Экономическая реформа в России, проводимая монетаристскими методами, довела страну до глубочайшего кризиса практически во всех сферах деятельности и прежде всего в воспроизводстве основных средств. Наибольший спад деловой активности наблюдается в инвестиционной сфере, т.е. там, где должны закладываться основы выхода из экономического кризиса.

Положительные структурные изменения, повышение технического уровня производства, создание конкурентной сферы в материальном производстве невозможны при сохраняющихся объемах капитальных вложений. Монетаристские реформы до сих пор не оправдали ожидаемых от них результатов. 

Устранение государства от руководства экономикой в условиях распада единого экономического пространства и появления стихийного ценообразования, коррупции, мошенничества, небывалого роста бюрократии и преступности не позволило стране и народу получить какие-либо преимущества реформы с ее поспешной либерализацией ключевых сфер деятельности.

Негативный опыт учит тому, что в переходный период необходимо сохранять и эффективно использовать государственную собственность с предоставлением возможностей для развития предпринимательской инициативы и становления частной и переходных форм собственности, создавать условия и поддерживать их деловой потенциал и творческую инициативу. При этом должна сохраняться и совершенствоваться соответствующая регулирующая функция государства со всеми ветвями власти на четкой законодательной основе.

Государственное плановое управление экономикой, видимо, должно было только постепенно уступать место более эффективным формам хозяйствования с соответствующей конкурентной средой и необходимой инфраструктурой. Весь этот процесс должен был идти при непосредственном участии законодательной и исполнительной власти.

Анализ общих и воспроизводственных экономических показателей за 1991-1993 гг. (см. таблицу) показывает не только опережение инвестиционного кризиса, но и деградацию воспроизводственных пропорций в развитии материальной части производственного потенциала. Если за два последних года валовой внутренний продукт сократился на 29%, объем промышленного производства - на 31,3%, то капитальные вложения и ввод основных фондов - почти вдвое. Еще хуже положение в отраслях народного хозяйства. Так, за этот период почти в пять раз сократились объемы капитальных вложений в сельское хозяйство. Практически лишилась возможности обновления материальная база строительного комплекса.
 

^* Расчетно.

При сокращающихся инвестициях растет незавершенное строительство, снижается обновление капитала при его практически неизменном объеме. 

Оказались нарушенными источники финансирования капитальных вложений. Доля амортизации в общем объеме капитальных вложений снизилась почти в пять раз в 1993 г. против ее обычного уровня. Это связано с инфляцией и несвоевременной, некачественной переоценкой основных фондов. Остается слишком высокой (37,5%) доля так называемых централизованных капитальных вложений (бюджетные средства, льготные кредиты, средства инвестиционных фондов). Все больше требуется капитальных затрат на единицу ввода основных фондов. Инфляция в инвестиционной сфере более высокая по сравнению с другими отраслями народного хозяйства. Резко снизилась результативность капитального строительства. Так, в 1991-1992 гг. на единицу вложеннных средств было создано в 4 раза меньше рабочих мест, чем в предшествующие годы. 

Разрушительное воздействие высокой инфляции на производственный аппарат, его производственный процесс при отказе от плановых методов хозяйствования и отсутствие в переходный период надлежащих государственных рычагов управления пагубно сказываются на состоянии, обновлении и развитии производственного потенциала, его материальной базы. Такое положение лишает экономику предсказуемых перспектив развития. Встает вопрос об экономической безопасности страны. Развернувшаяся вместо экономически эффективной конкуренции борьба по захвату хозноменклатурой государственного имущества, стихия дикого первоначального накопления, неуправляемый сбыт природного сырья и дефицитных материалов за рубеж, спекуляция на перепродажах, гнетущее налогообложение и рэкет, сомнительные валютные операции с оттоком капитала из страны, неплатежеспособность предприятий и дефицит бюджета сводят на нет инвестиционные возможности экономики, лишают производство средств для обновления и дальнейшего развития.

Продолжительное обвальное падение инвестиционной активности в стране чревато развалом всей производственной базы и экономическим крахом. Недопустимым становится дальнейшее сокращение инвестиционной деятельности с ориентацией ее только на социальные нужды. Переоснащение производства и решение социальных задач должны основываться и увязываться в пропорциях, обеспечивающих развитие, а не стагнацию народного хозяйства.

Проводимая приватизация государственного имущества при всех ее формах не приводит к повышению эффективности производства и снижению инфляции. Без капитальных вложений, без технического переоснащения предприятий результативности за счет только смены формы собственности получить невозможно. Воспроизводство основных средств на новом техническом уровне должно опираться при сложившихся условиях на государственную поддержку, и прежде всего на реальное финансирование. Поддержание и сохранение с помощью государства финансовых источников воспроизводства основных средств может быть реализовано на базе своевременного законодательного обеспечения. Оперативного вмешательства Правительства по всем "горящим" точкам здесь явно недостаточно. Необходим закон для защиты обновления и развития основного капитала предприятий - закон, охватывающий и регулирующий финансовое обеспечение воспроизводства капитала в стране как одного из основополагающих начал по стабилизации экономики и выходу ее из кризисного состояния. Такой законопроект, на наш взгляд, подготовлен.

