| Обозреватель - Observer |
Внутренняя политика
|
Политические
М.КОСЫХ,
кандидат политических наук,
депутат Государственной Думы РФ
(Продолжение. Начало см.: «Обозреватель - Obser-ver»,
№ 9, 10, 1998.)
Уже первый опыт сотрудничества партий и общественных движений с государственными
органами выявил ряд направлений их взаимодействия.
Основные цели партий так или иначе связаны с осуществлением власти в политических системах. Любая из них, придя к власти, расставляет своих людей на ключевых участках управления, и так осуществляется ее участие во власти. И с этой точки зрения большой интерес представляет анализ взаимодействия политических партий и движений России с государст-венной властью в процессе формирования федеральных и региональных властных структур.
Его следует рассматривать через призму нескольких существенно различающихся между собой этапов. После августа 1991 г. демократическая власть пользовалась поддержкой массового движения «Демократическая Россия». Но при этом данное движение не получило статуса правящего, его лидеры занимали весьма скромные места в правящей верхушке на уровне экспертов и советников. Ее взаимодействие с исполнительной властью осуществлялось через различного рода соглашения и созданные консультативные советы. В ноябре 1991 г., например, 8 партий России подписали с Президентом РФ Протокол о намерениях.
В данном документе предусматривалось, что проекты решений Президента РФ и Правительства РФ будут проходить совместную предварительную экспертизу политических партий, парламентских фракций и движений, которые обеспечивают поддержку этих проектов в представительных органах власти и участвуют в реализации принятых решений. В нем также подчеркивалось, что Президент РФ будет учитывать рекомендации по кадровому обеспечению реформ. В свою очередь политические партии, парламентские фракции и движения выразили готовность осуществлять совместные действия по преодолению острых социальных и политических конфликтов. С целью обеспечения необходимых условий для деятельности зарегистрированных партий и движений Протоколом предусматривалось создание Российского общественно-политического центра. К числу конкретных действий данного Протокола можно, например, отнести назначение А.Шохина от Социал-демократической партии России (СДПР) на должность министра труда, а его заместителем одного из руководителей СДПР П.Кудюкина.
В регионах эти процессы носили сложный и противоречивый характер. Это видно на примере Тамбовской области, для которой характерен достаточно высокий уровень оппозиционности ее населения. На всех федеральных выборах и референдумах в период 1991—1996 гг. в области наиболее успешно выступали кандидаты и избирательные объединения левой политической ориентации. На президентских выборах 1991 г. за Б.Ельцина проголосовало 44,6% избирателей, на апрельском референдуме 1993 г. за доверие Президенту РФ высказалось 44%, в декабре 1993 г. 42% поддержало Конституцию РФ.
Наибольшее число голосов избирателей на выборах в Государственную Думу в 1993 г. здесь набрала ЛДПР, а в 1995 г. КПРФ. Кандидаты от КПРФ А.Пономарев и Т.Плетнева уверенно побеждали на обоих выборах в одномандатных округах области. По результатам выборов Президента РФ в 1996 г. большинство голосов избирателей области на выборах 16 июня и при повторном голосовании 3 июля получил Г.Зюганов. Расклад политических сил на президентских и парламентских выборах представлен в таблице.
В декабре 1995 г. при поддержке областной организации КПРФ главой администрации области был избран А.Рябов. На выборах в декабре 1997 г. избирательное объединение “Тамбовская областная организация КПРФ” стало единственным политическим объединением (из шести), которому удалось провести своих представителей в областную Думу при солидной поддержке избирателей. Они получили 16 из 46 депутатских мест.
И в то же время здесь достаточно мощное демократическое движение, многочисленные представители которого в 1991—1995 гг. были представлены в структурах администрации области, а лидер движения В.Коваль с 1992 г. и до февраля 1998 г. являлся мэром г. Тамбова (одновременно он был и представителем Президента РФ в Тамбовской области). На протяжении ряда лет эти основные политические силы присутствовали в органах власти, меняя соотношение в различных ее ветвях. Это сказывалось на характере взаимодействия политических партий, движений с органами государственной власти и местного самоуправления.
В 1991-м — начале 1992 г. здесь, как и в других регионах, в формировании властных структур использовался метод назначения глав региональных администраций, городов, районов, которое зачастую происходило в спешке на волне первого этапа демократизации, когда решающими нередко оказывались фактор их поведения в августовские дни, личное знакомство с одним из «сильных» нового режима и соответственно наличие рекомендации местных демократических организаций.
