На карте мира трудно найти такую страну, где все говорили бы на одном языке, принадлежали к одной этнической группе и имели одинаковые традиции и культуру. Именно это предопределило ст. I Декларации ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках от 27 ноября 1978 г., которая, в частности, гласит: "Все люди и группы людей имеют право отличаться друг от друга, рассматривать себя как таковых и считаться такими".

В любой стране мирное сосуществование различных национальных, этнических и языковых меньшинств является позитивным фактором, который служит источником культурного обогащения. Из истории вытекает и другой важный вывод: конфликты на этнической почве весьма часто сопровождаются насилием, жертвами и разрушениями, ставят под угрозу единство государств, а также всеобщий мир и безопасность. В современных условиях взаимосвязанного мира проблема национальных меньшинств приобрела особое значение, так как налицо повсеместный рост национального самосознания народов.

Проблема эта не является новой в международных отношениях. С ней многие государства столкнулись еще в XVI веке. Это нашло отражение в ряде международных актов, например в Аугсбургском мирном договоре 1555 г., предусматривавшем защиту прав религиозного меньшинства. Однако международные договоры о защите прав меньшинств, заключенные до создания Лиги наций (Вестфальский мирный договор 1648 г., Русско-Польские Конвенции 1767 и 1775 гг., Акт Берлинского конгресса 1878 г. и др.), диктовались политическими целями отдельных государств, а не истинной защитой прав меньшинств.

И в период деятельности Лиги наций (1919-1939 гг.) проблема защиты прав меньшинств по-прежнему оставалась орудием для достижения политических целей великих держав Европы. После окончания первой мировой войны, в связи с пересмотром многих прежних границ и возникновением новых государств на территориях Австро-Венгерской и Турецкой империй, союзные и объединившиеся державы оказались перед необходимостью урегулирования статуса национальных меньшинств в этих странах. Было ясно, что без решения этой проблемы международно-правовыми средствами невозможно закрепить новые государственные границы в Европе. А это, в свою очередь, должно было способствовать сохранению стабильности на континенте, только что пережившем тяжелую войну.

В статут Лиги наций не были включены положения о национальных меньшинствах. Однако на Версальской мирной конференции в 1991 г. учредители Лиги наций создали специальный Комитет по новым государствам и национальным меньшинствам. По его рекомендации во все мирные договоры - с Польшей, Чехословакией, Румынией, Югославией, Грецией, Австрией, Болгарией, Венгрией, Турцией - были включены обязательства уважать права национальных меньшинств. Подобные положения содержались и в декларациях, представленных Совету Лиги наций Албанией, Литвой, Латвией, Эстонией, Ираком и Финляндией. Эти декларации открывали указанным государствам дверь для вхождения в Лигу наций.

Таким образом, в рамках Лиги наций была создана определенная система защиты национальных меньшинств. Лига наций выступала в качестве гаранта выполнения условий, содержащихся в названных выше договорах и декларациях.

Необходимо отметить, что, хотя в чисто юридическом плане данная система защиты прав национальных меньшинств имела более совершенный характер по сравнению с соответствующими механизмами Организаций Объединенных Наций (ООН), однако на практике она оказалась недееспособной. Нацистская Германия, будучи членом Лиги наций, не имела обязательств по защите прав национальных меньшинств на своей территории, хотя проблема меньшинств существовала, например, в Верхней Силезии и в отношении дисперсно проживавших национальных и религиозных меньшинств. После выхода из Лиги наций в 1933 г. Германия лицемерно использовала предлог защиты прав немецких меньшинств в соседних государствах для агрессии и экспансии. Лига наций оказалась не в состоянии предотвратить и обуздать эту политику. СССР, вступая в 1934 г. в Лигу наций, по понятным причинам сделал специальное заявление о том, что на него не распространяются международные соглашения, которые были ранее заключены в рамках Лиги. Таким образом, Советский Союз не являлся участником системы защиты прав национальных меньшинств в рамках Лиги наций.

