт показывает, что следует избегать в экономических отношениях в Федеративном государстве чрезмерной децентрализации и федерального централизма. В этом плане соотношение централизма и децентрализации более привлекательно в Китае.

КИТАЙ

В КНР с начала 80-х годов реализована концепция "раздельного питания" или "питания из отдельных котлов". В 1982 г. эта система была подкорректирована - большинство провинций переведены на систему "ответственности за соблюдение нормативных отчислений Центру", что является подобием продналога и получило название провинциального подряда. Нормативы доводились централизованно и дифференцировались. Квота отчислений Центру для менее развитых провинций определялась стабильной на 3-5 лет, для более развитых - прогрессивно нарастающей. Провинции LHMU отвечают за планирование и полностью распоряжаются той частью продукции, которая остается у них за вычетом государственных обложений. Через каналы торговли она обменивается на продукцию других районов.

Провинциальный подряд, однако, закреплял сложившиеся диспропорции, тенденции к дублированию производства и капитального строительства, осложнял горизонтальные рыночные связи, проведение эмиссионных и кредитных операций.

В 1985 г. было принято решение о переходе к новой финансовой системе. В ее основу закладывался принцип сбалансированности доходов и расходов. Доходы центрального бюджета стали формироваться за счет подоходного и регулирующего налогов с предприятий центрального подчинения, доходов железных дорог и банков, страховых компаний, таможенных сборов и др.

В местные бюджеты поступают подоходный налог с предприятий местного подчинения и кооперативов, сельскохозяйственный налог, налог на пользование транспортными средствами, налог на жилищное строительство в городах и др. Часть налогов делится в определенной пропорции между центральным и местным бюджетами. Так, было решено налог с предприятий нефтяной промышленности, электроэнергетики, нефтехимии и цветной металлургии делить в пропорции 7 (центральный бюджет) к 3 (местный бюджет).

В годы реформы возросла в КНР роль Центра в решении вопросов макрорегулирования социально-экономических процессов.

США

В США хорошо отработанный механизм четко прослеживается в заинтересованности местных органов в развитии экономики и социальной сферы в регионах при достаточно сильной поддержке Центра. Благодаря этому проявляются две тенденции: с одной стороны, дифференциация уровней социально-экономического развития в результате различной хозяйственной активности и действия территориальных факторов эффективности производства; с другой - выравнивание уровней социально-экономического развития на основе оказания помощи проблемным в каком-то отношении регионам из государственного бюджета. Тем самым дело не доводится до серьезных конфликтов.

Органы власти штатов и местные органы осуществляют административно-правовое вмешательство в ряд сфер. Области экономического регулирования здесь - землепользование, размещение энергетических и крупных промышленных объектов, установление тарифов для частных компаний, функционирование кредитно-денежной системы и т.д.

Власти штатов функционируют на твердой финансовой базе - формируют самостоятельные бюджеты, собирая собственные налоги и получая другие виды доходов. Прямые расходы штатов и местных органов в начале 90-х годов составляли более 40% всех государственных расходов. В определенных областях комиссии штатов регулируют частнопредпринимательскую деятельность путем утверждения уровня цен и тарифов на производимые компаниями товары и услуги, установления стандартов качества и безопасности продукции, выдачи лицензий на разработку природных ресурсов и строительство предприятий, применения штрафов за нарушение законодательных и административных постановлений. Практически вес штаты имеют корпорации индустриального развития, предоставляющие нуждающимся льготные займы, как правило, в определенных приоритетных областях экономики данного штата.

Органы власти штатов осуществляют также бюджетное стимулирование и оказание информационно-аналитической помощи фирмам.

Основными видами собственных доходов в штатах являются налоги с оборота (более 30% поступлений из собственных источников), местный индивидуальный подоходный налог (около 18%) и взносы в фонды социального страхования (свыше 19%).

Органы местного управления (графства) организуют реализацию многих социально-экономических мероприятий федерального правительства и штатов, а также осуществляют административное управление в таких областях, как организация выборов, оценка подлежащей налогообложению собственности, сбор налогов на имущество, поддержание общественного порядка, строительство и содержание объектов местной социальной инфраструктуры. На долю графств приходится наибольшая часть всех прямых расходов местных органов по социальному обеспечению, здравоохранению, развитию и охране природных ресурсов, строительству и эксплуатации дорог, общественных зданий и т.п.