В этот период федеральные власти демонстрировали достаточно высокую реформаторскую политическую волю и были нацелены на вытеснение с ключевых постов представителей советской номенклатуры, которые могли бы саботировать распоряжения федеральных властей, свести на нет реализацию курса экономических реформ. Но во многих случаях они вынуждены были считаться с ней и шли на определенного рода компромиссы, стремясь формировать новую политическую элиту сверху и за счет тех ее представителей, которые успели переориентироваться.
После августа 1991 г. исполняющим обязанности главы администрации области был назначен В.Бабенко, бывший главный врач областной больницы и бывший член обкома КПСС. В сложившихся условиях именно он рассматривался местной номенклатурой и российским руководством как компромиссная фигура, причем обе стороны достаточно высоко и не без оснований оценивали возможности собственного влияния на нового губернатора.
Компромиссной фигурой он был и для местных демократических организаций, рассматривавших В.Бабенко как своеобразный противовес “коммунистическому большинству” областного Совета народных депутатов, что заставило их в конечном счете отказаться от попытки отстоять в Москве кандидатуру одного из лидеров местного демократического движения В.Давитулиани, представителя Президента РФ в области. В своем заявлении представители более умеренного крыла тамбовского отделения движения «Демократическая Россия» признавали: «Демо-краты на некоторое время обречены на взаимодействие со старыми работниками. В создавшихся условиях мы считаем наши рекомендации о назначении главой администрации области В.Бабенко лучшим вариантом, имея в виду, что этот пост может занять представитель той самой партхозноменклатуры, с которой мы боролись. Требования нашей оппозиции о большем радикализме в кадровой политике следует считать завышенными...»
Со стороны тамбовского отделения движения «Демократическая Россия», в состав которого в сентябре — октябре 1991 г. вошли областные организации социал-демократической партии России, городские организации Демократической и Республиканской партий, «Демократическая платформа», движение «зеленых», историко-просветительское общество «Мемориал», наметилось явное стремление к взаимодействию с вновь созданной администрацией и желание целенаправленно воздействовать на реальную политику региональных властей. На состоявшейся в сентябре 1991 г. первой областной конференции сторонников «Демократической России» лидер местных демократов В.Коваль, например, заявил: «Хочется, чтобы в нас видели не только экзальтированных защитников демократии, но и людей, которые умеют решать экономические проблемы. Если раньше мы были митинговым движением, то теперь, не отрицая роли этого, нужно серьезно готовиться к участию в управлении народным хозяйством».
Участникам конференции были даже представлены и тезисы программы по социально-экономическим вопросам перехода к рынку. Понимая, что ее реализация будет напрямую зависеть от возможностей движения влиять на властные структуры, участники конференции разделились в мнениях. Одни, их точку зрения выразил В.Коваль, видели выход в досрочном роспуске Советов с их номенклатурным большинством, назначении руководителей исполнительных органов сверху и подготовке к прямым выборам. Другие, составляющие большинство, поддержали вновь назначенного представителя Президента РФ в области В.Давитулиани. Он предложил два пути решения данной проблемы:
Многие лидеры местной «Демроссии» заняли ключевые посты в администрации области и г. Тамбова. Резко возросли их возможности воздействовать на формирование общественного мнения через средства массовой информации. Сторонники «Демроссии» пришли к руководству областной телерадиокомпанией, тамбовской городской газетой «Город на Цне». В более благоприятных условиях оказались и демократические газеты «Послесловие», «Тамбовские губернские ведомости». Активно поддерживала позицию тамбовской «Демроссии» и «Молодежная газета» (бывший орган обкома ВЛКСМ).
Но в этот период взаимодействия консолидирующейся демократической организации с исполнительной властью не дало сколько-нибудь значимых форм эффективного сотрудничества.
К ним можно отнести лишь создание Консультативного комитета по подбору кандидатур на должность глав администраций городов и районов, возглавляемого В.Бабенко. В него вошла группа тамбовских демократов, в том числе и координатор тамбовской «Демроссии» В.Соловей. Но возможности этого органа были резко ограничены последующим решением В.Бабенко о предоставлении местным Советам народных депутатов права обсуждать и рекомендовать кандидатуры на должности глав местных администраций. По сути дела, это была уступка нового главы администрации местной номенклатуре. В ряде городов и районов демократы не успели внести на рассмотрение срочно собравшихся сессий свои кандидатуры. В других случаях предложенные ими кандидаты, не получив поддержки депутатов, не были даже включены в списки для голосования. В результате главами администраций городов и районов в подавляющем большинстве стали представители старой партийно-хозяйственной «гвардии». Исключение составили лишь главы администрации Петровского и Никифоровского районов. Крупным кадровым успехом тамбовской «Демроссии» в этот период стало назначение мэром областного центра ее лидера В.Коваля. Но этот успех был обеспечен в Москве, а не в области.
