Реформы, которые сейчас осуществляются в нашей стране, охватывают все сферы общественной жизни - экономическую, социальную и политическую, Обеспечить благоприятное проведение возможно при реализации комплекса взаимоувязанных мер, одна из которых - это четко разработанная стратегия и тактика реформирования социального страхования. Необходимость проведения такой реформы в РОССИИ продиктована рядом причин, среди которых главная - современное экономическое положение в стране:

• коренным образом меняются формы собственности;
• система распределительных отношений;
• роль социальных субъектов (государства, работодателей, трудящихся);
• сокращаются бюджетные ассигнования в социальную сферу;
• проявляется тенденция к сокращению возможностей граждан (особенно молодежи и женщин) на трудоустройство;
• значительно понижаются доходы; социально уязвимых групп трудящихся, особенно пенсионеров, инвалидов, многодетных;
• появляются значительные по количеству маргинальные слои.


Следует отметить, что современный этап преобразований существующей системы социального страхования в России проходит крайне тяжело и болезненно. Это в значительной степени связано с отставанием в концептуальном и правовом обеспечении проводимых реформ в данной сфере.

Сложившаяся ситуация в стране и соответственно в экономике существенно меняет социально-экономическую среду, в которой трудовой потенциал формируется, развивается и воспроизводится. В общественное сознание возвращается понятие "социальный риск" - вероятность материальной необеспеченности трудящихся в результате потери возможности участвовать в экономическом процессе. Причины и факторы социального риска зачастую носят объективный характер:

• риск безработицы,
• утрата трудоспособности из-за несчастного случая, болезни и т.д., т.е. не зависят или мало зависят от воли и возможностей значительных групп трудящихся.

Социалистическая система стандартизировала, минимизировала, но обеспечивала устойчивость условий общественной жизнедеятельности.

Социалистическое государство, являясь основным работодателем и собственником средств производства, в определенном смысле гарантировало экономическую, социальную стабильность, безопасность, несло ответственность за экономические и социальные риски.

С развитием многообразных форм собственности сфера государственного обеспечения и сами его возможности неизбежно сокращаются.

Возрастание степени риска в экономической и социальной сфере можно рассматривать, таким образом, как закономерный, естественный в наших условиях процесс, как "оборотную сторону" повышения экономической свободы. В этой связи возникает необходимость в создании механизмов и форм социальной защиты, адекватных новым социально-экономическим условиям, новому соотношению интересов работника, предприятия, государства и общества.

Изменение принципов распределения общественного продукта и роли государства лишает прежнюю систему социального обеспечения ее основного гаранта - стабильности госбюджета. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, нормой начинает считаться их оплата.

В основу формирующейся системы социальной защиты должны быть положены страховые методы. Их суть сводится к распределению материальной ответственности по компенсации и минимизации социальных рисков на максимально возможное число участников, т.е. приданию этому виду защиты формы организованной взаимопомощи.

В соответствии с классификацией основных причин потери заработка социальное страхование делится на несколько видов (см. рисунок).

Помимо характера риска при классификации видов социального страхования учитывается и способ его организации. Каждый его вид может быть организован как на добровольных началах, так и в обязательном порядке. Между этими двумя основными формами возможен ряд переходных - так называемое условно-обязательное страхование. Страхование также может быть местным, распространяющимся на определенную территорию, и общегосударственным.

Помимо социального страхования существует и другая форма социальной защиты - социальная помощь, в основе которой лежат иные принципы организации.

Если практика страхования строится на прочной статистической базе, учете и анализе закономерностей того или иного вида риска, имеет своей важнейшей задачей его профилактику и снижение и распространяется прежде всего на экономически активное, занятое население (так как финансируется главным образом за счет его доходов), то программы социальной помощи носят в основном компенсационный характер, нацелены на поддержку наиболее уязвимых слоев населения и финансируются преимущественно из бюджетных средств различного уровня.

Кроме того, существенной особенностью страхования является самопомощь его участников, самоуправление страховой организации. Институт социальной помощи, напротив, несет на себе отпечаток попечительства, вспомоществования со всеми вытекающими отсюда особенностями прямого государственного управления.

Основное различие между социальным страхованием и социальной помощью определяется, таким образом, функциями и ролью государства в организации и деятельности этих институтов.

На этапе перехода страны к смешанной экономике весьма важным вопросом является построение адекватной модели социального страхования. Социалистическая система социального страхования больше походила на модель социального обеспечения. Государство брало на себя все функции социальной защиты. Наряду с положительными моментами такой системы (стабильность функционирования) она лишала трудящихся личной ответственности за свое будущее.

