Одна из главных тем российской политической истории XX века поиски парламентского устройства, отвечающего специфике российского политического менталитета, российским национальным политическим традициям. Первой, впрочем, внесла в мозаику общественно-политических идей и идею конституционности, и идею ответственной власти, и разные схемы парламентского устройства дворянская декабристская оппозиция XIX столетия. Однако - согласимся в этом с Лениным - это был чисто верхушечный заговор, не имевший корней в современном ему политическом сознании и поддержки, хотя бы в виде массового брожения УМОВ.

Подлинно массовые "мечтания" о парламентаризме, а затем и робкие шаги в его поддержку - это уже рубеж XIX и XX веков, идейные искания либеральной интеллигенции и нарождавшегося класса предпринимательства. Соединение все более многочисленного либерально-демократического движения с социальным движением не сформировавшегося еще рабочего класса привело к тому, что с 1905 г., впервые в российской истории, страна получила первый, хотя и относительно полноценный, представительный орган - Государственную Думу, просуществовавшую в четырех версиях до 1917 г.

Думу нельзя назвать в полном смысле слова парламентским учреждением: это было упрощением. Скорее, это был орган предшествовавшего парламенту типа-что-то вроде Генеральных штатов, но с элементами парламентской процедуры. Однако под влиянием политических перемен, вызвавших крушение монархии и перенос на российскую почву идей представительной демократии, из нее мог вырасти новый, подлинно представительный орган. Историки и комментаторы считают, что им должно было стать Учредительное собрание, разогнанное большевиками.

Большевики, как известно, отрицали саму идею парламентского устройства в постреволюционной России. Вместо этого ими была создана система Советов, соединяющих в себе законодательные и представительные функции. Однако к середине 80-х годов наступило разочарование в этой форме политического устройства. В начале выход пытались найти. разграничивая функции правившей в ту пору КПСС, разделяя политическое руководство и государственное управление. Эта мера, в принципе необходимая, не привела к желаемым результатам. Поэтому следующая попытка, уже в конце 80-х, прошла под лозунгом обновления Советов. А с начала 90-х все более отчетливым становится курс на усиление парламентских начал и десоветизацию российских представительных органов...

Вопрос о роли и месте Советов и о парламентаризме в политическом устройстве РОССИИ оказался одним из ключевых в спорах между законодательной и исполнительной ветвями власти, сотрясавших страну на протяжении 1992-1993 гг. Обычно, говоря об этом периоде, на первый план выдвигают политические мотивы разделения на Сторонников Президента и Белого дома. По это было и столкновение двух несовместимых концепций парламентского устройства, различным образом определяющих судьбу России.

Если охарактеризовать генеральную идею, которая заложена в основу Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., она состоит в том, чтобы преодолеть - не ликвидировать, а уменьшить - тот политический дуализм, двойственность политических институтов, которая была характерна для бывшего российского Основного Закона. Отчасти это была двойственность - по крайней мере в идеале - необходимая, ибо она обеспечивала не противостояние, а равновесие властей, разграничение их полномочий и возможностей формирования системы конституционных сдержек и противовесов. Однако в российской политической реальности это равновесие привело к фантастическому параличу власти, завело страну во властный тупик и стало причиной непрекращающегося конституционного кризиса. В итоге подобно тому, как в экологии условием роста продуктивности биосистем является нарушение их равновесности, в политике сходным же образом неравновесие между политическими институтами и ветвями власти становится условием развития конституционного устройства. 

Тенденции этого развития зависят от того, каковы политические цели той из сторон, в пользу которой нарушается равновесие. Какие же стороны политического равновесия, в чью пользу и с какими целями нарушаются - по сравнению с предшествующим периодом - новой российской Конституцией?

Прежде всего нарушается равновесие между законодательной и исполнительной властями. Этим вносится, наконец, ясность относительно того пути, которым движется Российская Федерация в постперестроечный период. В годы перестройки, как известно, политическое развитие России - естественно, в составе Союза ССР - шло в русле развития демократического потенциала Советов, и целью была демократизация советской системы. Методами же стали ограничение и ослабление функций исполнительных органов, расширение и усиление представительных...

