Какие правильные, научно обоснованные меры необходимо предпринять, чтобы вывести страну из кризиса?
Другими словами, неизбежно настанет время для трезвой оценки состояния российской правовой системы и перспектив ее развития. Тем более не будет лишним начать эту работу уже сегодня.

Сначала — количественные параметры. В настоящее время, помимо Конституции РФ, в России действуют 7 федеральных конституционных законов и около 700 федеральных законов. Формально не отменены и значатся в числе действующих также 142 постановления съездов народных депутатов, 143 закона РСФСР, 1260 постановлений Верховного Совета РСФСР, 310 указов Президиума Верховного Совета РСФСР, а также порядка 1670 нормативных правовых актов Союза ССР. К этому списку следует добавить многие тысячи ведомственных нормативных актов федеральных органов власти и управления, а также достигшее значительных объемов законодательство субъектов РФ.

Даже при таком самом общем количественном обзоре российского законодательства выявляются проблемы, которые лежат на поверхности и которые нельзя не заметить.

После пяти лет действия новой Конституции РФ создание адекватной ей правовой системы далеко не завершено. Из 12 федеральных конституционных законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, вступили в силу пока только семь. Принятие остальных (среди них федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О Конституционном Собрании» и другие) наталкивается на политические противоречия между фракциями, отсутствие согласия между палатами парламента.

Значителен объем действующего союзного законодательства, что также свидетельствует о том, что российская правовая система находится в переходном состоянии.

Знакомство с законодательным массивом показывает, что в нем чрезвычайно велик удельный вес устаревших, но формально не отмененных норм, наблюдаются дублирование и параллелизм, явный переизбыток законодательной инициативы по одним направлениям и недостаток — по другим, неоправданно высокие темпы обновления законодательства в ряде отраслей, подрывающие его стабильность.
 
В глубь истории
 
Начиная разговор об актуальных проблемах развития российского законодательства, имеет смысл заглянуть в глубь истории. В день открытия первой Государственной Думы, 27 апреля 1906 г., перед депутатами выступил с тронной речью царь Николай II, призвавший к сплочению в работе на пользу родине и обещавший быть гарантом гражданских прав и свобод: «Да знаменуется день сей отныне днем обновления нравственного облика земли Русской, днем возрождения лучших ее сил... Я же буду охранять непоколебимыми установления, Мною дарованные».

В ответе царю на тронную речь первый избранный российский парламент обрисовал важнейшие вопросы, подлежащие решению — программу своей предстоящей законодательной деятельности. И вот что мы находим в этой программе:

«В области предстоящей законодательной деятельности Государственная Дума, исполняя долг, определенно возложенный на нее народом, почитает неотложно необходимым обеспечить страну точным законом о неприкосновенности личности, свободе совести, свободе слова и печати, свободе союзов, собраний и стачек...
Дума считает также необходимым обеспечить за гражданами право обращаться с петициями к народному правительству...

Государственная Дума исходит далее из непреклонного убеждения, что ни свобода, ни порядок, основанный на праве, не могут быть прочно укреплены без установления общего начала равенства всех без исключения граждан перед законом...

Смертная казнь никогда и ни при каких условиях не может быть назначаема... В предвидении этого закона страна ждет приостановления ныне же Вашею, Государь, властью исполнения всех смертных приговоров...
Наиболее многочисленная часть населения страны — трудовое крестьянство с нетерпением ждет удовлетворения своей острой земельной нужды... Дума признает столь же неотложным удовлетворение нужд рабочего класса путем законодательных мер, направленных к охране наемного труда...

Государственная Дума сочтет также долгом употребить все усилия для поднятия народного просвещения, и прежде всего озаботиться выработкой закона о всеобщем бесплатном обучении...

Дума обратит особое внимание на справедливое распределение налоговой тяготы, неправильно возложенной ныне на более бедные классы населения, и на целесообразное употребление государственных средств.
Не менее существенным законодательным трудом явится коренное преобразование местного управления и самоуправления с привлечением к равному участию в последнем всего населения на началах всеобщего избирательного права.

Памятуя о тяжком бремени, которое народ несет в армии и флоте Вашего Величества, Государственная Дума озаботится укреплением в армии и флоте начал справедливости и права...

Россия представляет государство, населенное многоразличными племенами и народностями. Духовное объединение всех этих племен и народностей возможно только при удовлетворении потребности каждого из них сохранять и развивать своеобразие в отдельных сторонах быта. Государственная Дума озаботится широким удовлетворением этих справедливых нужд»¹.