Другим важным направлением взаимодействия стало участие
политических партий и движений в разработке экономических и социальных
программ на федеральном и региональном уровнях. Наиболее четко свое видение
основных направлений такого взаимодействия партий демократической ориентации
с исполнительными органами государственной власти выразила в этот период
СДПР, которая на состоявшемся в мае 1992 г. IV съезде приняла решение о
переходе партии от политики «критической, корректирующей поддержки» Правительства
к «ответственному взаимодействию с властью во имя реформ в новой России».
СДПР заявила, что намерена предлагать и оказывать
содействие Президенту РФ и Правительству в разработке указов и постановлений,
формировании административных структур, а также готова принять на себя
реализацию реформ по таким направлениям, как приватизация и социально-защитная
политика с собственным программным обеспечением.
В этом же месяце был подписан протокол соглашения о намерениях между Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом и СДПР. Как было заявлено, этим соглашением положено начало новой форме сотрудничества между органами власти и политическими партиями — от консультаций стороны переходят к соответствующему сотрудничеству. Партии при этом берут на себя ответственность за разработку и реализацию конкретных программных направлений, встроенных в общую концепцию Правительства, осуществляют их кадровое и организационное обеспечение.
В сентябре 1992 г. на XVI пленуме СДПР была утверждена собственная концепция приватизации, суть которой заключалась в том, что собранные у населения ваучеры направляются на создание фондов социального обеспечения. В октябре 1992 г. подписан протокол о принципах взаимодействия между Госкомимуществом России и СДПР, согласно которому стороны договорились осуществлять ответственное взаимодействие по следующим направления:
С весны 1992 г. активизировало свое участие в разработке альтернативной программы экономических реформ и руководство Движения демократических реформ. В июле 1992 г. о своей готовности активно сотрудничать с правительством с целью выработки более сбалансированной программы хозяйственных преобразований заявила Народная партия «Свободная Россия».
На первых этапах становления новой российской государственности был предпринят ряд шагов по созданию механизмов взаимодействия органов исполнительной власти, местного самоуправления с общественными институтами.
К ним можно отнести подписание в ноябре 1991 г. Протокола о намерениях представителей ряда российских партий и политических движений (Республиканская партия России, Демократическая партия России, Социал-демократическая партия России, Российское христианско-демократическое движение, Конституционно-демократическая партия (Партия народной свободы) и другие), проведение «круглых столов», призванных объединить усилия правительственных структур, законодательных органов, политических партий по вопросу поиска эффективных путей выхода из кризиса и развития реформ в России.
В первые два года президентской власти достаточно активно использовались такие формы ее взаимодействия с демократическими партиями и движениями, как встречи и консультации. Особенно результативно встречи проводились в 1993 г.
Так, в январе 1993 г. Президент Б.Ельцин провел встречу с представителями «Демократического выбора», которые представили проект основных положений Конституции для вынесения на референдум, обсудили практические вопросы подготовки референдума, создания общественного и государственного штабов по его проведению, договорились об основных направлениях их взаимодействия.
«Гражданский союз» использовал такую форму взаимодействия с властными структурами, как политические консультации. Так, в июне 1992 г. его политический консультативный совет выступил с предложением незамедлительно провести взаимные консультации с Правительством РФ по ключевым проблемам внешней и внутренней, прежде всего социально-экономической, политики.
Со стороны многих политических партий и движений было заметным стремление придать взаимодействию с органами государственной, прежде всего исполнительной, власти более системный, постоянный характер.
Еще в ноябре 1991 г. пленум СДПР, заявив о своей поддержке процесса, начатого подписанием Протокола о намерениях между Президентом РФ и политическими партиями и движениями, предложил сформировать в рамках этого соглашения на коалиционных началах представительно-консультативный орган, осуществляющий постоянную связь между партиями и правительственными струк-турами.
В мае 1993 г. в своем заявлении по итогам референдума блок «Новая Россия» предложил для «эффективной реализации реформ» сформировать консультативный совет из представителей партий и общественных организаций. С таким же предложением к Президенту ранее обратился и Политсовет Российской социально-либеральной партии. Примерно в это же время представители Общественного комитета демократических организаций России (создан в марте 1993 г.) во время встречи с Президентом РФ Б.Ельциным предложили создать специальный отдел для взаимодействия структур исполнительной власти, партий, движений, профсоюзов.