Напомним также, что, хотя Президент США В.Вильсон принимал активное участие в подготовке статута Лиги наций и, в частности, в разработке положений о защите прав меньшинств, сенат США отказался ратифицировать договоры Версальской системы.

После создания ООН проблема национальных меньшинств становится одним из главных факторов ведения "холодной войны" между Востоком и Западом. Поэтому во Всеобщую Декларацию прав человека 1948 г. не были включены положения о правах национальных меньшинств. В то же время в рамках Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) в 1947 г. была создана Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Была также принята Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказаний за него от 9 декабря 1948 г., которая под геноцидом понимает, в частности, действия, совершенные с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную или этническую группу.

После принятия названной Конвенции было много фактов геноцида против различных народов мира, однако, не был проведен ни один процесс Международного уголовного суда. Между тем, как известно, принципы Нюрнбергского военного трибунала являются частью современного международного права. Это, в частности, объясняется тем, что многие государства, в том числе бывший СССР, сделали оговорки по ст. IX Конвенции о геноциде, согласно которой споры между договаривающимися сторонами относительно ответственности государства за совершение геноцида передаются на рассмотрение Международного суда по требованию любой из сторон в споре. В силу названных оговорок подобные споры передаются на рассмотрение Международного суда лишь по согласованию всех заинтересованных сторон.

Распад СССР и Югославии в отношении возникновения новых политических границ в Европе по своим масштабам не уступает последствиям в этом плане двух мировых войн. Однако в отличие от тех времен 80-90-е годы характеризуются тем, что вопросами национальных меньшинств непосредственно занимаются, во всяком случае обязаны заниматься, ООН и Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ).

Однако эти организации, к сожалению, не обладают ныне эффективными механизмами для урегулирования взрывоопасных проблем национальных меньшинств, хотя некоторые правовые средства для решения в их распоряжении имеются. Это: статья 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Заключительный акт СБСЕ 1975 г., Документ Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. Парижская хартия для Новой Европы 1990 г. и ряд других авторитетных международно-правовых актов.

Инициатива в области урегулирования проблем национальных меньшинств в бывшей Югославии была перехвачена некоторыми государствами - членами Европейского сообщества (ЕС). До ноября 1991 г. многие правительства и международные организации настаивали на сохранении территориальной целостности Югославской Федерации. Об этом в июне 1991 г. заявил, например, государственный секретарь США Дж.Бейкер. В предложении, выдвинутом странами Европейского сообщества, предлагались лишь демобилизация хорватской милиции и возвращение в казармы югославской федеральной армии. В свою очередь, выступая на заседании Совета Безопасности 25 сентября 1991г., представители Эквадора, Зимбабве, Индии, Китая и Заира рассматривали ситуацию в Югославии как ее внутреннее дело.

Однако с декабря 1991 г. Германия активизировала свои усилия с целью добиться немедленного международного признания независимости Словении и Хорватии. Еще 27 августа 1991 г. ЕС создало механизм по созыву мирной конференции по Югославии под председательством лорда Каррингтона, призванной установить мирные отношения между конфликтующими сторонами. На Гаагской мирной конференции по Югославии 4 октября 1991 г. лорд Каррингтон представил формулу ЕС для признания независимых государств из числа бывших республик Югославской Федерации: предусматривались защита национальных меньшинств, гарантии прав человека и специальные статусы для определенных территорий. На самой конференции эта формула была дополнена следующими условиями: присоединение к региональным и международным соглашениям о правах человека, предоставление местной автономии ряду регионов, признание международных контрольных механизмов в области прав человека. 16 декабря 1991 г. заседание ЕС на уровне министров иностранных дел одобрило эту формулу. Было также решено, что до 23 декабря 1991 г. желающие этого бывшие республики Югославии должны пройти проверку: отвечают ли они вышеназванным условиям ЕС для признания их в качестве независимых государств. Проверка поручалась созданной на Гаагской мирной конференции Арбитражной комиссии, которая состояла из пяти членов, избранных из числа председателей конституционных судов стран - членов ЕС.