Читая эти исторические строки, трудно отделаться от ощущения, что река времени потекла вспять: ведь сегодня Российское государство решает практически те же самые проблемы, что и сто лет назад:

• демократизация государственной вла-сти,
• введение местного самоуправления,
• укрепление законности,
• справедливое распределение налогового бремени,
• регулирование земельного оборота,
• социальная защита, военная реформа и так далее.

Будучи несомненно крупным шагом к созданию гражданского общества и правового государства, Конституция РФ, принятая на фоне острого столкновения политических сил, заложила в государственно-правовую систему России ряд опасных деформаций. Прежде всего, это гипертрофированные полномочия одного лица — Президента России — не уравновешенные правами и полномочиями других государственных органов, равно как и институтом политической ответственности перед обществом. Практика пяти лет действия Конституции РФ убедительно показала, что неоправданная перегрузка «верхней палубы» государственного корабля — одна из существенных причин его неустойчивости, нескончаемой цепи политических кризисов, сотрясающих российское общество. Вопреки формальной логике, концентрация власти в одних руках сверх некоторого разумного предела приводит не к усилению, а к ослаблению государственной власти.

Другая очевидная деформация — неоправданно низкий статус законодательной (представительной) ветви власти, которая по действующей Конституции РФ лишена такого очевидного и обязательного для каждого парламента полномочия, как право парламентского контроля. Не в этом ли одна из причин беспрепятственного распространения бюрократизма и коррупции, поразивших все звенья российской государственной машины?

Чрезвычайно тщательно разграничивая компетенцию федеральных органов государственной власти, Конституция РФ значительно меньше внимания обращает на другую сторону медали — механизмы взаимосвязи, взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти в решении стоящих перед обществом задач. В результате — хроническая несогласованность действий, противоречия, борьба за власть, отсутствие ответственности парламента за конечный результат принимаемых законов и отсутствие ответственности правительства за реализацию принимаемых социально-экономических программ.

Закрепив за Советом Федерации — верхней палатой Федерального Собрания РФ — право решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны, Конституция РФ оставила открытым вопрос о парламентском контроле за использованием Вооруженных Сил РФ внутри страны, для решения внутриполитических проблем. А такая опасность существует. В ходе совершенствования Конституции РФ должен быть восполнен и этот пробел.

Проекты поправок к Конституции РФ внесены на рассмотрение Государственной Думы, они обсуждаются в комитетах и в депутатских объединениях в Государственной Думе. После длинной цепи согласований принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Таким образом, создана правовая база для совершенствования Конституции Российской Федерации. Тем не менее это не снимает серьезной озабоченности о ходе и результатах предстоящего конституционного процесса.

Трудно придумать более неподходящее время для изменения Конституции, чем условия системного кризиса, который переживает сегодня Россия. Развертывание передела власти на фоне общего ослабления федерального Центра может спровоцировать мощное столкновение политических сил. Уместна аналогия с тонущим кораблем, когда капитан заперся в каюте, команда устроила поножовщину, а пассажиры с ужасом и отвращением за всем этим наблюдают.

Если бы можно было избежать изменения Конституции, то следовало бы это сделать, но, к сожалению, это невозможно. Проблема заключается в том, что нынешняя президентская власть непередаваема: претенденты на президентский престол вряд ли согласятся, чтобы эту власть получил один из них — непримиримых конкурентов. Без изменения Конституции следующих президентских выборов, по крайне мере их второго тура, скорее всего просто не будет.

Если для сохранения гражданского мира нельзя избежать изменения Конституции, то следует ограничить это изменение разумными рамками.

Первое: рамки политической необходимости. Изменения должны коснуться только тех вопросов, которые препятствуют легитимной передаче власти. Не следует пытаться в условиях кризиса решать все проблемы, превращая «частичный ремонт» Конституции в капитальный пересмотр всего российского государственного устройства (а такое желание у многих есть). Чем шире круг обсуждаемых вопросов, тем труднее будет по ним договориться.

Второе: рамки законности. Изменение Конституции РФ должно происходить строго в рамках конституционного процесса, в рамках действующих государственных институтов, с соблюдением всех регламентных норм и процедур, без всяких «политических новаций» и ноу-хау вроде Конституционного совещания, созванного Президентом в 1993 г. для выработки проекта Конституции. В случае малейшего отступления от принципа законности принятое решение будет оспорено на следующий же день после его опубликования. Участники конституционного процесса такое решение не признают.

