Обозреватель - Observer |
Экономика
|
Топливно-энергетический комплекс
Энергетическая стратегия России до 2010 г.* Ю. КОРСУН,
заместитель министра Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от РЕДАКЦИИ В № 16-17 и 19-20 журнала "Обозреватель - Observer" представлена Энергетическая стратегия России до 2010 г., включающая следующие положения:
Цели и средства реализации Энергетической стратегии Главной целью Энергетической стратегии России является определение путей и формирование условий наиболее эффективного использования энергетических ресурсов и производственного потенциала ТЭК для подъема жизненного уровня населения и социально-экономического возрождения страны. Большие запасы высокоэффективных по мировым нормам энергетических ресурсов при умелой ценовой и налоговой политике могут и должны дать внутренние и внешние финансовые ресурсы для снижения налогообложения населения, сдерживания инфляции и поддержки российских товаропроизводителей. Вторая цель Энергетической стратегии - обеспечить достойную роль энергии как фактора роста производительности труда и средства повышения качества жизни населения. Необходимо переориентировать систему энергоснабжения на повышение доли энергетических услуг населению и приоритетное обеспечение коммунально-бытовых нужд, пассажирского транспорта, производства продуктов питания высококачественными энергоносителями-электроэнергией, газом, моторным топливом и др. - при снижении в общем энергетическом балансе доли промышленного энергопотребления. Проект Основных положений программы "Энергетическая стратегия России" разработан Межведомственной комиссией под руководством министра топлива и энергетики Российской Федерации Ю.Шафраника с участием научно-исследовательских коллективов Российской Академии наук. Сибирского отделения РАН, топливно-энергетического комплекса, Минэкономики России, акционерных обществ, ассоциаций, научно-производственных объединений, центров и предприятий. Энергетическая стратегия ставит целью также радикально уменьшить использование материальных, трудовых и природных ресурсов на обеспечение нужд общества в энергии. Важная цель Энергетической стратегии - существенно снизить техногенную нагрузку ТЭК на окружающую среду. Исходя из указанных целей, Энергетическая стратегия России призвана определить приоритеты, направления и средства коренной перестройки структурной, региональной и технологической политики в энергоснабжении страны. В отличие от прежней ориентации на крупномасштабное наращивание производства энергетических ресурсов, высшим приоритетом Энергетической стратегии является повышение эффективности энергопотребления и энергосбережение. Одной из важных причин недостаточной конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке является ее высокая энергоемкость. При ее сохранении выгоднее экспортировать первичное топливо, а не конечную продукцию, что окончательно закрепит за Россией ее сегодняшнюю роль сырьевого придатка индустриальных стран мира. При рационализации энергопользования снимется непосильный для ТЭК и разорительный для страны рост спроса на энергоносители, что позволит добиться экономического эффекта, пятикратно окупающего затраты на энергосбережение. Энергосбережение позволит также на 15-20% уменьшить вредные выбросы в атмосферу. Сэкономленные энергоресурсы - основной источник обеспечения необходимого экспорта топлива и энергии. Новая структурная политика в области энергетики на ближайшие 10-15 лет означает:
Новая региональная энергетическая политика должна будет обеспечить сочетание естественного стремления регионов к самоуправлению и самообеспечению конечными энергоносителями (электрической и тепловой энергией, моторным и бытовым топливом) при сохранении единства ТЭК России как важнейшего фактора хозяйственной и политической интеграции стран - путем дальнейшего развития единых федеральных энергетических систем (электроэнергетической, газо- и нефтеснабжающих), совершенствования действующих и создания новых межрегиональных и межотраслевых топливно-энергетических связей и баз. Интересы регионов будут учтены также за счет расширения их доли собственности в основных фондах энергетических объектов федерального значения при сохранении единства технологического управления энергетическими системами. Региональная энергетическая политика будет учитывать принципиальные различия условий энергоснабжения и структуры топливно-энергетического баланса таких зон страны, как северные, южные и центральные районы европейской части России, Урал, Сибирь, Дальний Восток и районы Крайнего Севера. Новая техническая политика в области энергетики будет ориентироваться на:
Прогноз и формирование энергетического спроса
Спрос на энергию определяется тремя главными факторами:
Оценка будущего спроса на энергию выполнена для трех вариантов развития социально-экономической ситуации в стране: оптимистического, вероятного и пессимистического (см. рисунок).