Словению и Македонию Арбитражная комиссия без всяких оговорок признала соответствующими критериям независимости. От Хорватии потребовали разработать специальное конституционное положение о статусе меньшинств, а от Боснии - предоставить сербским и хорватским меньшинствам местную автономию. Однако в марте 1992 г., не дожидаясь выполнения выдвинутых требований, были проведены под международным контролем референдумы о независимости бывших республик Югославской Федерации.

Следует также подчеркнуть, что еще 27 августа 1991 г. ЕС, обращаясь к руководству Хорватии, заявило, что в случае распада Югославии границы между новыми суверенными республиками должны быть неприкосновенными. В сентябре 1991 г. на Гаагской мирной конференции лорд Каррингтон также подтвердил неприкосновенность границ между всеми бывшими республиками Югославии.

Совет Безопасности ООН поддержал такой подход. 29 ноября 1991 г. Комитет высших должностных лиц СБСЕ высказался за размещение миротворческих сил ООН в Югославии при условии соблюдения всеми сторонами в конфликте неприкосновенности существующих границ. Таким образом, неприкосновенность границ между бывшими республиками СФРЮ являлась одним из непременных условий признания их независимости.

Когда регион Сербская Краина (здесь проживало 300 тыс. сербов) попытался отделиться от независимой Хорватии и присоединиться к Сербии, ЕС отказало в этом, ссылаясь на необходимость соблюдения территориальной целостности Хорватии. Когда Сербия потребовала от Арбитражной комиссии признать право сербских меньшинств в Боснии на самоопределение, Комиссия заявила, что это право не предполагает изменения границ, существующих на момент получения данной республикой независимости.

Однако, как известно, события в бывшей Югославской Федерации развивались совсем по иному сценарию. В стране началась братоубийственная гражданская война, конца которой все еще не видно. Старые государственные границы едва ли не везде поставлены под сомнение, и все попытки международных организаций добиться мира до недавнего времени срывались экстремистами всех участвующих в конфликте сторон.

К миротворческой деятельности в Югославии активно подключилась Россия, которая в прошлом далеко не всегда проводила здесь по-настоящему продуманную и полностью самостоятельную политику. Так, иногда имел место, по существу, односторонний и даже в некоторой степени "антисербский" подход. Излишне поспешно, без достаточной проработки этих вопросов, всестороннего учета точек зрения всех других заинтересованных государств были приняты решения о дипломатическом признании Российской Федерацией Хорватии, Словении, Македонии, Боснии.

Не подлежит сомнению, что проанализированные нами условия признания независимых государств со стороны стран ЕС в полной мере действительны и при рассмотрении ситуации о признании независимости стран Восточной Европы и бывших союзных республик СССР.

Но сначала посмотрим, какими критериями пользовались на практике страны ЕС в отношении проблем национальных меньшинств при признании независимости бывших республик Югославии. Иными словами: каким опытом обладают страны ЕС в данной области?

Хотя страны, входящие в Совет Европы (его членами являются все государства - члены ЕС), имеют довольно большой опыт в области защиты прав человека, проблему национальных меньшинств Совет Европы долгое время фактически игнорировал. Лишь под воздействием известных событий в Восточной Европе и бывшем СССР Европейская комиссия за демократию через право в 1990 г. разработала проект Европейской конвенции для защиты меньшинств, предполагающий создание специального контрольного механизма. Однако проект этот по ряду причин был отвергнут странами - членами Совета Европы. В 1992 г. в рамках Совета был подготовлен проект Дополнительного протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1951 г. Но данный документ не содержал ничего нового по сравнению с текстом указанной конвенции.

