После апрельского референдума политическая борьба в России сосредоточилась вокруг новой Конституции. В центре ее оказались противоречия относительно рати представительных и исполнительных структур, распределения полномочий между центром и регионами, механизма принятия основного закона страны и некоторые другие. Это - следствие линии Президента РФ и его наиболее радикального окружения на то, чтобы в максимальной мере развить и закрепить достигнутый на референдуме успех, устранить с политической арены ведущих оппонентов, утвердить свою монополию в системе власти.

"Если руководство Верховного Совета и дальше будет так воинственно вести дела, -заявил, например, сразу после референдума С. Филатов, - то можно потребовать, чтобы они ушли"¹.

В результате, однако, углубилось противоборство на федеральном у ровне, усилились влияние регионов и дезинтеграционные тенденции, в целом ослабла способность государства преодолеть экономический кризис.

Линия Президента РФ складывается в последние месяцы во многом под влиянием "ультрарадикальной" группировки в его окружении, к которой обычно относят М. Полтора ни на, С.Филатова, В.Шумейко, С.Шахрая и других деятелей, усиливших свои позиции в высших органах исполнительной власти. Их высказывания, а главное, подготовленный С.Шахраем и С.Алексеевым "президентский" проект Конституции ясно свидетельствует о стремлении установить в стране авторитарный режим. Говоря о задачах новой Конституции, пресс-секретарь Президента В.Костиков открыто говорил о том, что в РФ "сменилась форма государственного устройства... нужно юридическое оформление этого нового состояния России"².

Под эти установки подводится соответствующая идеологическая база. Утверждается, что неразвитость многопартийной системы, отсутствие демократической политической культуры, сложность проблем, связанных с переходом к рынку и т.д. требуют установления "сильного" авторитарного режима, способного осуществить экономическую и политическую реформы. "Примерно подобным образом, - писал, в частности, член Президентского совета А.Мигранян, - шло развитие политической системы на высшем уровне в дореволюционной России с возникновением думского, или начального периода российского парламентаризма, когда неопытная, не имеющая традиций демократии политическая система требовала наличия какой-то структурирующей и стабилизирующей опоры для себя в виде авторитарной царской власти для удержания необходимого баланса между думой и правительством"³. Разбор такого рода теорий выходит за рамки этого материала. Можно заметить лишь. что неспособность парламентских структур царской России более или менее эффективно воздействовать на государственную политику стала одной из причин деградации монархии в результате безответственных, а иногда и просто преступных действий придворной камарильи, распутинщины и т.д.

Оппоненты Президента и его "ультрарадикального" окружения указывают при этом, что навязывание новой Конституции, острая дискуссия и борьба вокруг нее рассчитаны также на то, чтобы отвлечь внимание общественности от очевидных провалов экономической политики. объяснить их несовершенством политической системы, избежать ответственности за неизбежную экономическую катастрофу.

Стратегия президентского окружения после референдума включает в себя четыре основных элемента:

психологическое и моральное давление на оппонентов (один из примеров этого - распространение слухов о готовящихся "решительных шагах", например, принятии указов о люстрациях, передаче законодательных функций Совету Федерации, созыве Конституционной ассамблеи и т.д.)⁴;

устранение из высших органов власти деятелей" центристской" ориентации(отставка Ю.Скокова и Г.Хижи, попытки вынудить подать в отставку вице-президента);

перетягивание на свою сторону региональных лидеров;

расколе оппозиционных силах, прежде всего в Верховном Совете и его руководстве⁵, а также в Конституционном суде.

В какой-то мере эта стратегия была реализована. Субъектам Федерации был направлен проект Конституции. Удалось стимулировать разногласия в Верховном Совете. Его руководство, в конечном итоге, было вынуждено признать Конституционное совещание и принять в нем участие. Самому этому совещанию был придан особый статус. Вместе с тем, возникли и серьезные сложности.

Во-первых, Президент не мог и не может учитывать позицию умеренных элитарных групп (части Правительства, армии и т.д.). Во-вторых, что крайне важно, ему не удалось обеспечить себе полную поддержку региональных властей. В-третьих, независимая линия Конституционного суда (например, решения о Федеральном информационном центре и по спору ВС и президента в Мордовии) показывала, что действия, открыто выходящие за рамки Конституции, могут привести к серьезным осложнениям для Президента. В-четвертых, наконец, устранение из руководства "умеренных" деятелей сузило политическую базу президентского режима. Наконец, потенциал "ультрарадикальной" группировки ослабляется постоянными разногласиями и напряженностью в отношении ее лидеров.

В этих условиях Б.Ельцин вынужден постоянно заботиться о легитимности своих шагов, избегать повторения "сценария 20 марта" и гл.