В этом же направлении шли и предложения координационного совета движения «Демократическая Россия» об установлении регулярной информационной связи между Президентом, «Демроссией» и другими демократическими организациями. Нельзя не отметить, что многие из этих предложений в той или иной степени были реализованы.
Вместе с тем для многих политических объ-единений становилось все очевиднее, что исполнительная власть не заинтересована в усилении влияния таких институтов, как политические партии, и в лучшем случае намерена рассматривать их лишь как институт поддержки.
Так, в октябре 1992 г. второй этап XVI пленума правления
СДПР констатировал, что Правительство проигнорировало практически все программные,
организационные и кадровые предложения социал-демократов, за исключением
предложений по приватизации. Подписанное в начале 1992 г.
соглашение между Президентом РФ Б.Ельциным и группой
реформаторских партий, поддерживающих курс радикальных реформ, осталось
на бумаге. «Демроссия» была отодвинута от решения конкретных социально-экономических
проблем и использовалась в основном лишь как группа поддержки на выборах
и референдумах.
Политические партии и движения, не обладая сильными позициями, не смогли стать равноправными партнерами в диалоге с властью и на региональном уровне.
Это хорошо видно на примере все той же Тамбовской области.
В декабре 1991 г. на собрании областной организации движения «Демократическая Россия» назначенный и.о. главы администрации области В.Бабенко заявил, что будет опираться в своей деятельности на «Демроссию», и принял предложение Координационного совета этого движения о подписании соглашения о принципах взаимодействия с областной администрацией. Но уже через две недели отказался от этого намерения из-за серьезных расхождений по многим вопросам в самой «Демроссии».
В феврале 1992 г. и.о. главы администрации г. Тамбова В.Коваль подписал с представителями «Демроссии» совместный протокол о согласованных действиях в проведении и реализации политики радикальных демократических реформ. В нем предусматривалось сотрудничество по вопросам кадровых перемещений, консультации по согласованию действий для решения городских проблем.
После того как в движении наметился кризис из него в июне 1992 г. вышли областное отделение Российского христианско-демократического движения, городские организации Конституционно-демократической партии, осудившие руководство «Демроссии» за безусловную поддержку правительства Гайдара, а в сентябре произошел раскол движения на две организации по вопросу отношения к политике областной администрации, исполнительная власть не могла уже рассматривать эти организации как сколько-нибудь серьезную силу.
Созданный при главе областной администрации общественный совет, куда
входили представители различных политических партий и движений, какого-либо
реального влияния на выработку решений не имел и служил лишь вывеской,
призванной убедить общественность, что власть опирается на ее представителей.
Подтверждением этого явился скандал, когда в августе 1992 г. 30 членов
этого совета — представителей Социал-демократической, Конституционно-демократической,
Демократической партий России, РХДД и других демократических организаций
— не допустили на заранее намеченную встречу с главой областной администрации
и вынудили покинуть здание администрации. И хотя в начале 1993 г. при областной
администрации был создан отдел по связям с общественными и региональными
объединениями, контакты политических партий и движений с властью ограничились
в основном периодическими встречами, носящими преимущественно информационный
характер. Подобные встречи проводились и руководителями законодательной
власти области.
Более системным и целенаправленным было взаимодействие политических организаций, политических партий и движений с исполнительной властью г. Тамбова. При мэрии в начале 1993 г. был создан совещательный орган, носивший вначале название городской думы, а затем городского собрания, в которое вошли представители различных партий, организаций, движений, союзов. Его состав утверждался постановлением мэра.
Согласно положению о городской думе в ее функции входило рассмотрение проектов планов и программ социально-экономического развития города, проектов нормативных актов, вносимых в порядке предложения на рассмотрение депутатов, вопросов функционирования народного хозяйства, благоустройства, вопросов практического проведения приватизации государственной и муниципальной собственности, развития науки, образования, культуры, здравоохранения и экологии, схемы организации управления городом. Членами этого совещательного органа являлись представители свыше 80 общественных организаций, объединений, политических партий, движений, ассоциаций, религиозных конфессий, союзов и обществ.
Другой формой регулярного взаимодействия город-ской исполнительной власти и политических партий и движений стало проведение так называемых «круглых столов», на которых обсуждались проблемы, связанные с политическими событиями в стране и области.