Третье: рамки политического консенсуса. Не следует «продавливать» какую-либо поправку к Конституции, даже если кому-то она кажется самоочевидной. Поправка должна приниматься только в том случае, если вокруг нее сформировался общенациональный консенсус, то есть ни одна политически значимая общественная сила в Российской Федерации не выступает против ее принятия. В этом смысле, парламентскому большинству следует воздержаться от односторонних действий, не согласованных с президентской стороной и парламентским меньшинством. Принять поправки путем «политического насилия» — худший из возможных вариантов.

При строгом соблюдении указанных условий конституционный процесс имеет некоторые (хотя и не стопроцентные) шансы на успех, однако никто не может гарантировать, что в реальности он не станет запалом новых потрясений и толчком для очередного этапа разрушения российской государственности.

Проблемы развития правовой системы в России
 
Совершенствование Конституции России, при всей ее важности, разумеется, не исчерпывает всех проблем развития российской правовой системы. Острой проблемой современного этапа развития государственно-правовой системы России стали противоречия между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По данным Министерства юстиции РФ едва ли не каждый третий нормативный правовой акт, принимаемый в регионах России, содержит противоречия с Конституцией и федеральным законодательством.

Правовой сепаратизм — не какой-то злой умысел, а результат глубинных экономических и политических процессов, которые происходят сегодня в России. С одной стороны — это процессы необходимой децентрализация экономической и политической власти, преобразования страны, создания новой системы федеративных отношений, с другой — попытки изолироваться, обособиться, создать замкнутую полуфеодальную правовую систему, лишающую граждан необходимых конституционных гарантий.

Важнейший фактор правового сепаратизма — непредсказуемая и разрушительная политика федерального Центра, ввергшего страну в беспрецедентный кризис. Когда субъекты Российской Федерации вводят «дорожные поборы» с транзитного транспорта или запреты на вывоз продуктов питания, для них вряд ли является тайной, что они нарушают Конституцию и права граждан. Однако хронический спад производства, низкая собираемость налогов, неисполнение бюджетных обязательств вынуждает к тому, что руководители на местах зачастую действуют, не оглядываясь на закон.

Опасность правового сепаратизма не сознается в должной мере российским обществом и даже его политическим руководством. История (в том числе собственная история России) не раз доказывала, что языковый и правовой сепаратизм — первые фазы распада государственности, когда процесс разрушения еще можно остановить. Если этого не делается, процесс распада набирает обороты и становится необратимым.
Очевидно, что в ходе начинающейся конституционной реформы в числе неотложных и самых актуальных задач необходимо заложить незыблемые основы для единства и непротиворечивости российской правовой системы.

Чрезвычайно непростая обстановка сложилась в одной из наиболее крупных отраслей законодательства — административном праве, где действует явно устаревший, не соответствующий современному уровню общественного развития Кодекс об административных правонарушениях. Отсутствие четких принципов правового регулирования, задаваемых административным кодексом, влечет не-обоснованную «полипредметность» актов административного законодательства, нередко стягивающих «под одну крышу» вопросы государственного управления, налогов, гражданской ответственности, социальной защиты, пенсионного обеспечения, и другие.

Острая правовая и политическая ситуация сложилась вокруг принятия Налогового кодекса РФ, с которым связывают большие (не вполне обоснованные, на наш взгляд) надежды на упорядочение налоговой системы.
Обстановка вокруг этого законопроекта чрезвычайно политизирована. Однако очевидно, что для принятия столь сложного закона недостаточно одной лишь политической воли. Должна сложиться система категорий, созреть и стать «прозрачными»  юридические конструкции. Необходимо, чтобы законодатель имел четкое представление о целях и задачах, которые он собирается решить с помощью данного нормативного правового акта, его многообразных социальных и экономических последствиях. Необходим, наконец, эффективный механизм реализации, предполагающий скоординированные действия исполнительных и правоохранительных органов, банковских, финансовых, налоговых, таможенных и иных структур. Без всех вышеперечисленных условий принятие Налогового кодекса, скорее всего, станет еще одним поводом для разочарования.

Нельзя также не заметить, что Налоговый кодекс уже породил достаточно уникальную правовую ситуацию: этот важнейший для страны нормативный правовой акт был принят с огромным числом внутренних ошибок и технических опечаток (более сорока). На качестве Налогового кодекса, несомненно, сказалась спешка, в которой обсуждался и голосовался этот документ. Очевидно, что до вступления этого закона в силу (1 января 1999 г.) ошибки в Налоговом кодексе РФ должны быть в какой-то форме исправлены.