Однако уже во времена М.Горбачева стало ясно, что эти перемены не обеспечивают необходимых политических условий для углубления экономических преобразований. И для этого расчет начали делать на эволюцию Советов к парламентской форме устройства. Идеалом конституционного устройства - и СССР, в России - стала парламентская республика. А по мере того, как становилось ясно, что без сильной исполнительной власти результативность начатых реформ не обеспечить, было предложено еще одно существенное дополнение политической программы - парламентская республика с сильной президентской властью. Нечто подобное удалось построить во Франции, и французский пример в конце 80-х, w начале 90-х годов был для нас образцом.

Однако специфика развития России - еще в рамках горбачевского СССР - состояла в том, что в ней ориентиром стал другой пример - президентская республика по типу Соединенных Штатов. Этот идеал политической организации отводит представительным органам совсем другое место, совсем другие функции, чем были характерны для советской системы. И если в парламентскую организацию французского типа Советы могли перерасти относительно безболезненно, то в представительные органы американского типа превратить их было невозможно без серьезных потрясений. Именно несовместимостью типов политического устройства, невозможностью вырастания одного из другого была обусловлена острота политического противоборства между законодательной (советской) и исполнительной (президентской) властью в России после 1991 г. И особенно в 1993 г. ...

Невозможность примирения, похоже, понимали обе конфликтовавшие стороны. Именно поэтому каждая из них выдвигала - чем дальше, тем более откровенно - планы устранения из политической жизни соперничавший с ней политический институт оппонентов. Руководство Верховного Совета и значительная часть депутатского корпуса, солидарная с ним, правда, не стремились устранить институт президентства, положения о котором были включены их голосами в российский Основной Закон еще во времена борьбы с М.Горбачевым. Они лишь пытались лишить Президента реальной власти, возможности влиять на судьбы страны, а вместе с этим и произвести замену несговорчивого Б.Ельцина на более сговорчивого А.Руцкого. Что же касается президентской стороны, то ее позиция эволюционировала от идеи роспуска Съезда народных депутатов при сохранении Верховного Совета до требований досрочных перевыборов высших представительных органов, а в 1993г.-до принятия новой Конституции и ликвидации системы Советов как таковой...

Одной из причин политической нестабильности в России было и неустойчивое равновесие между институтами государственной власти и многочисленными партиями, блоками, движениями. Большинство из них не имело парламентского представительства, да и представительства в органах власти более низкого уровня. Однако благодаря хитроумной системе политических блоков и движений, включавших в свои ряды парламентские и непарламентские силы, у последних появилась возможность систематически влиять на дела высших представительных институтов, как правило вызывая их дестабилизацию.

Нарушить это равновесие можно было, лишь отделив "партии власти" от "партий митинга" - тех, кто реально участвует в работе высших государственных институтов, от тех, кто стремится воздействовать на их курс извне, из парламентских прихожих или с улиц и площадей. Единственным средством же для этого было проведение досрочных парламентских выборов.

По этому вопросу, как известно, не было единодушия ни между исполнительной и законодательной властью, ни между последней и ее парламентскими сторонниками. Руководство Верховного Совета рассчитывало на передел власти путем импичмента, без перевыборов, опасаясь, что в следующий состав парламента оно может и не попасть. Депутатский корпус тоже опасался потерять свои кресла и привилегированное положение. А вот партии и политические блоки, сотрудничавшие с ними, особенно рассчитывавшие получить парламентское представительство на выборах, были за их скорейшее проведение. И все же законодательная власть до последнего отказывалась от проведения выборов. Это произошло после событий 3-4 октября 1993. 

Декабрьские выборы произвели известный отбор между ранее равноправными партиями и движениями. Те, кто сумел собрать квалификационный балл, стали парламентскими. Те же, кто нет, - отошли на второй план. Однако нельзя сказать, что вызывавшее опасение равновесие нарушено безвозвратно: уже обозначились попытки некоторых парламентских и непарламентских сил к блокировке. А это фактически ревизует волеизъявление избирателей: ведь они голосовали за одни политические силы, а под прикрытием их к власти скрытым образом снова стремятся другие. Следовательно, опасная политическая тенденция имеет шанс возродиться. А это диктует необходимость и дальше контролировать процессы, происходящие в спектре политических сил России, и не допускать прямого вторжения непарламентских партий в политику. Наконец, в 1993 г. потребовалось нарушить еще одно равновесие, создавшее опасность для конституционного устройства РФ, - равновесие между влиянием федеральных органов власти и органами власти на местах. Многие аналитики начиная с 1992 г. указывали, что нарастающее противостояние между законодательной и исполнительной властями в Центре чревато опасностью, как минимум, усиления местных правящих элит, а как максимум, усиления местного сепаратизма.