Законопроект направлен на создание законодательной основы и механизма реализации регулирования и обеспечения воспроизводства основных фондов и нематериальных активов (а в целом основного капитала) субъектов хозяйствования всех форм собственности финансовыми ресурсами и должен способствовать стимулированию инвестиционной деятельности и научно-технического прогресса, сокращению инвестиционного риска с помощью предоставления инвесторам определенных льгот и гарантий. Достижение такой цели предполагает повышение эффективности использования инвестиционных средств путем создания конкурентоспособных производственных подразделений, устраняющих существующие структурные диспропорции и уменьшающих возможности возникновения штатных ситуаций.

В переходный период, характеризующийся формированием и развитием в стране эффективных рыночных структур, сохранится полная зависимость экономики от государственной структурной политики и ответственность государства за ее результативность. Это предопределяет ведущую роль государства в поддержании инвестиционной активности народного хозяйства посредством создания наиболее благоприятных условий для формирования важнейших источников финансирования инвестиций, которыми являются бюджетные средства, амортизационные отчисления и инвестируемая субъектами хозяйствования прибыль, кредиты и другие привлекаемые средства.

Документ предусматривает государственное регулирование воспроизводства государственного и частного основного капитала путем создания действенного механизма налоговых и кредитных льгот, норм и нормативов, регламентирующих формирование и использование инвестиционных средств, создания стабильных условий долгосрочного кредитования инвестиционных мероприятий, процентных и арендных ставок. Законопроект предопределяет и создает экономические и правовые условия воспроизводства основного капитала, предоставляет дополнительным структурам права по оперативному регулированию финансового обеспечения воспроизводства основного капитала всех форм собственности. Проект разработан с учетом мирового опыта экономических преобразований. В нем достаточно полно представлены законодательные меры по формированию источников финансирования воспроизводства основного капитала, накоплению и использованию финансовых средств.

Проект закона состоит из десяти глав и содержит 32 статьи.

В первой главе даны общие определения, трактующие понятия "субъектов хозяйствования", "основного капитала","амортизационных отчислений", "финансирования основного капитала". Представлены положения по целевой направленности воспроизводства основного капитала и по важнейшим источникам финансирования инвестиционной деятельности. Отдельная статья (ст.4) нормативно закрепляет основные критерии государственной инвестиционной политики переходного периода.

Во второй главе приведены нормативные положения по правовому регулированию накопления и использования финансовых средств для инвестирования воспроизводства основных средств.

Третья глава содержит нормативные положения по образованию и использованию амортизационных отчислений, по порядку образования амортизационного фонда, нормах амортизации, методах и порядке применения ускоренной амортизации.

В четвертой главе изложены положения по защите амортизационных отчислений от инфляции, по порядку индексации амортизационных отчислений и переоценке основного капитала, а также по обеспечению целевого использования амортизационных отчислений. Пятая глава содержит нормативные положения по порядку учета и амортизации нематериальных активов (патенты, лицензии, имущественные права, авторские права, торговые и фирменные знаки). В шестой главе приведены положения по стимулированию инвестиционной активности субъектов хозяйствования за счет реинвестируемой прибыли, а также положения по порядку формирования и использования фондов кредитных ресурсов банков. Седьмая глава содержит нормативные положения по формированию и использованию бюджетных инвестиционных средств.

Восьмая глава содержит положения о формировании и использовании кредитных инвестиционных ресурсов Центрального банка России, инвестиционных компаний и коммерческих банков, внебюджетных фондов, а также содержит законодательные нормы по гарантиям возврата долгосрочных ссуд, включая гарантии. для иностранных инвестиций.

В девятой главе изложены положения по привлечению инвестиционных средств с помощью выпуска ценных бумаг и финансированию инвестиционных мероприятий с использованием долгосрочной аренды машин и оборудования (лизинга движимого и недвижимого имущества).

Десятая глава содержит положения по законодательной поддержке государственных мер по повышению инвестиционной активности в Российской Федерации.

Таким образом, законопроект в достаточной мере отражает защищаемый предмет - процесс воспроизводства капитала, источники инвестиционного финансирования, законодательные нормы по регулированию финансового обеспечения воспроизводственного процесса основных средств и по соблюдению целевого назначения и использования инвестиционных средств. В нем имеются положения как прямого действия, так и статьи, требующие от исполнительных органов власти подготовку инструктивных и организующих подзаконных актов по созданию и обеспечению механизма реализации данного закона.

В декабре 1993 г. законопроект был направлен Комиссией законодательных предположений при Президенте РФ на рассмотрение в министерства и ведомства РФ.

Из 19 министерств и ведомств, представивших отзывы, 16 дали положительные заключения с подтверждением своевременности и необходимости предложенного законопроекта, целесообразности дальнейшей работы над проектом.