Государство (с помощью профсоюзов) собирало ресурсы и распределяло их в виде пособий и пенсий.

Социальное же страхование базируется на других подходах. Государство устанавливает лишь общие "правила игры", утверждает их в виде нормативных актов по взаимоотношениям трех социальных субъектов - работодателей, работников и государственных органов. В этом случае страховые взносы аккумулируются в страховых фондах и расходуются на строго определенные цели при наступлении страховых случаев. Государство в минимальной степени вмешивается в деятельность самоуправляемых фондов социального страхования, контролируя лишь соблюдение порядка выплат по социальному страхованию.
 

В настоящее время предпринимаются попытки перехода от модели социального обеспечения к модели социального страхования. Такой переход должен осуществляться в русле мировой и отечественной (до 1917 г.) практики, согласно которой формирование систем социального страхования связано с принципами социального страхования, должно опираться на теорию социальных рисков и актуарных^* расчетов, в форме автономных, самоуправляемых товариществ социального страхования.

Важнейшие задачи в области организации подобного страхования таковы:

o объективная оценка, учет, анализ уровня и факторов риска для различных категорий работников или отдельных профессиональных групп трудящихся;

o справедливое распределение ответственности за отдельные виды социального риска между субъектами социально-трудовых отношений.

Следует отметить, что общество во многом оказалось не готовым к решению этих задач. 

В процессе реформ выделились в автономные внебюджетные фонды системы пенсионного обеспечения, социального страхования временной утраты трудоспособности, медицинского страхования и занятости. Их формирование в значительной степени способствовало смягчению последствий трансформации экономики. Следует, однако, отметить, что нынешняя система социального страхования еще не является страховой по своей сути. Она в основном выполняет функцию социального обеспечения (вспомоществования), со всеми вытекающими последствиями:

• размер страховых взносов не увязан с уровнем социального и профессионального риска, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных;
• страхователи и застрахованные по-прежнему отстранены от участия в управлении фондами.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованного государственного распределения поступающих средств делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальным страхованием (болезнь, несчастные случаи на производстве, льготные пенсии за работу во вредных условиях труда и т.д.), взносами работодателей (предприятий) и получением застрахованных пособий, пенсий, медицинской помощи.

Не получили своего развития структуры (государственные, профсоюзные, страховые, общественные) по оценке социальных и профессиональных рисков, информационно-статистического и кадрового обеспечения системы социального страхования.

Понятно, что социальное страхование, сложившееся в централизованно регулируемой экономике, при переходе к смешанной и развитии рыночной ее составляющей само нуждается в трансформации, кардинальном изменении всей системы отношений в этой области. Пока же следует признать факт существенного отставания в развитии страховых механизмов, нарастания в связи с этим негативных тенденций:

• резко понизился уровень социальной защиты работников (и членов их семей);
• отчетливо обозначилась неготовность системы погасить и компенсировать неминуемые издержки структурной перестройки народного хозяйства (пик безработицы еще впереди);
• все в большей степени заметна утрата управляемости процессом воспроизводства населения (критическое ухудшение демографической ситуации, рост заболеваемости, значительные масштабы бедности и маргинальности в обществе). Достаточно отметить, что реальное содержание среднего размера пенсии по старости в 1994 г. в сравнении с 1987 г. снизилось в 4 раза, величина среднего размера пособий по безработице составляет всего около 12% от средней заработной платы, резко ухудшилось качество медицинской помощи, в 2-3 раза снизилось число отдыхающих в санаториях, профилакториях и детей в оздоровительных (пионерских) лагерях.

Во-первых, реформирование системы социального страхования проводится без должной увязки с государственной социальной политикой. В стране до сих пор не выработана концепция перемен в области социального страхования. Разработчики соответствующих законопроектов видят свою задачу в решении только частных вопросов. В отличие от большинства развитых западных стран и ряда стран СНГ в России отсутствуют Основы законодательства о социальном страховании.

Во-вторых, система социального страхования - это один из важнейших механизмов регулирования в социально-трудовой сфере, основанного на взаимодействии трех социальных субъектов: работодателей - работников - государства. Как свидетельствует мировой опыт, социальное страхование позволяет в наиболее удобной форме проявить каждому из субъектов свою ответственность и реализовать широкую гамму обязанностей. Следует отметить, что у нас в стране ни один из субъектов не играет должной, адекватной его природе роли, а также не обеспечивает выполнение только ему присущих функций.

Так, работодатели и работники до сих пор не допускаются к управлению фондами, что в конечном итоге не обеспечивает должной социальной защиты трудящихся, не удовлетворяет их минимальные потребности в защите, а кроме того, возлагает на работодателей непомерное бремя совокупных платежей по страхованию.