Действительно, увлеченный выяснением отношений Центр в 1993 г. выпустил из-под контроля ситуацию в регионах. И местные правящие элиты этим моментом воспользовались, фактически взяв себе многие из функций, которыми до того не обладали. А уж после того, когда и законодательная, и исполнительная вертикали в поисках союзников начали обращаться к ним за поддержкой, авторитет Центра упал до того, что регионы стали в открытую обсуждать планы суверенизации, превращения в государственные образования не только национальных регионов России, но и собственно русских по этническому составу краев и областей РФ.

Новая формула государственно-политического устройства, заложенная в принятой в декабре 1993 г. Конституции, отчасти уменьшила опасность "тихого" распада России. Однако нельзя сказать, будто эта проблема решена до конца: новая Конституция, хотя ее и обвиняют в унитаризме, не гарантирует от присвоения местами полномочий Центра, а значит - от превращения Российской Федерации в более слабую форму государственного объединения, в конфедерацию.

Эта тенденция противоречит тому идеалу сильной президентской республики, на которую ориентирована новая Конституция. Как свидетельствует опыт США и других федеративных государств, сильный президент совместим с сильной федерацией, где ключевые общегосударственные функции - в руках Центра (и все это при наличии серьезных полномочий и прав субъектов федеративного устройства).

Уже из общего обзора тенденций видно, насколько неоднозначны и еще неустойчивы политические итоги минувшего года и их влияние на судьбу российского парламентаризма. Для нее важнейшими из них являются, бесспорно, принятие новой Конституции и формирование новых представительных институтов в Центре, а также итоги выборов на местах.

Декабрьская Конституция РФ закрепила важнейшие изменения в политической системе России, наметившиеся в 1993 г. Прежде всего это окончательный выбор в пользу президентской республики, в которой представительные органы играют значимую, но вместе с тем не первостепенную роль. Сохраняя полноту компетенции в вопросах законодательства, они не могут уже вторгаться в сферы полномочий исполнительной и судебной властей. А этим не раз грешили прежние представительные органы...

Второй заметный итог года - ликвидация вертикали законодательных органов от Центра до мест, выражавшаяся в системе Советов. Ныне представительные институты в Центре и на местах различаются по своему типу, названиям, функциям. Высший представительный орган - двухпалатное Федеральное Собрание - уже тем отличается от бывшего Верховного Совета, что палаты его действуют самостоятельно, различаются по функциям, составу, способам формирования и связям с избирателями. Да и совместные их заседания - исключение, а не правило, не имеющее легитимной высшей силы.

Что же касается органов власти в субъектах Федерации, то на смену Советам или Верховным Советам здесь приходят Законодательные собрания республик, краев и областей. В отличие от прежних Советов, это уже органы, не подчиненные, не подведомственные вышестоящим представительным инстанциям, а самостоятельные, обладающие своим набором полномочий и прав. А ниже их - столь же самостоятельные муниципальные органы власти, занимающиеся местными делами.

Создает ли это опасность усиления сепаратистских начал? И да, и нет. Да, ибо не связанные прямыми обязательствами с представительными органами более высокого уровня местные органы будут стремиться взять себе побольше полномочий (тем более, что невключение в текст Конституции Федеративного Договора формально дает возможность для этого). Нет, ибо рост самостоятельности в сфере представительной компенсируется наличием исполнительной вертикали, доходящей из Центра до мест. 

В итоге в 1993 г. в России нет законодательной вертикали, она разорвана; а вот исполнительная вертикаль сохранилась и окрепла. Укреплению ее способствовало и то, что произошло размежевание функций между собственно президентской и правительственной вертикалями, которые впервые обрели относительную самостоятельность еще в 1993 г., после утверждения В.Черномырдина главой Кабинета министров.