Оптимистический сценарий характеризуется успешной реализацией планов Правительства по финансовой стабилизации экономики в 1994 г., замедлением спада производства в 1995 г. и его преодолением в 1996 г. с быстрым восстановлением экономики к 2000 г. и последующим устойчивым ее ростом с темпом 3,5-4% в год. Этот сценарий предусматривает коренную смену общественного уклада с переструктуризацией экономики, проведение интенсивной энерго- и ресурсосберегающей политики, главным условием которой будут высокие (соответствующие структуре мировых цен) цены на природные ресурсы и энергоносители. Докризисный уровень жизни населения в этом сценарии будет восстановлен уже до 2000 г. и к 2010 г. он превысит современные показатели жизненного уровня стран Европейского союза. Вероятный сценарий исходит из преодоления экономического спада в 1997- 1998 гг., восстановления в течение семи-восьми лет экономики на докризисном уровне и последующего роста с темпом 3-3,5% в год. Этот сценарий также ориентирован на активную энерго- и ресурсосберегающую политику, но менее эффективную, чем в оптимистическом сценарии, в частности, из-за более умеренной ценовой политики и меньших инвестиционных возможностей для переструктуризации экономики. Докризисный уровень жизни населения будет восстановлен на 2-3 года позднее, чем в оптимистическом сценарии, и его последующий рост будет заметно меньшим. Пессимистический сценарий имитирует продолжение экономической стагнации практически до 2000 г. с отставанием восстановления жизненного уровня населения на срок жизни целого поколения. Прогноз потребностей народного хозяйства России в основных видах топлива и энергии выполнен через индикаторы среднего жизненного уровня населения с использованием укрупненных интегральных затрат энергоносителей на единицу каждого вида потребительских продуктов. При этом наряду с прямыми энергетическими услугами населению учтены и все косвенные затраты по цепочке смежных производств. На динамику энергетического спроса существенное влияние оказывают масштабы энергосбережения. Десятилетия неэффективного использования
энергоресурсов создали в России огромный неиспользованный потенциал энергосбережения,
достигающий 40-45% современного энергопотребления (460-540 млн. т усл.
топлива). Одна треть этого потенциала, использование которого намного дешевле,
чем увеличение добычи топлива, сосредоточена в самом ТЭК, главным образом
в электроэнергетике и теплоснабжении. Вторая треть этого потенциала находится
в промышленности (в том числе 7-8% в металлургии, 4-5% в промышленности
строительных материалов), почти 20% - в коммунально-бытовом секторе и еще
10% - на транспорте (табл. 1).
Таблица 1
В рамках Энергетической стратегии разработана целостная программа использования энергетического потенциала, образующегося в результате проведения политики энергосбережения, основанной на комплексе наиболее эффективных первоочередных мер экономии энергии и приоритете последующего обновления технологий. Реализация этой программы предусматривает в качестве главного средства проведение эффективной ценовой политики. Наряду с этим в период до приведения внутренних цен на энергоресурсы в соответствие мировым ценам понадобятся специальные меры экономического стимулирования энергосбережения, в частности, достаточно сложный комплекс административных (введение стандартов энергопотребления, штрафных санкций и т.д.) и организационных (создание фондов энергосбережения, фирм для реализации мер энергосбережения и т.д.) мероприятий. В зависимости от полноты реализации
этих мероприятий и их успешности в стратегии рассматриваются два варианта
энергосбережения: оптимистический и вероятностный (табл.2).
Таблица 2
млн.т усл. топлива в год
В оптимистическом варианте предусмотрена реализация к 2008-2010 гг. всего экономически оправданного потенциала энергосбережения. Это требует очень больших инвестиций и полной структурной перестройки экономики, что может оказаться нереальным. Поэтому в вероятностном варианте предусмотрена реализация только безусловно эффективной части потенциала, которая выгодна самим предприятиям и не потребует специальных мер стимулирования. Интенсивность энергосбережения решающим образом сказывается на сценариях энергопотребления: при оптимистическом энергосбережении можно было бы на длительный период стабилизировать энергопотребление народного хозяйства на уровне ниже современного, а в вероятностном варианте потребность в энергии будет расти и превысит к концу периода ее величину в докризисном 1990 г. И з всех возможных сочетаний сценариев
развития экономики и вариантов энергосбережения в Энергетической стратегии
детально проработаны четыре сценария энергопотребления, дающие минимальные
и максимальные уровни перспективной потребности в энергии (табл. 3).