Для сравнения: в большинстве развитых стран с рыночной экономикой суммарный взнос работодателей по всем видам социального страхования составляет 20-25% от фонда оплаты труда, в России - 39% от ФОТ, т.е. в 1,5-2,0 раза больше.

Кроме того, государство уклоняется от ответственности за создание и регулирование правового поля социального страхования, проявляет себя как недисциплинированный и постоянно нарушающий "правила игры" партнер (хронический должник взносов в Пенсионный фонд, нерадивый распорядитель средств Фонда занятости и Фонда медицинского страхования).

Это превращает систему социального страхования из механизма социального согласия в обществе в механизм социального напряжения.

В-третьих, неупорядоченной и нескоординированной системой является финансовая сфера социального страхования:

• не обоснованы размеры страховых взносов по каждому виду социального страхования;
• не определены принципы распределения нагрузки страховых платежей между основными субъектами страхования - работодателями, работниками, государством;
• страховые платежи сохранили налоговый характер;
• не сформированы действенные механизмы контроля за сбором и расходованием страховых средств.

Практически все фонды ставят вопрос о недостаточных размерах страховых взносов. Вместе с тем совокупная их составляющая равняется 39% от фонда оплаты труда, что в 2 раза больше затрат на эти цели в стране до 1990 г. Совокупная составляющая страховых взносов возросла за 4 года в 2 раза, а уровень социальной защиты по большинству составляющих снизился в 2-3 раза.

Много нареканий имеет закрытый характер расходования средств фондами. Явно не хватает финансовой "прозрачности" системе, что во многом связывается с нежеланием государства формировать систему на принципах самоуправляемости, в которой основную роль призваны играть работодатели и работники.

Важные задачи призвана решать социальная политика государства на данном переходном этапе нашего общества. Фактом является то, что социальная защита людей труда и всего населения резко снизилась. Трудящиеся плохо защищены от эксплуатации работодателей (как новых частных хозяев, так и основного работодателя - государства). Нищенская заработная плата для подавляющей части трудящихся (ниже прожиточного минимума), низкие размеры пенсий, стипендий и пособий (не позволяющие вести достойное существование пенсионерам, студентам и безработным), вредные условия труда (для большинства занятых в материальном производстве), разрушенные системы здравоохранения и образования - таков круг проблем в России. Эти бедствия в настоящее время усугубляет хищное ростовщичество банков, которые пользуются тяжелой экономической ситуацией и под грабительские проценты дают наличные деньги для выплаты заработной платы рабочим и служащим, а также кредиты для обеспечения текущей работы предприятий.

Рассматривая вопрос о преодолении конфликта труда и государства, следует понимать, что на этапе перехода к смешанной экономике роль государства с неизбежностью (объективно) изменяется. В отдельных вопросах его распорядительные функции должны ограничиваться, в других, напротив, возрастать. Так, наряду с сохранением в жестко ограниченных рамках функций контроля и принуждения необходимо на первый план поставить функции защиты прав человека, экономических свобод личности и социальной помощи незащищенным категориям населения.

Роль государства при этом повышается за счет его нормотворчества, которое призвано развивать различные общественные институты, основанные на саморегулировании, взаимопомощи и солидарной поддержке профессиональных и социальных групп трудящихся:

• товарищества социального страхования;
• организации по защите от профессиональных рисков;
• земские организации и другие местные, трудовые и региональные органы самоуправления, взаимопомощи и солидарности.

Социальная политика государства должна проводиться на принципах равенства, всеобщности охвата и доступности для всех слоев населения национальных систем образования, здравоохранения, социального страхования. Философия солидарности в обществе должна реализовываться в финансовой поддержке пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми, тех, кто нс по своей вине утратил трудоспособность и не может в достаточной степени позаботиться о себе. Именно в этом суть социальной политики государства. При этом основное внимание трудоспособным слоям населения государство должно оказывать в формах, которые бы обеспечивали личную их ответственность, но не ставили бы к унизительное положение получателей помощи (что характерно для тоталитарных государств).

Таким образом, социальная политика государства призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности принципом солидарности и объединять их. В частности, федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создавать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Такие группы могут включать профессиональные структуры, местные общины, кооперативы, религиозные организации, общественные объединения или другие, созданные конкретно для этой цели, организации.