Реформа Правительства, которую Президент произвел в январе 1994 г., и имела целью развести функции президентской исполнительной вертикали и Правительства - так, как вытекает это из новой Конституции. Правительство отныне сосредоточивает в своих руках высшие функции хозяйственного управления, превращаясь по преимуществу в орган хозяйственной, экономической политики. А президентская вертикаль концентрирует у себя функции политического руководства - от высших президентских органов до местных администраций. Что же касается министерств, имеющих политическое значение (силовые структуры, дела национальностей и т.п.), то Президент контролирует их деятельность через институты Совета Безопасности и другие конституционные механизмы...

Конечно, подобная концентрация политической власти, свойственная для президентских республик, вызвала опасения у многих политических сил. Тревогу вызывает тот политический деятель, который попытается прийти на следующем этапе и воспользоваться возможностями новой Конституции для создания авторитарного режима. До выборов эти опасения связывались с политическими планами одного из авторов Конституции - С.Шахрая, а после - с заявлениями лидера ЛДПР В.Жириновского о том, что он воспользуется положениями новой Конституции для строительства, по его мнению, неизбежного для России авторитарного государства.

Одним из аргументов в пользу поворота к авторитаризму является перспектива роста политической нестабильности, связанная с формированием новой многопартийности. Государственная Дума непосредственно испытывает на себе влияние партийных страстей - столкновение фракционных интересов, конфликты личностей и групп. Конечно, межфракционные контакты и отношения тоже формировались, однако осознание думцами общекорпоративного своего интереса, своих общих функций в становлении нового российского конституционного устройства идет пока вяло, без ощутимых результатов. А рядом уже заявляют о своем возникновении новые партии, рассчитывающие на новые выборы - к примеру, организация с многозначительным названием Партия большинства, претендующая на поддержку 70 % российского электората. Впрочем, подобные заявки делали и некоторые партии, участвовавшие в выборах 12 декабря 1993 г. и оставшиеся в итоге их за бортом...

Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации - оказалась более защищенной от влияния партийных интересов и конфликтов. Однако здесь ощутимо влияние местных элит, региональных политических партий и блоков. Сложившись как чисто избирательные организации, некоторые из них надеются, видимо, продлить свое политическое существование и не спешат самораспускаться. Отчасти это было объяснимо подготовкой к мартовским выборам 1994 г., отчасти - более дальними политическими расчетами; ведь сложившиеся, хорошо подогнанные политические машины, как правило, имели в декабре 1993г. преимущество перед недавно образованными.

Что касается исполнительной вертикали, то она, напротив, постаралась освободиться от партийных влияний. Уход же из Правительства Е.Гайдара и Б.Федорова стал последней точкой в "разводе" Президента с радикальными реформаторами, зримым свидетельством того, что президентская власть сегодня претендует на роль надпартийной силы, представляющей и учитывающей интересы и потребности всех социальных кругов.

Более сложная ситуация с правительственной вертикалью. Хотя по своему персональному составу российское Правительство явно является коалиционным (ибо его члены принадлежат к разным партиям и избирательным объединениям), его коалиционный характер официально не признан. А процедура его формирования, учитывающая деловые качества кандидатов на министерские посты, но игнорирующая их принадлежность к победившим или проигравшим политическим организациям, скорее характерна для беспартийного правительства профессионалов, чем для правительства коалиционного.

И все же фактическая многопартийность Правительства, видимо, не раз будет сказываться на его делах. И не только в форме противостояния А. Чубайса, последнего из гайдаровской команды, и всех остальных. По разным вопросам будет проявляться особое мнение С.Шахрая и А.Шохина, О.Сосковца и А.3аверюхи - словом, всех тех, кто баллотировался по разным партийным спискам или поддерживал их. Поэтому если в президентской команде межпартийные разборки (особенно после реорганизации президентской администрации), похоже, исключены, в" Правительстве они могут стать реальностью. Если же межпартийные споры в Правительстве совпадут с обострением подобных же споров в Государственной Думе, это может стать серьезным испытанием для российской государственности. 

Нетрудно заметить, что парламентским институтам в формировании новой политической системы России отводится весьма своеобразная роль. С одной стороны, они не имеют уже того объема законодательной инициативы, которая была присуща бывшим Съезду народных депутатов или Верховному Совету, - свою деятельность им придется координировать с президентской администрацией. А с другой - именно эти законодательные органы призваны заложить основы дальнейшего развития российской государственности и российского хозяйства в конце нынешнего - начале будущего столетия. Удастся ли совместить эти возможности с этими ожиданиями? 

