Уж коль говорим о реформе, значит, есть что реформировать, значит.., местное самоуправление признаем как реальность. Тогда где же оно?

- А мы и есть местное самоуправление, - объясняют ситуацию главы сельских администраций Дмитровского района Московской области, где не так давно мне удалось побывать. - Столько вопросов приходится решать. И все местного значения*.

Чайка в небе - еще не море, звезда над крышей - еще не небо. Вопросы местного значения - еще не местное самоуправление. Однако ж с удивительной легкостью должностные лица разного уровня отождествляют эти два понятия, а попросту говоря, подменяют одно другим. В итоге административное, а по существу, государственное управление со строжайшей соподчиненностыо его органов снизу вверх выдается за самоуправление. И соответственно государственные администрации - за органы самоуправления.

Что же тогда реформируем? Парадокс какой-то; то, чего нет, - представительные органы власти. Нет их у нас. Канули в Лету. И тут как посмотреть... Возможно, это действительно событие; в России восстанавливается представительная власть. Как, в какой мере, в каком объеме - это другой вопрос. Засвидетельствуем пока одно: город за городом, поселок за поселком, район за районом, создавая свои выборные органы, как бы обретают прежний статус, становятся как бы полноценнее в политическом, правовом и каком угодном смысле, и прежде всего, конечно, в смысле надежд на возможность самим определять свое настоящее и будущее.

ПЕРВЫЙ БЛИН КОМОМ?

Первые выборы в представительные органы власти, так сказать, нового образца состоялись в Республике Марий Эл 12 декабря минувшего года. То есть одним махом здесь решили определиться со всеми своими политическими вопросами: с референдумом по Конституции России, с выборами в Государственную Думу и Совет Федерации, с выборами в свое законодательное собрание и, наконец, - в местные органы власти. В этом, разумеется, есть своя целесообразность: экономятся средства. Деньги деньгами, но высший смысл в другом: чем раньше сформируются представительные органы, тем раньше будет покончено с монопольным господством на местах исполнительных структур.

Подготовительная работа велась, надо сказать, довольно смешно. Менее чем через две недели после подписания Президентом России указов о реформе местного самоуправления, о выборах, а именно 10 ноября, здесь уже были разработаны и приняты соответствующие документы.

Правда, как мне говорили, особенно легким их принятие не было. Многие депутаты тогдашнего Верховного Совета республики возражали против спешки, отмечали недостаточную проработку отдельных вопросов.

Но уж, что получилось. А получилась перевернутая пирамида. Самоуправление, как известно, начинается снизу: село, поселок, город, район. Соответствующим образом решаются и вопросы представительства в них. В Марий Эл посчитали, что достаточно будет представительных органов на районном и городском уровне (в республике - 14 районов и три города). Здесь и провели выборы. В районные собрания - 15-20 депутатов (в зависимости от числа сельских территориальных сообществ - сельсоветов) и в городские - примерно столько же.

В рабочих же поселках (их 19) и сельсоветах (167) все оставили без изменений, после того, разумеется, как изменения произвели - упразднили Советы. То есть на низовом уровне сохранено в чистом виде государственное управление в лице поселковых и сельских администраторов. Естественно, назначенных сверху.

Первый блин комом?

- Скорее, это первый этап нашей реформы, - говорит госсекретарь администрации Президента республики Н.Рыбаков. - В дальнейшем, возможно, что-то решим и с поселками, сельсоветами. Не исключено, что учредим институт старосты.

Не исключено, возможно... Странная получается картина. С ликвидацией Советов их функции как представительных органов власти были переданы местным администрациям. На время, естественно. Пришла пора возвращать взятое. Но власть есть власть. Сконцентрировав ее однажды в своих руках и ощутив, так сказать, в полной мере, трудно поделиться хоть чем-нибудь. Не оттого ли эти оттяжки, отсрочки?..
 

ДВУЛИКИЙ ЯНУС

Следующей была Пензенская область. Выборы здесь состоялись в январе и, на это хотелось бы обратить внимание, практически по полной схеме. В городах и городских районах - собрания представителей, в поселках и бывших сельсоветах - соответствующие комитеты местного самоуправления. Причем сельские комитеты (по заранее установленной районными администрациями квоте - 5-11 депутатов) избирались открытым голосованием: на сходах граждан или на собраниях представителей деревень.