Также и в рамках ЕС не было сделано ничего действительно позитивного в области защиты меньшинств. В то же время ЕС тратило огромные суммы для проведения различных теоретических конференций по указанной проблеме, превосходящие годовой бюджет Совета Европы.

Таким образом, по существу не имея правовой базы в области защиты прав национальных меньшинств, страны ЕС тем не менее стали определять соответствующую политику в бывшей Югославской Федерации. Совет Европы при приеме в свой состав Прибалтийских государств проявил "двойной стандарт". Что же касается заявления России о вступлении в Совет Европы, то оно до сих пор остается нерассмотренным. Создается впечатление, что кое-кто всеми силами стремится всячески затянуть решение этого вопроса. Постоянно выдвигаются все новые условия доказательства Россией демократичности своего государственного строя.

Такие подходы стран ЕС к проблеме защиты прав национальных меньшинств не соответствуют, более того, противоречат рассмотренным выше правовым положениям ООН и СБСЕ. В этом, однако, косвенно виноват и МИД России, который явно недостаточно использовал существующие нормы и возможности в данной области. Речь идет, например, об итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников СБСЕ от 15 января 1989 г., который, в частности, позволяет любому государству - участнику привлекать внимание других стран по дипломатическим каналам к ситуациям и случаям, касающимся национальных меньшинств.

Также недостаточно использовала Россия и возможности позитивной деятельности института Высокого Комиссара по делам меньшинств, созданного в 1992 г. в рамках СБСЕ. С другой стороны, и сам Комиссар (на этом посту бельгийский дипломат М.Ван дер Стул) пока лишь ограничивается посещением ряда стран - членов СБСЕ и констатацией фактов о нарушении в них прав национальных меньшинств. Следует также сказать, что полномочия Комиссара по делам меньшинств до сих пор четко не определены.

Исходя из вышесказанного, напрашивается вывод, что проблема защиты прав национальных меньшинств в странах Европы (как и во всем мире) все еще остается, по существу, политическим средством различных стран и групп государств для достижения своих интересов. Ясно, однако, что такой прагматическо-лицемерный подход дискредитирует важное начинание большого потенциального значения в рамках ООН и СБСЕ.

Когда Бутрос Гали, первый юрист-международник среди генеральных секретарей ООН, готовил по поручению Совета Безопасности ООН от 31 января 1992 г. "Рекомендации относительно путей укрепления и повышения эффективности - в рамках и в соответствии с положениями Устава - потенциала ООН в области превентивной дипломатии, миротворчества и поддержания мира", мировая общественность была преисполнена больших ожиданий. Однако в его докладе "Повестка дня для мира" о меньшинствах содержатся лишь декларативные положения. Так, например, сказано, что Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г., в сочетании с действующими механизмами ООН по правам человека должна улучшить положение этих меньшинств. На наш же взгляд, данная декларация в силу своей нечеткости не создала реальной базы для последующей разработки серьезного, всестороннего и обязательного международно-правового документа ООН по проблемам меньшинств, а также эффективных национальных законов по данной проблеме.

Мы убеждены, что, исходя из сложившейся ситуации в данной области, а также своей ведущей (по ответственности) роли на территории бывшего СССР и будучи великой державой, Россия обязана, не откладывая в долгий ящик, приложить максимум усилий, чтобы в рамках СНГ, а также Балтии, был создан действенный механизм в области защиты прав меньшинств (в том числе и прав русского и русскоязычного населения). Во-вторых, желательно, чтобы при вступлении в Совет Европы Россия представила глубоко и детально проработанный проект Европейской конвенции для защиты прав меньшинств. Параллельно с этим Россия может и должна внести свой достойный вклад в дело скорейшей выработки в рамках ООН Конвенции по защите прав меньшинств. Известная максима гласит: обеспечение прав меньшинств есть основа демократии. Это должны постоянно помнить все международные организации, все мировое сообщество.