Практика взаимоотношений организаций КПРФ с властями в «красном поясе» также дает конкретные формы такого взаимодействия.
Это и поддержка законотворческих шагов своих представителей в органах законодательной власти, особенно при принятии Устава области, разъяснительная работа среди населения, организация выступлений в печати, участие структур КПРФ в разрешении острых социльных вопросов, создание общественных приемных, участие в единых информационных днях, проводимых исполнительной и законодательной властью, организация учета и контроля выполнения наказов избирателей своими выдвиженцами во власть.
Оценивая в целом опыт взаимодействия политических партий с властными структурами на местах, следует сделать вывод, что принципы и механизмы этого взаимодействия не отрегулированы. Одна из главных причин — маловлиятельность политических объединений в регионах, их неспособность четко выразить социально-экономические интересы населения, отрыв от реальных общественных проблем, декларативный характер программных требований. Свою роль играет и отсутствие серьезного кадрового потенциала, ставящее их в серьезную зависимость от структур той или иной ветви власти в ходе избирательных кампаний. Это не позволяет политическим партиям и движениям играть самостоятельную роль и влиять на политику властных элит, а тем в свою очередь найти в их лице политическую базу собственной деятельности.
Фактором, тормозящим формирование устойчивых механизмов взаимодействия партийных и властных структур, является неконсолидированность власти, борьба внутри ее самой с вовлечением в нее различных политических сил. «Процессы последних лет — развал партийно-государственной системы, приватизация госпредприятий, кадровое обновление управленческих структур, институализация местного самоуправления, — пишет М.Афанасьев, — привели к глубоким расколам и конфликтам внутри правящего строя».
С весны 1993 г. процесс конфронтации между различными ветвями власти, являвшийся, в свою очередь, лишь отражением борьбы административно-хозяйственной элиты, во многом определял характер взаимодействия политических партий и движений с государственными структурами. С одной стороны, он усилил стремление каждой из противоборствующих сторон использовать поддержку политических партий и движений как подтверждение массовой поддержки, а с другой — делал невозможным формирование каких-либо устойчивых форм взаимодействия этих политических институтов с государственными органами.
Показательна в этом смысле судьба так называемого «круглого стола», образованного в январе 1993 г. Президиумом Верховного Совета и Правительством РФ как постоянно действующий представительный форум общественно-политических сил России, ученых, специалистов, руководителей предприятий и организаций, предпринимателей, народных депутатов. Его целью была объявлена консолидация конструктивных сил «в целях стабилизации экономики, осуществления экономической реформы, глубоких политических, экономических и социальных преобразований в стране».
Но более 60 партий, движений, профсоюзов и общественных организаций демократической ориентации отказались участвовать в работе «круглого стола». Они выступили против недемократических, кабинетных методов формирования состава его участников, нарушающих принципы представительства. На своем консультативном совете они обратились ко всем политическим силам, парламенту и Президенту РФ с призывом искать путь к общенациональному согласию за «круглым столом», сформированным путем широких консультаций со всеми общественно-значимыми партиями и объединениями. В противовес решениям второго заседания «круглого стола» совещание высказалось за проведение референдума, выразило недоверие Съезду народных депутатов в его исключительном праве принимать Конституцию, поддержало идею Учредительного собрания. И хотя на последующих заседаниях «круглого стола» были рассмотрены проблемы поиска конструктивных путей выхода экономики из кризиса, региональной политики и другие вопросы, выработаны рекомендации к программам антикризисных мер, осуществление этих решений, как и реализации самой идеи «круглого стола», в этих условиях было невозможно.
Не могло стать формой такого конструктивного взаимодействия и Конституционное совещание, созванное 5 июня 1993 г. по указу Президента Б.Ельцина из представителей федеральных органов власти, субъектов РФ, местного самоуправления, партий, профсоюзов, общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей, предпринимателей.
В его составе наряду с другими была создана специальная секция представителей политических партий, движений и общественных организаций (около 170 чел., представляющих более 30 партий и движений), но ряд партий выразили опасение, что деятельность Конституционного совещания выйдет за рамки законов и действующей Конституции России. Исполком Фронта национального спасения, например, расценил совещание как попытку в обход представительных органов власти протащить Конституцию, навязывающую народу авторитарный режим. РКРП, РПК, СК и ОФТ приняли решение о бойкоте совещания. А ряд партий и движений, в частности СвДПР и РОС, дали согласие на участие в его работе при условии, если он останется консультативным органом.