Подобное, как известно, не предусмотрено ни Конституцией (выборные процессы в ней вообще не регламентированы), ни президентскими указами. Самодеятельность, эксперимент? А почему бы и не поэкспериментировать, если законодательство о выборах отсутствует, а в указах содержатся лишь общие положения? (Указы к тому же должно рассмотреть Федеральное Собрание - так в них говорится.) Субъект же Федерации - сам себе законодатель. В лице, разумеется, своего представительного органа государственной власти. Правда, такового ко времени выборов в Пензенской области еще не было. Правовую базу, известное дело, разрабатывала администрация...

В открытых выборах эксперты наверняка усмотрят нарушение прав избирателей, прав территориальных сообществ. Кстати, забегая вперед, скажу, что отклонения от Конституции в этом плане (статьи 71 и 72) отмечены в правовых актах о выборах целого ряда регионов. Здесь и нарушение принципа равного представительства граждан в органах власти и местного самоуправления вследствие неравенства по численности избирательных округов, и лишение права средств массовой информации, наблюдателей от избирательных объединений и кандидатов присутствовать на избирательных участках в день голосования и при подсчете голосов, права избирательных объединений и кандидатов в депутаты направлять своих представителей в избирательные комиссии и др.

Словом, состояние региональной правовой базы о выборах оставляет желать много лучшего, что и стало предметом серьезного разговора в Государственной Думе. Дума приняла постановление "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан". В постановлении прямо говорится: рекомендовать Президенту Российской Федерации принять меры по обеспечению устранения нарушений прав граждан и прав местного самоупрвления, допущенных в нормативных и иных правовых актах субъектов Федерации.

Это что касается выборов. Но ведь важно еще: что избираем. Какой она будет представительная власть"? А будет такой, по крайней мере в большинстве регионов, какой ее "нарисует" исполнительная власть.

Обратимся к той же Пензенской области. Выборы представительных органов здесь состоялись, как уже отмечалось, практически по полной схеме. Названия их разные: собрания представителей, комитеты самоуправления. Но дело не в названии, а в сути. Суть же такова: минимальный численный состав, в 7-8 раз меньший, чем у предшествующих им Советов (закономерности здесь никакой, сие - воля администрации), и всецелое подчинение их местным должностным лицам.

Вот и задумаемся: состоялось ли в Пензенской области в результате выборов представительных органов власти местное самоуправление или его по-прежнему нет? С одной стороны, вроде бы есть, состоялось, по крайней мере предпосылки для него созданы. Но, с другой стороны... Все то же верховенство государственных структур.

Реформа, выходит, для проформы?

Звоню в Сердобск - город, известный на пензенской земле, и не только на пензенской, многими добрыми делами. Минувшим летом здесь состоялся семинар представителей малых городов России по .вопросам формирования рыночной экономики. Право же, хозяевам было о чем рассказать и что показать гостям. Успешно проведена малая приватизация (лишь один штрих: сфера услуг не только не сократилась - беда многих городов, - а, напротив, увеличила свои объемы и расширила ассортимент). Благодаря продуманной налоговой политике удалось обеспечить стимулирование предпринимательства, а следовательно, насыщение рынка товарами, продовольствием. Четко выдерживается линия по увеличению рабочих мест.

Все достигнутое сами сердобчане объясняли умелыми, согласованными действиями городского Совета и администрации. Работа действительно у них ладилась.

Совет потом упразднили. Теперь здесь новый представительный орган. Как ему работается? Чем он отличается от своего предшественника?

- Совет решал, - говорит бывший его председатель Н.Кузнецов. - Для города он был авторитет. А нынешнее собрание представителей... Как скажет глава администрации, так и будет. Депутаты, а их всего восемь, даже собраться не вправе без его согласия, не говоря уже об осуществлении контрольных функций...