По сути дела, он должен решить крайне сложную задачу - добиться принятия новой Конституции вопреки Парламенту, причем сделать это так, чтобы не оказаться под угрозой обвинения в антиконституционности своих действий и, следовательно, под угрозой импичмента.

Верховный Совет РФ, являющийся главным институтом, противостоящим "ультра радикалам" из президентской группы, оказался во многом не готовым к событиям, развивавшимся после референдума. Вначале была недооценена степень общественной поддержки Б. Ельцина, затем - его возможности по реализации заранее сформулированных установок. Наконец, не была заранее проработана стратегия и тактика действий, в том числе по отношению к Конституционному совещанию.

Первая реакция руководства Верховного Совета на выдвинутый Президентом проект Конституции была, как представляется, чересчур оптимистичной. "Номер" с президентской Конституцией не пройдет, - заявил, например, Р.Хасбулатов в конце апреля c. г. - Вопрос о новой Конституции - это прерогатива Съезда. Съезд ее примет, согласовав с субъектами Федерации и на ее основе проведет выборы в положенные сроки в соответствии с волей народа"⁶.

Такая позиция была, однако, заведомо проигрышной. "Президентская команда" могла сколь угодно обвинять Парламент во всех смертных грехах, муссируя тезис о том, что именно пороки действующей Конституции являются главной причиной общественного кризиса в России.

Поэтому следующим шагом ВС стала попытка перехватить инициативу и срочно принять проект Основного Закона, который был подготовлен Конституционной комиссией и обсуждался на VI Съезде народных депутатов. В начале мая 1993 г. состоялось заседание Конституционной комиссии, принято постановление ВС "О завершении работы над проектом Конституции РФ"⁷. Согласно ему, проект Конституции должен был быть обсужден субъектами Федерации, затем доработан Конституционной комиссией, обсужден Верховным Советом, а в ноябре 1993 г. - принят Съездом.

Такой подход не учитывал двух обстоятельств. Во-первых, субъектам Федерации уже был направлен "президентский" проект. Они, следовательно, были поставлены перед необходимостью выбирать между двумя противостоящими ветвями власти, чего, естественно, им хотелось избежать. Во-вторых, на VII Съезде народных депутатов было принято Заявление руководителей республик, в котором проекту Конституционной комиссии была дана отрицательная оценка. В итоге, региональные органы власти в массе своей приняли "соломоново" решение, потребовав разработки единого проекта Конституции. Такой шаг позволял им, с одной стороны, переложить ответственность на федеральные структуры, а с другой, - устранить перспективу появления в России двух конституций, что грозило бы расколом страны вплоть до гражданской войны.

В свою очередь, требование единого проекта поставило вопрос об институциональной структуре, ответственной за его разработку. В сложившейся ситуации это означало участие Верховного Совета в Конституционном совещании. Возникли, что не удивительно, предпосылки для раскола ВС и его руководства. Одна его часть (Н.Рябов, Р.Абдулатипов, В.Соколов, С.Степашин, Е.Амбарцумов и другие) выступила за такое участие и обвинила Р.Хасбулатова в негибкости, излишней конфронтационности и нежелании учитывать результаты референдума. Последний же, видимо, опасался того, что участие ВС в Конституционном совещании придаст ему "излишнюю" легитимность, а его решениям - излишнюю обязательность. Однако, учитывая и требования регионов, и ситуацию в ВС, его председатель был вынужден согласиться с направлением депутации ВС на Конституционное совещание.

В прессе существует двоякая интерпретация мотивов, побудивших Верховный Совет к такому решению. "То, что депутатская гвардия пришла на Конституционное совещание с планами "взорвать его изнутри" (я цитирую и ручаюсь за точность цитаты), мне известно, - писал, например, главный редактор "Независимой газеты" В. Третьяков, - то, что половину так называемых "оппозиционных депутатов" людям Президента уже удалось перекупить (в известном смысле слова), - известно достоверно. И даже известно чем"⁸.

Согласие на участие в Конституционном совещании было, однако, дополнено усилиями, направленными на достижение двух целей. Первая - снизить значение этого совещания, "растворить" его в ряду подобных мероприятий, гарантировать, что его решения могут иметь лишь консультативный характер. Вторая - добиться того, чтобы проект Конституционной комиссии рассматривался на нем наравне с проектом Президента. Для этих целей были, в частности, собраны два крупных мероприятия - Всероссийское конституционное совещание, на котором главную роль сыграла "непримиримая оппозиция" и Всероссийское совещание депутатов всех уровней. При этом Верховный Совет не отказался и от того, чтобы самому возглавить процесс принятия новой Конституции. 4 июня 1993 г. было принято еще одно Постановление ВС о порядке ее согласования и принятия, повторяющее основные идеи предыдущего постановления на эту тему⁹.