Таблица 3 народного хозяйства России
Во всех сценариях предусматривается приоритетное обеспечение энергией первоочередных потребностей людей - в удобном жилье, полноценном питании, транспортных и информационных услугах - не только количественно, но и за счет использования на эти цели более высококачественных энергоносителей. Переориентация энергопотребления с производственных нужд на жизнеобеспечение населения уже отчетливо проявилась в последние три года. Этому содействовали льготные тарифы на энергоносители для бытовых нужд, части предприятий сферы услуг, для сельского хозяйства и общественного транспорта. Льготы по энергообеспечению в этих сферах придется сохранять еще достаточно долго (как минимум до начала выхода экономики из кризиса), снижая их относительно и делая все более адресными. Социальная переориентация энергопотребления
показана в табл. 4.
Таблица 4 % от общего объема
Решение проблемы газификации в сельской местности является важным социальным приоритетом Энергетической стратегии. Особую важность проблема газификации приобретает для восточных районов страны. Главным средством реализации этого приоритета в новых экономических условиях послужат на первом этапе льготные тарифы на газ, а в последующем - специальные меры экономического стимулирования сельской газификации: льготные кредиты на сооружение сетей и покупку оборудования, совместное акционирование РАО "Газпром", газораспределительных компаний, ассоциаций газопотребителей и т.д. Важной социальной задачей является улучшение обеспечения населения сжиженным газом: пропаном, бутаном и т.д. Для этого его производство должно возрасти в 3-4 раза (до 20-22 млн.т в год) с опережающим развитием транспортной и распределительной инфраструктуры. В целом политика переориентации энергопотребления на жизнеобеспечение населения с широким применением соответствующих льгот и других экономических стимулов приведет к повышению доли этих нужд в общем потреблении первичных энергоресурсов в России с 24-25% в настоящее время до 28-29% в 2000 г, и 30-32% в 2010 г. Механизм реализации энергетической политики
Ценовая и налоговая политика является стержнем новой энергетической политики, именно она позволит превратить ТЭК в важнейший источник бюджетных поступлений, в мощный антиинфляционный фактор за счет налоговых и, главное, рентных платежей топливных предприятий, а также изменить энергорасточительный характер российской экономики. Неверная же ценовая политика может вызвать либо обвал топливных отраслей из-за нехватки инвестиций, либо чрезмерную инфляцию и массовое банкротство энергоемких предприятий при слишком быстром повышении цен на топливо. Поэтому Стратегией предусмотрена гибкая и дифференцированная ценовая политика. Ценовая и налоговая политика является стержнем новой энергетической политики, именно она позволит превратить ТЭК в важнейший источник бюджетных поступлений, в мощный антиинфляционный фактор за счет налоговых и, главное, рентных платежей топливных предприятий, а также изменить энергорасточительный характер российской экономики. Неверная же ценовая политика может вызвать либо обвал топливных отраслей из-за нехватки инвестиций, либо чрезмерную инфляцию и массовое банкротство энергоемких предприятий при слишком быстром повышении цен на топливо. Проведенная в середине 1993 г. либерализация цен на нефть, нефтепродукты и уголь не должна распространяться на продукцию так называемых естественных монополий: природный газ, электроэнергию и тепло централизованных источников. Цены этих энергоносителей будут устанавливаться государством на федеральном и региональном уровнях через свои органы, ответственные за функционирование топливно-энергетического комплекса. При этом федеральная энергетическая комиссия как вневедомственный орган должна определять общие правила ценообразования на оптовых рынках газа и электроэнергии, а региональные комиссии - для разных категорий потребителей на своих территориях. После либерализации цены на нефть и нефтепродукты имеют тенденцию приближения к мировым ценам (через эквивалент обменного курса рубля). Изменяя размеры пошлин на экспорт нефти и нефтепродуктов и устанавливая цены на газ, государство сможет в широком диапазоне регулировать цены на все виды энергоносителей. Допустимая нижняя граница диапазона регулирования определяется ценой самофинансирования энергетических предприятий (компенсация всех видов затрат, включая инвестиции, и получение достойной прибыли), а верхняя- мировыми ценами на нефть, нефтепродукты и газ, уменьшенными на величину издержек по транспорту топлива из России. При регулировании будет также учитываться