Рассказывая о реформе в Пензенской области, я умышленно упустил районное звено. Здесь также созданы комитеты местного самоуправления. Но в отличие от поселковых и сельских, они не избраны, а сформированы. Из глав сельских администраций, назначенных, в свою очередь, на эти должности главами районных администраций. Какие же это органы местного самоуправления? В чистом виде - государственные. Опять подмена понятий.
 

СТАНОВЛЕНИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ - ДЕЛО РУК... САМОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Ход реформы и, следовательно, ее качество в значительной мере определяют то, каково положение с властью в самом субъекте Федерации. Если, скажем, в крае, области наличествует только одна ее ветвь - исполнительная (Совет самораспустился, а новый законодательный орган еще не создан), то, разумеется, она, исполнительная власть, и становится идеологом реформы: разрабатывает и утверждает положение в данном случае об основах местного самоуправления, что говорить, удобное для себя, определяет порядок и сроки выборов, и т.д.

Другое дело, если законодательный орган в регионе уже избран - краевая, областная Дума, Собрание. В этом случае реформа становится общим делом той и другой ветвей власти, и, разумеется, совсем в ином ключе идет разработка ее правовой базы.

Сошлюсь на Московскую область. Как и везде, реформаторскую работу здесь возглавила администрация. Еще в бытность областного Совета. Совет сменила Дума - пятьдесят депутатов, работающих на постоянной основе. По существу - областной парламент, заниматься нормотворческой деятельностью которому, как говорится, на роду написано. А значит, что в данный момент наиболее актуально, и разработкой правовой базы местного самоуправления в области. Но к этому времени у администрации уже имелись свои наработки. Их она и не замедлила представить на утверждение Думы.

Суть этих наработок. В области устанавливаются два вида управления: местное государственное управление и местное самоуправление. Местное государственное... Согласитесь, это что-то новое. Да и в Конституции о подобном ни слова, ни полслова.

Каковы же границы, пределы функционирования того и другого вида управления? Объяснение такое. Первое - действует в районах, городах, поселках, сельских округах (сельсоветах). Второе - в районах, городах, поселках, сельских округах (сельсоветах), сельских населенных пунктах. То есть действует параллельно. Симбиоз какой-то: местно-государственная власть. Хотя, конечно же, больше государственная, учитывая правовой статус ее органов.

Исключения в вышеназванных перечислениях составляет сельский населенный пункт: сюда госуправление не доходит. Вот и все самоуправление.

Глава администрации назначается и освобождается главой вышестоящей администрации... Глава администрации устанавливает численность депутатов собрания представителей... Глава администрации созывает заседания собрания представителей, обратите внимание, не реже двух раз в год. (Эдак, депутаты и в лицо друг друга забудут!) Глава администрации... Что еще? Да все. Царь и Бог. Лишь бы начальство было довольно.

Предельно жесткий администраторский вариант. В таком же духе прозвучала и аргументация его из уст начальника аппарата администрации области И.Черепанова, представлявшего депутатам проект документа: "В области нет и пока не может быть реального самоуправления. Для этого просто нет предпосылок-экономических (надо бы дождаться бюджетных, налоговых изменений, завершения приватизации, земельных преобразований), правовых (нужен соответствующий федеральный закон). И самое главное - надо повсеместно укреплять исполнительскую вертикаль, дабы обеспечить управляемость областью и продвижение реформ".

Выходит, недоумевали депутаты, сформированием полноценных представительных органов нарушится управляемость областью. Где уж при такой логике до забот о местном самоуправлении? Нет, мы должны обеспечить для его становления всю возможную правовую базу. А насчет отсутствия условий и предпосылок? Их и прежде, вспомним, два-три года назад, в должной мере не было. Утверждаясь, местное самоуправление боролось за свои права, и, как бы это кто ни отрицал, ростки его все явственнее просматривались в жизни городов, районов, поселков. Затем, правда, подувяли... Вот и надо вдохнуть в них жизнь. Главное же сделано. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется новой Конституцией, где прямо сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, они не вправе вмешиваться в его деятельность.

В ответ звучало прежнее: переходный период, издержки неизбежны...