В первый день работы совещания народные депутаты, представители субъектов РФ, «Гражданского Союза», Социалистической партии труда, Российского христианско-демократического движения, Российского общенародного союза и ряда других партий, движений, организаций (около 2000 чел.) покинули зал в знак протеста против «нежелания собравшихся выслушать официального представителя Верховного Совета Р.Хасбулатова, нарушения общепринятых демократических процедур».
Эти конфликты наблюдались и в большинстве регионов.
В Тамбовской области в 1992—1993 гг. они проходили по линии: глава администрации области — представитель Президента в области, в результате местные демократические силы оказались раздробленными и вышли на вы-боры Госдумы в декабре 1993 г. уже двумя блоками. Один из них формировался на базе блока «Выбор России», другой — на базе Союза демократических организаций области.
С марта 1993 г. борьба уже шла в основном по линии исполнительная — представительная власть. На стороне первой выступали демократические организации, вторую поддерживали коммунисты и другие оппозиционные силы. После избрания в декабре 1995 г. главой администрации области кандидата от оппозиции А.Рябова началось противостояние между администрацией области и мэром г. Тамбова, фактическим лидером Союза демократических организаций В.Ковалем. Оно особенно усилилось после назначения последнего одновременно и представителем Президента в области. При принятии этого решения в Москве, как пояснил В.Коваль, исходили из того, что нужно укрепить политическое равновесие в Тамбовской области, сохранить здесь реформаторский потенциал. «Нужно было, — сказал он, — найти человека, который мог бы противостоять губернатору-коммунисту».
В условиях острого противоборства и отсутствия надежных согласительных процедур взаимоотношения политических партий с властными структурами строятся с помощью заявлений в средствах массовой информации, в которых они излагают свою позицию и различного рода требований.
Так, в августе 1993 г. собрание тамбовского областного отделения движения «Демократическая Россия» обратилось к администрации области с требованием тщательно изучить факты незаконного отказа в проведении приватизации, обеспечить контроль за гласностью ее проведения, предупредило о намерении провести пикетирование областного УВД с целью превлечь его внимание к нарушениям законности в ходе приватизации.
В ноябре 1994 г. областная организация КПРФ и областное объединение избирателей «Русь» выступили с заявлением, в котором потребовали:
Так было, например, с принятием областной Думой Устава
Тамбовской области. Хотя в состав комиссии по его разработке вошли представители
самых различных политических сил, компромисса достичь не удалось. Как только
проект устава был опубликован, последовало заявление администрации области,
в котором говорилось, что в проекте неправомочно расширены полномочия областной
Думы, нарушен в определенной мере конституционный принцип разделения властей.
В поддержку администрации выступили демократические организации области,
оценившие проект устава как «план создания на томбовской земле Советской
республики». В аналогичном духе было выдержано и заявление областной организации
ЛДПР.
Позиция руководства Думы была поддержана областной
организацией КПРФ, движением «Отечество», областным объединением избирателей
«Русь», которые одобрили стремление законодательного органа «поставить»
чиновников под контроль народа и его законно избранных представителей.
Одним из способов повлиять на политику местных руководителей являются и попытки некоторых политических организаций апеллировать к федеральным властям. Так, после президентских выборов 1996 г. тамбовский Союз демократических организаций обратился к Президенту РФ с заявлением, в котором обвинил главу администрации области в развале экономики и просил назначить новые выборы. Подобные формы взаимодействия политических партий со структурами власти малоэффективны в силу слабой социальной базы самих этих объединений. Оценивая в целом соотношение компромиссного и конфронтационного взаимодействия в отношениях государственных структур и политических объединений, необходимо отметить, что последнее в этот период явно превалировало.
Структура власти после принятия Конституции 1993 г. также не способствовала формированию цивилизованных механизмов согласования различных групп интересов, а напротив, усилила фаворитизм, доминирование аппаратно-бюрократических методов в процессе выработки и принятия политических решений, использование систем сдержек и противовесов, балансов, дисбалансов внутри института Президента РФ с помощью учреждения многочисленных параллельных служб, управлений, комиссий и так далее.
Стремление властвующей элиты по-прежнему рассматривать институт партий как сугубо вспомогательный для реализации своих целей, судя по всему, за последние годы лишь укрепилось. Главным направлением взаимоотношений исполнительной власти с политическими партиями и движениями стало взаимодействие в период избирательных кампаний, создание электоральных объединений. Задача этих объединений, как показывает практика, по замыслу властей должна ограничиться созданием групп поддержки в органах представительной власти, обеспечивающих беспрепятственное проведение в жизнь политики Президента и Правительства. И даже учреждение весной 1995 г. общественно-политического движения «Наш дом — Россия», возглавляемого В.Черномырдиным, не выходит за рамки этого подхода.