Принципиально важным прорывом в области гражданского законодательства стало принятие в 1994 г. части первой и в 1995 г. части второй Гражданского кодекса РФ. Трудно себе представить, насколько сложнее и запутаннее была бы сегодня обстановка в сфере гражданского оборота, если бы эти законодательные акты задержались. Вместе с тем до сих пор не принята часть третья Гражданского кодекса, что связано, главным образом, со спорами вокруг регулирования в Гражданском кодексе вопросов интеллектуальной собственности. Задерживается и принятие пакета федеральных законов, вытекающих из Гражданского кодекса и обеспечивающих его реализацию, в том числе принципиально важного для нормальной экономической деятельности Федерального закона «О регистрации юридических лиц» (другой федеральный закон из этой серии — «О регистрации недвижимости» — был недавно принят).

Нельзя признать нормальной ситуацию в области трудового законодательства, где уже много лет идут споры о концепции нового Кодекса законов о труде (Трудового кодекса). Проблема заключается в том, чтобы найти разумный баланс между интересами предприятия и трудового коллектива, нанимателя и наемного работника, жесткими требованиями рынка труда и принципами социальной защиты трудящихся.

В неудовлетворительном состоянии находится российское пенсионное законодательство. Правительством РФ принята Концепция пенсионной реформы, которая заключается в постепенном, в течение ряда лет, переходе от назначения государственных пенсий (как бы «из общего котла») к системе индивидуальных накопительных пенсионных счетов. Однако необходимая законодательная база для этого к настоящему времени не создана.

Явно затянулось принятие Федерального закона «Об адвокатуре», нового Уголовно-процессуального кодекса РФ, что крайне отрицательно влияет на уровень правовой защищенности граждан, тормозит исполнение обязательств в области прав человека, принятых Россией перед Советом Европы.
 

Несмотря на принятие в свое время решения о подготовке Свода законов Российской Федерации, работы по этому направлению фактически остановлены. И это можно понять: внимание политического руководства страны сегодня приковано совсем к другим проблемам. Но жизнь невозможно остановить. Каждый год в России принимается порядка 200—300 федеральных законов, десятки тысяч ведомственных нормативных актов и актов субъектов Российской Федерации. Постепенно правовая система приходит в нерабочее состояние, в ней становится невозможным ориентироваться. Очевидна аналогия с бесплановой стихийной застройкой города: каждый месяц такой «застройки» оборачивается ежедневными мучениями жителей этого города и необходимостью принятия впоследствии все более радикальных (и добавим — дорогих) мер по расчистке и перестройке. Так, может быть, утвердить «генеральный план» пораньше?

Разумеется, в правовом развитии последнего десятилетия были не только трудности и проблемы, но и определенные достижения. Одно из наиболее значимых — повышение роли и самостоятельности суда.
Несмотря на тяжелое финансовое положение, судебная власть в последние годы  смогла существенно повысить свой авторитет. Сегодня уже никого не удивляет, что высшие должностные лица страны, члены правительства, вице-премьеры, вызываются в суд и дают суду свидетельские показания как «простые граждане». Еще несколько лет назад такое было немыслимо.

Чрезвычайно значимым завоеванием стало формирование в 1992 г. Конституционного Суда РФ. В истории России, для которой характерно достаточно авторитарное устройство государственной власти, впервые появился независимый судебный орган, способный давать правовую оценку законам, указам Президента, другим актам высшей государственной власти, признавать их недействующими. Для нашей страны создание подобного органа — историческое событие, целая эпоха в государственном строительстве. Несмотря на то что в ходе политических бурь последнего времени Конституционный Суд пережил ряд потрясений, около года не работал, утратил ряд важных полномочий (прежде всего, право возбуждать дела по собственной инициативе), его решения остаются важнейшим фактором правового развития России.

Знакомясь со статьями и прогнозами о путях выхода России из кризиса, невольно отмечаешь, что большинство авторов так или иначе связывают этот выход с повышением роли закона и суда, видят в них важнейшие рычаги, с помощью которых российское общество преодолеет кризис и сможет цивилизованно решать свои проблемы. Выразим скромную надежду, что эти прогнозы хотя бы отчасти сбудутся.

¹ Государственная Дума. 1906—1917. Стенографические отчеты. Т. 1 (Серия «Парламентаризм в России») — М.: Фонд «Правовая культура». 1995. С. 59—61.