Характерно, что муниципалитеты занимают ведущее место среди всех органов местного управления по спектру выполняемых функций и по величине расходуемых средств. Они финансируют содержание полицейской службы, пожарной охраны, коммунальное хозяйство, жилищное строительство, реконструкцию жилищ и других объектов городского хозяйства, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автомобильных стоянок, создание парков и зон отдыха. На долю муниципалитетов приходится от 10 до 45% местных расходов. Эта особенность североамериканской действительности представляет особый интерес для России.

На местном уровне основными видами доходов являются налог на имущество (более 35%), различные сборы (около 30%), платежи за коммунальные и другие услуги (около 15%). Ставки налога на имущество едины для граждан и юридических лиц.

Значительные средства в бюджеты штатов и местных органов поступают от федерального правительства. В известной степени верно суждение, что для этого оно и существует. До 75% от всех видов помощи оказывается в виде "целевых субсидий" приоритетного характера. Их предоставление и использование осуществляется в рамках программ или проектов и оговаривается конкретными условиями, несоблюдение которых ведет к прекращению финансирования.

Величина субсидий штату или административной единице исчисляется на основе исходных данных о численности населения и его составе, среднем уровне доходов. Используются также специальные расчетные единицы (протяженность дорог и плотность дорожной сети, доля устаревшего жилого фонда, число безработных, обеспеченность жителей различными видами социальных услуг и т.д.). В итоге доля федеральных средств в казне штатов существенно варьирует в зависимости от уровня экономического развития региона. Федеральная помощь является инструментом выравнивания экономического развития различных районов США.

В среднем субсидии федерального правительства в конце 80-х - начале 90-х годов составляли около 15%, общих доходов бюджетов штатов и местных бюджетов.

Для финансирования расходов штатов и местных органов используется выпуск займов и специальных облигаций под строительство конкретных объектов, арендуемых после окончания строительства заинтересованными фирмами. Практикуется продажа облигаций местных компаний. Поскольку в этом случае облигации поступают на рынок ценных бумаг как штатные, доходы от них освобождаются от налогообложения, что существенно снижает издержки фирм. 

Местные финансовые институты таким образом эффективно стимулируют приток частного капитала для нужд местного хозяйства, регулируют приток средств в местные бюджеты.

КАНАДА

Интересен опыт Канады в организации экономических отношений Центра и регионов. Здесь экономические аспекты отношений Центра и мест отработаны довольно основательно. Все провинции Канады многонациональны.

Для этой страны характерно единство налоговой системы. Оно поддерживается единством законодательной базы, сформированной федеральным парламентом. Между центральным правительством и правительствами провинций оформлены налоговые соглашения. Действует парламентский механизм внесения поправок в законы о налогах, для которых характерно единство принципов налогообложения.

Каждый цент дохода и последующего расхода на покупку (с учетом определенных исключений) является источником налоговых поступлений и в федеральный, и в провинциальный бюджет. Это укрепляет единство налоговой системы. В стране действует единое налоговое право, функционирует единая (за исключением Квебека) служба по контролю и сбору федеральных и провинциальных налогов. Однако в области налогообложения провинции имеют широкие права. Это обеспечивается самостоятельностью провинции в принятии решений о составе налогов, их конкретных ставках и льготах. В результате оказывается, что федеральные налоги являются жестко установленными, а провинциальные складываются с учетом степени реализации провинциями прав по дифференциации налогов. Эти права они активно используют.

В среднем ставки налога с корпораций сложились: для крупного бизнеса - на уровне 43%, из которых 28% дохода зачисляется в федеральный бюджет и 15% - в провинциальный. Относительно меньше доля налога в доходе предприятий мелкого бизнеса (при доходе меньше 200 тыс. долл. в год) - 22%. При этом 12% перечисляется в федеральный бюджет, 10% - в провинциальный.