С целью достижения политической стабильности в российском обществе весной 1994 г. был заключен Договор об общественном согласии. Его подписали более тысячи организаций, в их числе — все ветви власти, общественные организации и политические партии, профсоюзы, средства массовой информации, предпринимательские структуры, различные конфессии и так далее. Сам договор не достиг поставленной цели, но интересен как попытка системно обозначить направления, формы, методы и принципы взаимодействия государственной власти с общественными объединениями.
Договор включал в себя одиннадцать разделов, которые
охватили такие проблемы, как достижение политической стабильности в обществе;
преодоление социально-экономического кризиса; упрочение федеративного устройства;
национальные отношения; безопасность гражданина в обществе и ряд других.
В рамках этого Договора Президент и вся исполнительная власть должны были
поддерживать постоянный диалог с обществом, политическими партиями, движениями
и другими общественными объединениями. Для обсуждения наиболее важных вопросов
реализации Договора подписанты обязались проводить регулярные встречи,
а для ведения постоянной координационной работы была создана согласительная
комиссия.
Согласительная комиссия проводила работу в форме совещаний,
«круглых столов» и временных рабочих групп из представителей участников
Договора.
Положительную роль призваны были сыграть регулярные встречи и консультации Правительства с руководителями партий, их фракций в Государственной Думе. Предпринимались и попытки политических партий наладить взаимодействие с отдельными структурами исполнительной власти, решающими проблемы, имеющие важное экономическое и социальное значение.
Если говорить о правительственном уровне взаимодействия с политическими партиями и движениями, то следует выделить следующие его формы:
В составе Департамента по взаимодействию с Федеральным Собранием и общественными организациями, созданного в 1994 г., образован отдел по связям с общественными объединениями и массовыми движениями. В числе других к компетенции Департамента отнесены вопросы:
Структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляющим взаимодействие Президента с политическими партиями и движениями, стал Аналитический центр по общей политике, в задачи которого входило систематическое информирование высших должностных лиц государства о состоянии общественного мнения и позициях отдельных социальных групп по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики.
В августе 1994 г. в составе Администрации Президента на базе двух отделов: по взаимодействию с партиями и общественными объединениями и по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания — образовано Управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федерального Собрания. Управление обеспечивало оперативное и всестороннее взаимодействие Президента с политическими партиями, другими общественными объединениями и их региональными структурами.
В его задачи также входило информирование Президента об основных процессах и событиях в общественно-политической жизни, о состоянии общественного мнения в стране по важнейшим политическим вопросам, а также о работе парламента, об отношениях между фракциями и группами и группами депутатов в палатах парламента.
Для обеспечения взаимодействия между федеральными органами
исполнительной власти в стране и общественными объединениями, подготовки
решений Президента и Правительства по важнейшим социальным и политическим
вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи
между гражданами, общественными объединениями и органами государственной
власти в начале 1994 г.
Президент образовал Общественную палату. Она создавалась
как совещательный орган, в рамках которого осуществляются необходимые политические
консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов. Основным
направлением деятельности палаты была выработка рекомендаций по политическим,
правовым и социально-экономическим вопросам. В Общественную палату вошли
представители политических партий, массовых движений, молодежных и иных
общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных
конфессий, организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
В настоящее время с политическими объединениями взаимодействуют Управление Президента по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы, Управление Президента по связям с общественностью, основными задачами которого является изучение общественного мнения, а также взаимодействие со средствами массовой информации.
В июне 1996 г. Общественная палата была преобразована в Политический консультативный совет (ПКС), на который было возложено проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов, в том числе оказание содействия Президенту и Правительству в подготовке и внесении от их имени в Государственную Думу проектов законов, направленных на создание правовой базы осуществляемых в России реформ. Координирует работу ПКС президиум из 15 чел., включая председателя и двух его заместителей. В качестве научной базы ПКС задействованы ведущие научные учреждения страны: Академия государственной службы при Президенте РФ, Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. По основным направлениям деятельности представленных в ПКС объединений, а также для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих обсуждению на заседаниях ПКС по его инициативе образовано 12 постоянных палат, в том числе палата по делам общественных и религиозных объединений.