Социальную политику государства по развитию социального страхования следует рассматривать в едином контексте с его экономической и финансовой политикой. Требуются скоординированные и направленные действия государства по повышению общего прожиточного уровня через систему мер по налогообложению доходов, контроль за ценами на товары, входящие в корзину физиологического минимума (либо субсидиями на их покупку). Эти меры - в кругу важнейших стратегических задач по обеспечению экономической и социальной стабильности в обществе.

Переломив сложившуюся в стране экономическую ситуацию и обеспечив даже скромный экономический рост, государство создаст благоприятные предпосылки для расширения базы налогов и взносов в фонды социального страхования. Это будет способствовать снижению уровня безработицы и расширит доступ к системам социальной помощи. Более того, социальный мир в обществе, стабильные и доброжелательные социальные отношения между наемными работниками и работодателями, достигнутые с помощью социального страхования, выступают наряду с трудом и капиталом в качестве третьего производственного фактора.

В свою очередь, развитые системы социального страхования способны оказывать положительное влияние на состояние экономики и социальное положение трудящихся с помощью функций перераспределения доходов, активного стимулирования сбережений населения, увеличения покупательной его способности.

Предлагаемая программа действий по совершенствованию системы социального страхования основывается на том, что в России на этапе перехода к смешанной экономике возникает необходимость в создании адекватной ей модели социального страхования, в законодательном определении и разграничении ответственности, прежде всего финансовой, между работодателями, работниками и государством.

К числу первоочередных мер государственной социальной политики по реформированию системы социального страхования следует отнести:

1. Разработку методологии формирования . и функционирования системы социального страхования, в основе которой должны лежать теория социальных и профессиональных рисков, методы актуарных расчетов.

2. Расширение и углубление сферы действия социального страхования, включая не только компенсацию утраты доходов в форме выплат, но прежде всего предоставление застрахованным профилактических услуг и реабилитационных мероприятий.

3. Воссоздание обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболевании.

Система социальной защиты от профессиональных рисков/рисков утраты трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) остается крайне несовершенной. В значительной мере это связано с ее нестраховым характером и законодательно закрепленным порядком возмещения непосредственно предприятием ущерба пострадавшим.

4. Уточнение функций фондов социального страхования и обязательного медицинского страхования.

Следует также ввести обязательные страховые платежи из заработной платы (доходов) застрахованных по случаю временной нетрудоспособности на паритетных началах с работодателями, а также частичную оплату ими медицинских услуг. Такие нововведения будут стимулировать заботу работников о своем здоровье.

Фонд социального страхования желательно переименовать, так как термин "социальное страхование" относится ко всей системе социального страхования.

5. Формирование соответствующей Федеральной целевой программы по социальному страхованию на 1995-1996гг. и организационно-правовое обеспечение ее выполнения.

6. Разработку и принятие в 1995 г. Основ законодательства Российской Федерации о системе социального страхования, в которых предусмотреть обоснование размеров страховых взносов по всем видам социального страхования (пенсионного, медицинского по болезни, безработице) на ближайшие пить лет на основе справедливой модели распределения финансового бремени между работодателями, работниками и государством, достижения, на этой основе социального согласия по доле вкладов всех заинтересованных сторон.

7. Предусмотреть в проекте Основ законодательства РФ о системе социального страхования создание автономной системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и страхование льготных пенсий за работу во вредных условиях труда.

8. Предусмотреть в проекте Основ законодательства РФ о системе социального страхования и Генеральном соглашении на 1996 г. меры по повышению "прозрачности" и самоуправляемости фондов социального страхования путем передачи функций контроля за оперативным управлением всеми видами социального страхования основным субъектам - страхователям (полномочным объединениям предпринимателей) и застрахованным (наиболее представительным профсоюзам).

9. При подготовке проекта Генерального соглашения на 1996 г. предусмотреть разработку концепции и пакета законодательных актов (с участием представителей предпринимателей и трудящихся) по проведению реформы льготного пенсионного обеспечения.
 

Важно отметить и такой момент. В условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании населения стереотипы по поводу социального страхования как объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработку новой модели социального страхования. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе о природе и формах социального страхования, повышение роли и ответственности работников, осознание того факта, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно лишь в случае достижения общественного согласия по уровню социальной защиты работников (и членов их семей) по важнейшим ее составляющим на переходный период.

Социальное страхование должно стать одним из важнейших элементов макроэкономического и микроэкономического механизмов развития и регулирования социальных процессов, не только призванным компенсировать издержки рыночной экономики, но и стимулировать ее развитие, придать ей социально-ориентированный характер.

^* Актуарныс расчеты - совокупность экономико-математических методов определения страховых тарифных ставок на основе оценок вероятности наступления страхового события с использованием данных статистики, демографических прогнозов и применением элементов теории вероятности.