Как известно, новая Конституция Российской Федерации создавалась как Конституция переходного периода. В этом смысле она должна закрепить формы политического устройства, необходимые для осуществления перехода от прежнего - советского - устройства и государственной экономики к представительной демократии и рыночной экономике под контролем государства. И парламент должен, скорее, действовать не как регулярный представительный орган той демократии, которая выступает сегодня в качестве ориентира, а как Учредительное Собрание, формирующее, закладывающее основы такой демократии.

Федеральное Собрание, образованное по итогам декабрьских выборов, и играет роль Учредительного. Этим обусловлены и его функции: разработка законодательных основ нового экономического и политического устройства России, и более краткие, чем предполагалось, сроки его деятельности (2-3 года вместо ожидавшихся 4-5 лет)...

Однако вот вопрос: сумеет ли Собрание, разрываемое партийными противоречиями, за столь короткий срок выполнить столь объемные задачи? 

Похоже, для того, чтобы они были выполнены, сегодня готовится мощное законодательное наступление на партии. В частности. Закон о политических партиях, подготовленный в Комиссии законодательных предположений при Президенте, предполагает ограничение возможностей для создания, регистрации и деятельности новых, особенно малочисленных, политических организаций. Предполагается также перерегистрация партий с целью сократить их число. Особенно за счет радикальных или не вписывающихся в русло конституционного процесса. Формирующейся российской многопартийности предлагается в дальнейшем вырастать прежде всего из спектра политических сил, получивших представительство в парламентских институтах, законодательных собраниях и муниципальных органах. А остальным партиям фактически предлагается не претендовать на равные с ними роли и значение и отодвинуться на второй план.

Реальны ли эти планы? В большинстве демократических стран число политических партий во много раз превосходит число тех, что входят в круг парламентских и тем более - правящих. Однако им, как правило, не мешают самоучреждаться и заниматься политической деятельностью: все равно при хорошо отлаженной машине политического представительства шансов у них нет, а если люди хотят самовыражаться без ущерба для стабильности политического устройства - пожалуйста!

К законодательным же или судебным запретам деятельности тех или иных политических сил прибегают лишь в крайних случаях - тогда, когда речь идет об организациях с тоталитарной сутью. А если и они не представляют опасности, то спектр политических сил в развитых демократиях простирается от крайне правых до крайне левых.

У нас же, увы, демократия еще неразвитая и незрелая. Поэтому влияние разнородных и разнонаправленных организаций может сказаться самым непредсказуемым образом. Опасность эту нельзя недооценивать. И все же, наверное, не надо ее преувеличивать. Ведь в обществе сегодня наблюдается разочарование в самой идее партийности, в политических организациях, много обещавших, но мало сделавших для людей. Поэтому чрезвычайные меры по ограничению многопартийности можно было бы оставить для чрезвычайных поводов.

И все же, так или иначе, на переходный период парламентские органы будут иметь дело с представительством - а следовательно, и влиянием - ограниченного круга политических сил, относящихся, за редкими исключениями, к кругу умеренных. По крайней мере диалог между ними и с ними возможен. К тому же их влияние будет прежде всего испытывать на себе Государственная Дума. А поскольку решающие полномочия сосредоточены в верхней палате - Совете Федерации, - то в случаях, когда Дума, под давлением партий, примет не отвечающие потребностям переходного периода решения, есть возможность скорректировать их при голосовании в верхней палате.

В целом, за счет распределения функций и полномочий между палатами, их новых отношений с надпартийным институтом президентства и - по крайней мере номинально - беспартийным Правительством, благодаря формированию новой иерархии представительных органов парламентаризм переходного периода без каких-либо чрезвычайных мер и шагов способен будет выполнить стоящие перед ним исторические задачи. Однако возможность эта станет реальностью только в том случае, если не столкнется с политическими амбициями партий, лидеров, парламентских фракций, с попытками изменить тенденции конституционного развития неконституционными средствами.

Практика диалога, компромисса становится все более последовательной, несмотря на имеющиеся разногласия. И в этом - исторический шанс на успешное выполнение задач переходного периода, на то, что новый российский парламентаризм выполнит свою историческую миссию и подготовит предпосылки и условия для своего выхода через 2-3 года на новый рубеж. Если не случится худшего.