Переходный - от чего к чему? От административного управления к...его же усилению на фоне, по существу, декоративных представительных органов власти? - задавались вопросом депутаты.

Нет, не могли одобрить они такой документ. Отвергли, кстати, проект и думского комитета-по вопросам организации власти и управления. В нем даже термина "местное самоуправление" не содержалось, что немало удивило депутатов: неужто на комитет давили?

Словом, бурно проходило заседание. В итоге создали редакционно-согласительную комиссию для выработки единого проекта. Через неделю, т.е. к следующему заседанию Думы, он был готов. В документе - а назывался он теперь вполне определенно: "Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы" - отчетливо просматривались подвижки в сторону демократизации местной власти, в сторону расширения полномочий представительных органов - основы основ местного самоуправления.

Начнем с того, что они теперь могли быть юридическими лицами (прежде этим правом обладала только администрация). Внесено было положение о согласовании с выборным органом назначения главы администрации. Кандидатура считается согласованной, если в ее поддержку выскажется более половины депутатов (членов представительного собрания). Вправе депутаты требовать и освобождения главы администрации (естественно, если есть за что). Условие такое: не менее двух третей голосов. И собираться на свои заседания депутаты должны не реже одного раза в квартал. Причем из своего состава они могут избрать председательствующего - для ведения заседаний, организации общей работы, выполнения других возложенных собранием на него функций.

С первого захода Положение принять не удалось. Вдруг выявился еще один его проект - кстати, официально представленный председателем Думы. Как, когда, откуда? Словом, заседание сорвалось.

Наконец-то документ принят-и, надо сказать, практически в том же виде, в каком его представила Думе редакционно-согласительная комиссия.

o А чему тут удивляться,-говорили мне депутаты Думы. - Борьба за власть. Администрация готова ни пяди ее не отдать...

Впереди выборы. Насколько демократично они пройдут (в нормативных актах субъектов Федерации уже выявлены серьезные отклонения от Конституции) и самое главное - какими будут вновь избранные органы представительной власти? Как пойдет их работа? Как сложатся отношения с администрациями? Насколько тесной будет связь с массами? Без федеральной поддержки тут, конечно, не обойтись. Но и трудностей наверняка будет немало. Похоже, и впрямь становление местного самоуправления - дело рук самого самоуправления.

И за примерами далеко ходить не надо. Возьмем Дубну, город в Московской области. Пока в областной Думе и администрации спорили о концепции местного самоуправления, дубнинцы решили сами во всем разобраться.

Камнем преткновения здесь давно стал устав города, еще с весны минувшего года. В разработке его участвовали многие коллективы, в том числе из состава администрации города. Дело в конце концов зашло в тупик. И тогда городской клуб избирателей, имеющий, кстати, статус юридического лица, проанализировав на своем очередном собрании сложившуюся ситуацию, высказался за проведение общегородского референдума по основным вопросам устава города, а по существу, по концепции местного самоуправления. Вот эти ключевые вопросы.

Вы за то, чтобы глава администрации:

• назначался представительным органом;
• избирался населением?


Вы за то, чтобы в полномочия представительного органа помимо иных функций входило:

• утверждение основных должностных лиц;
• установление правил распоряжения городским имуществом и землей;
• вынесение решения о недоверии главе администрации?

Тут же в соответствии с положением о референдуме в Дубне, утвержденным еще малым Советом в феврале минувшего года, сформировали инициативную группу для сбора подписей под требованием о его проведении. Перечень вопросов опубликовали в местной газете.

До сбора подписей дело, однако, не дошло. Спустя неделю после собрания избирателей глава администрации санкционировал референдум.

И какие же вопросы будут включены в бюллетень для тайного голосования? В принципе те, что предложил клуб избирателей, за небольшим изъятием: о праве представительного органа регламентировать распоряжение администрацией городским имуществом, об отзыве депутатов. Вариант где-то компромиссный. И он-то как раз свидетельствует о все возрастающей роли общественности в жизни города.

Итак, референдум состоится. Итоги его - то, какие ответы избирателей по большей части получат те или иные вопросы, - и станут основой для разработки устава города.

Да, труден путь становления местного самоуправления.