взаимозависимость цен на различные энергоносители в соответствии с их потребительскими качествами. В пределах этих диапазонов государство будет проводить политику цен, совмещающую выборочный протекционизм энергоемких предприятий, жизненно важных для экономики и обороны страны, со стремлением в наибольшей мере заменить налоги на прибыль и добавленную стоимость в обрабатывающей промышленности и сфере услуг рентными платежами и прогрессивным налогом на сверхприбыль в топливных и других ресурсных отраслях, особенно в газовой и нефтяной промышленности. Первой целью такого регулирования будет достижение цен самофинансирования газовой и нефтяной промышленности (угольные предприятия при этом еще будут нуждаться в дотациях из бюджета). Это означает повышение цен на газ в 1,5-1,7 раза (относительно цены середины 1994 г.), что, по расчетам разных специалистов, повысит общий индекс цен на 14-20%. Такое повышение цен на газ и конкурирующие с ним энергоресурсы позволит увеличить поступления в бюджет от ТЭК на 50%. Свыше половины этой суммы можно будет направить на поддержку малообеспеченных слоев населения, на компенсацию роста энергозатрат транспорту общего пользования, на кредиты для тех же целей сельскому хозяйству и на выборную поддержку энергоемких производств. Второй задачей ценовой политики должно стать постепенное приближение цен на топливо в России к мировым ценам. Это означает рост внутренних цен на энергоресурсы еще в полтора-два раза по сравнению с ценами самофинансирования нефтегазового комплекса и почти удвоит поступления в бюджет от предприятий ТЭК. Именно тогда появится возможность примерно наполовину уменьшить подоходный налог на средние слои населения и налог на добавленную стоимость во всех отраслях народного хозяйства. Переход от цен самофинансирования к соответствию мировым ценам должен осуществляться в несколько приемов с паузами для контроля реакции потребителей и их адресной поддержки. Формирование конкурентной среды в ТЭК будет направлено на снижение издержек производства и повышение качества предоставляемых потребителю энергетических услуг. Оно будет осуществляться главным образом путем разгосударствления предприятий ТЭК преимущественно через акционирование. С развитием рыночных отношений все большее значение будет иметь приватизация действующих предприятий ТЭК и создание новых частных и акционерных структур. При этом государство через Минтопэнерго РФ будет осуществлять контроль за эффективностью использования производственных фондов и природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе независимо от форм собственности хозяйствующих субъектов. Предоставляя определенные преимущества мелкому и среднему бизнесу, государство одновременно будет поощрять образование крупных интегрированных энергокомпаний, охватывающих различные стадии производства, преобразования и распределения энергоресурсов, и оказывать поддержку формирующимся трансрегиональным структурам, особенно нефтегазовым, обеспечивающим выход российского капитала на мировой рынок. Важной частью создания конкурентной среды в энергетике является продуманный и тщательно организованный процесс создания рыночных отношений в "естественных" монополиях: газоснабжении, электроэнергетике и централизованном теплоснабжении. Предусматривается реализовать в этих сложных физико-технических системах конкурентные отношения производителей и потребителей на основе принципа свободного доступа к сетям при сохранении преимуществ созданных в стране единых энергетических систем и государственного контроля за ценами. В Энергетической стратегии представлены основные направления развития рыночных отношений с учетом технологической специфики отдельных отраслей ТЭК. Их главная задача - не потеряв технологических и экономических преимуществ естественных монополий, создать условия для развития конкуренции энергопроизводителей в интересах потребителей, а также содействовать развитию межотраслевой интеграции (угольно-энергетических компаний, нефтяных компаний "от скважины до бензоколонки" и т.п.). Система стимулов и условий для энергосбережения и повышения эффективности использования энергии необходима для реализации огромного потенциала экономии энергии в России. Мировой опыт последних десятилетий показал, что интенсификация энергосбережения невозможна без кратного роста цен на энергию. Но тот же мировой опыт свидетельствует о недостаточности только ценовых импульсов для проведения эффективной энергосберегающей политики. Необходимы дополнительные экономические и чисто нормативные меры, а также большая информационная и пропагандистская работа с тем, чтобы энергосбережение пришло на смену энергорасточительству как общий стиль жизни общества. К дополнительным экономическим стимулам относятся льготные кредиты и налоговые льготы на осуществление энергосберегающих мероприятий и производство энергоэффективного оборудования и материалов, а также создание специальных фондов энергосбережения для предоставления этих льгот и аккумулирования необходимых средств для инвестиций. К нормативным мерам относится:
Правильная ценовая политика и умелое использование всего комплекса названных мер позволят реализовать к 2000 г. не менее половины имеющегося потенциала энергосбережения и использовать его полностью в экономически эффективных пределах к 2007-2010 гг. Экономическая политика в инвестиционной сфере будет направлена:
во-вторых, на создание условий для нормальной реализации капиталовложений, что потребует существенного повышения надежности выполнения договорных обязательств в капитальном строительстве, значительного сокращения продолжительности и повышения качества строительства. В этих целях будет введена практика применения ускоренной амортизации основных фондов, процедуры которой будут четко регламентироваться государством. Амортизационная политика должна обеспечить прекращение недоамортизации основных фондов и ликвидацию разрыва между начисленным износом и амортизацией к моменту списания основных фондов. Это предопределит реальную возможность финансировать простое воспроизводство за счет амортизационных ресурсов без привлечения прибыли. Для создания новых производственных мощностей, освоения крупных месторождений топлива и развития энергетических баз государство будет поощрять расширение круга инвесторов в ТЭК за счет аккумулирования средств отечественных и зарубежных потребителей топлива и энергии и населения путем создания внебюджетных и целевых федеральных, отраслевых и региональных фондов и инвестиционных компаний. Первейшей задачей государства станет привлечение инвесторов других форм собственности для финансирования государственных программ на экономически привлекательных для них условиях. Основными формами государственного стимулирования и оказания помощи негосударственным инвесторам в реализации таких программ станут:
возрастать, достигая 90-95% к концу рассматриваемого периода. Система нормативно-законодательных
актов должна составить Энергетический кодекс России (табл. 5).
Таблица 5 Энергетический кодекс России
1 Совокупность законов Российской Федерации. 2 Распространить действие указа на отечественных инвесторов всех форм собственности. 3 Продлить срок действия постановления на 1994-1995 гг., распространив его на предприятия угольной промышленности и электроэнергетики. Принять дополнение к закону, предусматривающее наделение Минтопэнерго России необходимыми функциями для государственного управления имуществом ТЭК. 5 Принять поправку к закону, предусматривающую участие Минтопэнерго России в решении вопросов регулирования недропользования, включая закрепление за Минтопэнерго России функции контроля за выполнением лицензиатами условий, оговоренных в полученных ими лицензиях. Базовым документом этой системы станет Закон РФ "Об основах федеральной энергетической политики" (Основы законодательства), в котором будут уточнены полномочия и ответственность федеральных и региональных органов в вопросах формирования и реализации Энергетической стратегии, означена роль государства в развитии и управлении ТЭК, определены основные положения об энергетическом рынке. В систему законодательных актов будут входить федеральные законы:
Отдельные нормативные решения, закрепляющие положения и механизмы Стратегии, в соответствии с полномочиями, предусмотренными Федеративным договором, будут приняты указами Президента России, постановлениями Правительства России и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Энергетическая стратегия России не есть планово-директивный документ, а система приоритетов и механизмов осуществления новой энергетической политики. В процессе своей реализации Стратегия будет адаптироваться к текущей экономической ситуации. В то же время перспективы развития ТЭК неизбежно будут определять и важнейшие направления экономического возрождения России.
* Проект Основных положений программы "Энергетическая стратегия России" разработан Межведомственной комиссией под руководством министра топлива и энергетики Российской Федерации Ю.Шафраника с участием научно-исследовательских коллективов Российской Академии наук, Сибирского отделения РАН, топливно-энергетического комплекса, Минэкономики России, акционерных обществ, ассоциаций, научно-производственных объединений, центров и предприятий. |
|