Однако Министерство экономики РФ считает, "что принимать в настоящее время подобный закон не следует. К этому вопросу надо бы вернуться после достижения относительной стабилизации экономики и решения отдельных вопросов путем принятия частных и временных решений, их апробации, которые впоследствии могли бы быть положены в основу такого закона". Аргументация по заключению представлена ссылками на действующие правительственные постановления и другие готовящиеся положения.

Нельзя согласиться с приведенным заключением. Здесь закон подменяется подзаконными актами: постановлениями Правительства, ведомственными инструкциями, положениями по отдельным вопросам, т.е. общее подменяется частным. На наш взгляд, наличие подзаконных актов не может служить причиной для отклонения законопроекта как целостного правового документа по регулированию всего процесса воспроизводства основного капитала.

Как отмечалось выше, инвестиционный кризис продолжает усугубляться. Воспроизводственный процесс сворачивается. Следовательно, экономической стабилизации в стране без нормализации воспроизводственных процессов предвидеть и реализовать невозможно, поэтому закон, мобилизующий привлечение и целенаправленное использование финансовых ресурсов на воспроизводство основного капитала, обновление производства, сегодня особенно необходим для того, чтобы содействовать стабилизации экономики, выходу из кризиса.

По мнению Министерства юстиции РФ, "законопроект не имеет собственного предмета регулирования, а затрагивает правовые отношения, которые должны регулироваться законодательными актами других отраслей законодательства".

Институт законодательства и сравнительного правоведения усматривает в законопроекте попытку государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.

Разработчики законопроекта считают, что он не противоречит и не подменяет других действующих и принимаемых законов, регулирующих отдельные стороны воспроизводственного процесса. Сложный, многосторонний процесс воспроизводства основного капитала - наиболее представительной части национального богатства - безусловно, имеет свой предмет правового регулирования. Ведь с воспроизводством основного капитала связано около 4/5 всех потерь в народном хозяйстве. Хаотично возникающая потребность в односторонних отдельных актах и их разработке не может заменить целостного закона, регулирующего весь процесс воспроизводства капитала.

Разрабатывая законопроект, авторский коллектив ставил перед собой задачу создать надежную правовую основу по регулированию и управлению сложным процессом воспроизводства основных фондов и приравненных к ним нематериальных активов производства, систематизирующую и учитывающую накопленные законодательные акты и дополняющие, развивающие правовые хозяйственные аспекты воспроизводственного процесса. 

Финансирование - как процесс получения и целенаправленного использования денежных средств, в данном случае регулируемых и направляемых на воспроизводство основного капитала, рассматривается как универсальное средство регулирования и управления хозяйственной деятельностью по всем аспектам воспроизводства.

Такие законы, как "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "Об иностранных инвестициях", "О банках и банковской деятельности в РСФСР", а также подготавливаемые законы "О ценных бумагах", "Об акционерных обществах", не имеют и не могут содержать предмета правоведения обсуждаемого законопроекта, потому что они отражают и детализируют отдельные стороны управления воспроизводственным процессом, в них нет целостного объединяющего начала. Они разрознены по времени и по действию. К примеру, нигде в перечисленных законах не отражена связь между амортизацией и реинвестируемой прибылью, инвестициями в основной капитал и ценными бумагами, стоимостью основных средств и стоимостью выпускаемой продукции, износом капитала и его возмещением, инвестиционными кредитами и гарантиями их возврата и т.д.

В тех же случаях, когда положения законопроекта не соответствуют ранее появившимся действующим подзаконным актам, то последние при принятии закона должны быть приведены в соответствие с ним. Такие противоречия в законопроекте имеются.

Кроме того, закон, регулирующий сложный процесс воспроизводства капитала, естественно, нуждается в механизме его реализации - в подзаконных актах, инструктивных материалах, ведомственных положениях.

Законопроект предписывает исполнительным органам власти подготовку инструктивных и организующих подзаконных актов по созданию и обеспечению механизма реализации данного закона.

Законопроект, доработанный с учетом замечаний и предложений министерств и ведомств, представлен в Комитете Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. 
 

¹ Редакция проекта Закона Российской Федерации "Финансовое регулирование воспроизводства основного капитала" подготовлена по инициативе Комиссии законодательных предположений Президента Российской Федерации (ноябрь, декабрь 1993 г. - январь, февраль 1994 г.) авторским коллективом:

Руководитель разработки - Горшков А.Л., кандидат экономических наук.
Главный разработчик - Малыгин Л.А, доктор экономических наук (НИЭИ Минэкономики РФ).
Эксперты - Гладышевский А.И., доктор экономических наук (Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН); Прохоренков В.Г., кандидат экономических наук (Минэкономики РФ); Шакотько В.Н., кандидат экономических наук; Завалищин Н.А., Черепанов В.М. - кандидат экономических наук (все - НИЭИ Минэкономики РФ).