В состав этой платы входят 26 членов, которые участвуют во всех видах деятельности ПКС, предоставляя разработки по своему профилю деятельности. После утверждения президиумом совета эти материалы направляются руководству страны. Но основная работа палаты заключается в предпарламентском рассмотрении законопроектов, а также выработке поправок к уже действующим законам. По замыслу в состав ПКС должны были войти представители политических партий, движений (в том числе и те, которые в результате выборов не смогли пройти в Государственную Думу), общероссийских объединений профсоюзов, предпринимательских союзов (ассоциаций), религиозных объединений. Но политические объединения левой и национально-патриотической ориентации: КПРФ, Аграрная партия, Национально-республиканская партия России и некоторые другие — в ПКС не участвуют.
В большинстве администраций и правительств субъектов РФ созданы и функционируют
различные организационные структуры, обеспечивающие их взаимодействие с
общественными объединениями.
Изучение нормативных документов, определяющих функции этих органов,
анализ их практической деятельности показывают, что они, как правило, выполняют
лишь роль каналов связи с общественностью, позволяющих органам власти обеспечить:
Подводя итог сказанному, можно отметить, что характер и направленность взаимоотношений властных структур, политических партий и движений на различных этапах реформирования общества менялись. В последние годы все больше проявляется тенденция ограничения роли партий в политическом процессе, которая во многом была предопределена характером произошедших изменений. Реформы, проводимые преимущественно по вертикально-технократическому пути, сохранили в основном олигархический характер всего общественного и государственного строя и преобладание в нем корпоративных и патрон-клиентных, а не правовых отношений. Осознание своих интересов в элитарных группах оказалось значительно более продвинуто, чем в массовых слоях населения. Все это сделало центром тяжести в политике не партийную сферу, предполагающую открытость каналов связи и упорядоченность отношений между элитой и массовыми слоями, а сферу преимущественно олигархически и корпоративно оформленных групп населения.
Подобное отношение, как справедливо замечают некоторые исследователи, имеет глубокие корни в российской политической традиции. В соответствии с ней государственная власть, стремясь обеспечить себе максимальную степень независимости от общества, сдерживает процесс его самоорганизации, стремится быть выше политических, идейных и классовых различий и выражать интересы всего народа.
Определенное значение имеет и непартийность системы власти, доминирование в ней исполнительных структур, наличие огромного количества вспомогательных вне — и надконституционных органов и центров влияния (Администрация Президента, Совет Безопасности и Совет Обороны, ВЧК и прочие), которые активно используются правящим истеблишментом для укрепления своих позиций. В результате, как отмечают многие исследователи, в настоящее время продолжается постепенное смещение акцентов в сторону неполитических (то есть непартийных) — корпоративных, отраслевых, групповых, региональных и иных — групп интересов, а с другой — свойственные партиям функции принимаются на себя государственными институтами.
Не способствует упрочнению многопартийности, формированию механизмов
взаимодействия партийных и властных структур и слабые позиции парламента
и представительных органов в системе разделения властей.
В силу вышеуказанных и других причин взаимодействие политических объединений
с государством в период реформирования российского общества носит сложный
и противоречивый характер. Анализ показывает слабость и неустойчивость
формирующихся в ходе этого процесса форм и механизмов взаимодействия партийных
и властных структур. Многие из них не получили своего закрепления и дальнейшего
развития, не играют заметной роли в политическом процессе.
Вместе с тем автор не разделяет точку зрения некоторых политологов, предсказывающих дальнейшее снижение влияния партий, ограничение их роли в политической жизни уровнем Государственной Думы.
Механизмы корпоративной организации и лоббирования в конечном счете не могут обеспечить ни последовательности политического курса, ни настоящей легитимности власти, ни стабильности в обществе. Опасность этого осознается политиками разных направлений. Сошлюсь на мнение одного из лидеров демо-кратического движения Г.Старовойтовой: «Я считаю, — пишет она, — что власти должны организовать более эффективную систему обратной связи с народом. Сегодня эта система не работает совсем. Иногда возникает ощущение, что наши молодые реформаторы — команда самоубийц, которую уже не интересует поддержка снизу. Не интересуют те социальные и политические структуры, которые их поддерживали, помогая прийти к власти. Это большая ошибка, за которую, думаю, придется им еще расплачиваться. Только связью с банками они уже не обойдутся».
Правящим элитам никуда не деться от необходимости регулярных более или
менее свободных выборов. А избирательные кампании, в свою очередь, составляют
тот механизм, который постепенно формирует и укрепляет партии и политические
движения, создает условия для более эффективного взаимодействия их с государством.
|
|