Налог на недвижимость устанавливается муниципалитетами. В Канаде средства федерального бюджета используются в рамках федеральных, федерально-провинциальных программ, а также специальной программы выравнивания, принимаемой федеральным парламентом сроком на 5 лет. В соответствии с программой выравнивания Министерству финансов поручается производить по установленной процедуре ежегодный перерасчет средств, поступающих в провинции. На этой основе в стране поддерживается единый для всей территории гарантированный уровень социальных услуг - детские учреждения и другая социальная инфраструктура. Право провинции на получение средств из федерального бюджета по программе выравнивания определяется с учетом двух факторов:

• подвижного среднего уровня затрат на поддержание гарантируемого федерацией норматива предоставляемых социальных услуг в расчете на душу населения (в конце 80-х - начале 90-х годов это было около 4000 долл.);
• потенциально возможного уровня сбора налогов в провинции.

Эффективный механизм выравнивания социально-экономических условий развития земель сложился в Федеративной Республике Германии.

В соответствии со ст. 106 и 107/03 Конституции Германии существуют четыре базисные формы финансового выравнивания - по две (первичная и вторичная формы) в рамках вертикального и горизонтального финансового выравнивания.

Первичное вертикальное финансовое выравнивание представляет собой распределение налоговых поступлений между Федерацией и землями как целым.

Вторичное вертикальное финансовое выравнивание - это уже перераспределение тех распределенных доходов, которые первоначально были предназначены Федерации и затем частично передаются на нужды либо всех земель, либо отдельных из них.

Что касается горизонтального выравнивания, то оно относится к федеральным землям. В пределах первичного горизонтального финансового выравнивания происходит распределение всех поступающих налогов между отдельными землями. Однако, поскольку неизбежны ситуации перераспределения налоговых поступлений между федеральными землями, это достигается путем вторичною горизонтального выравнивания.

Процедура четырехступенчатого финансового выравнивания отвечает задачам социализации бюджетной политики и предотвращению социальных конфликтов, которые могут возникнуть по целому ряду причин.

Распределение налоговых поступлений между федерациями и землями как целым осуществляется в соответствии с закреплением налоговых поступлений за тем или иным бюджетом - с конкретизацией закрепления доходных статей за общинами и их союзами. Наиболее существенные налоги - с оборота, на корпорации, подоходный - являются совместными. Так, земли и Федерация получают по половине подоходного налога и налога на корпорации (после вычета доли общин в налогах). Налог с оборота распределяется в динамичной пропорции, которая ежегодно изменяется в зависимости от характера и масштаба общефедеральных расходов и расходов земель.

Здесь существенное значение имеет численность населения земель. Доля Федерации в налоге с оборота а 1992 г. составляла 65%, в 1993-1994 гг. - 63%, по расчетам, на 1995 г. - 36%. Соответственно для земель - 35, 37. 44%.

Критерием распределения доходов между отдельными землями являются не их потребности в финансовых ресурсах, а сбор налогов на своей территории. Очевидно, что сочетание принципов местной доходности и потребности решает многие проблемы - поощрение развития предпринимательства на территории, жесткий контроль за выполнением финансового (налогового) законодательства, внимательное изучение демографических и социальных процессов.

Перераспределение доходов между землями происходит с учетом "требований" в свою пользу менее платежеспособных земель по принятию дополнительной финансовой нагрузки более платежеспособными землями, где производится больше национального дохода в установленных границах перераспределения). Потребность перераспределения продиктована различиями в доходах между землями. Если, например, средний уровень поступлений за 1992 г. принять за 1, то в Гессене он составлял 1,12, в Бремене - 0,81.

По инициативе законодателя, регулирующего финансовое выравнивание, из федерального бюджета могут быть выделены субвенции в пользу земель с относительно слабым хозяйственным потенциалом или низкой доходностью предприятий, что, например, характерно для "новых" земель (бывшая ГДР), где, как и в бывшем СССР, многие связи оказались разорванными, спад производства довел предприятия до грани банкротства.

Опыт ряда стран в области организации экономических отношений Центра и мест может быть критически оценен и творчески использован в России С учетом ее традиций и особенностей. Интерес представляет практики бюджетного устройства нормативного регулирования гарантированного уровня социально-экономического развития в разных районах страны и использования механизмов выравнивания уровней путем создания специальных фондов и развития института субвенций. 

Во всяком случае, пока еще негативный российский опыт финансовых отношений Центра и мест, выражающийся, в финансовой суверенизации и в "раздаче" финансовых льгот регионам с учетом политической лояльности их руководителей, диктует поиск и отбор всего рационального, что имеется, в арсенале других стран с учетом наших традиций, экономического положения и политической ситуации.