Кроме того, Р.Хасбулатов выдвинул предложение о том, чтобы окончательно судьбу Конституции решил новый референдум, на который должны быть вынесены три ее проекта - президентский, парламентский и подготовленный группой коммунистов. Реализация этого предложения, бесспорно, заведет в тупик принятие любой новой конституции. Заведомо ясно, что ни один из них не наберет на референдуме 50% голосов.

В условиях общего противоборства Президента РФ и Парламента особую роль приобретают позиции правительства, региональных властей и армии.

Правительство РФ принято считать полностью лояльным Президенту. Это, видимо, справедливо, хотя имеются некоторые важные нюансы. Часть членов кабинета входит в состав "ультрарадикальной" группировки (В.Шумейко, А.Козырев, С. Шахрай и др.) или полностью ее поддерживает. Другая же - занимает, как представляется, более умеренные позиции. Так, В.Черномырдин, О.Лобов и некоторые другие ведущие "хозяйственники", вся чески демонстрируя свою поддержку Президенту, вместе с тем избегают резких высказываний в адрес Верховного Совета.

Эта группа сформулировала и отстаивает стратегическую концепцию преодоления экономического кризиса, изложенную В.Черномырдиным 29 апреля 1993 г.¹⁰ Суть ее состоит, в частности, в том, чтобы борьбу с инфляцией сочетать с укреплением государственного урегулирования народного хозяйства. Реализация этой концепции требует самой серьезной поддержки, в том числе и со стороны Верховного Совета, поскольку не встречает сопротивления как со стороны радикальных рыночников, недовольных усилением госрегулирования, так и со стороны региональных властей, постоянно требующих разного рода льгот и кредитов. Важно при этом, что основные стратегические установки В.Черномырдина в целом совпадают с линией, отстаиваемой большинством депутатов Верховного Совета и Съезда.

В политическом плане В.Черномырдин не склонен к жесткой конфронтации. Скорее, наоборот, он ведет дело к согласованию позиций весьма широкого спектра социальных сил. "Правительство, - подчеркнул он 29 апреля 1993 г., - ставит достижение национального согласия по основным вопросам экономической политики как одну из главных своих целей"¹¹. Основным инструментом для ее достижения является "круглый стол", организованный совместно Правительством и руководством ВС.

Региональные власти приобрели в сложившейся обстановке особое, крайне важное значение. Их поддержка той или иной стороны в конфликте между Президентом РФ и его оппонентами может определить его исход. Более того, их решения становятся де-факто своеобразным источником легитимности при обсуждении и принятии новой Конституции. Не случайно и Президент, и Верховный Совет считают необходимым согласовывать свой проект Конституции с субъектами Федерации.

Факторы, определяющие подход субъектов Федерации к новой Конституции, достаточно сложны, формирующиеся региональные элиты не заинтересованы в установлении жестко централизованного президентского режима авторитарного типа. В этом случае реальное управление материальными ресурсами рано или поздно будет сосредоточено в руках центральных властей. Само же региональное руководство окажется под контролем центра, который вернет себе возможность назначать и снимать сколько-нибудь значимых чиновников областного и регионального уровней. Одновременно, региональные элиты не заинтересованы и в продолжении жесткого противоборства центральных властей. Последнее может выйти из-под контроля и привести к расколу всей системы управления, чреватому ее полным параличом и, возможно, силовым противостоянием. (Такой сценарий может реализоваться, например, если Парламент отстранит Президента от власти или, наоборот. Президент ликвидирует представительные структуры. В этом случае велика вероятность того, что "пострадавшая" сторона не подчинится и возникнут два центра власти, находящиеся в состоянии бескомпромиссного и, возможно, силового противоборства).

Оба эти соображения обусловили весьма сдержанное отношение республик в составе РФ к президентскому проекту Конституции. Руководители большинства из них, по сути дела, в ультимативной форме потребовали сначала разработать и утвердить механизм реализации Федеративного договора, а затем уже вести речь о Конституции. Другими словами, должны быть четко определены полномочия федеральных и региональных органов власти, процедуры принятия решений и другие практические меры. Это могло бы защитить интересы субъектов Федерации при неблагоприятном для них повороте событий в центре. Кроме того, субъекты Федерации, как уже отмечалось, в большинстве своем выступили за подготовку единого проекта Конституции. Такая позиция, не являясь открытым вызовом Президенту, тем не менее играла на руку его оппонентам. Прежде всего, она затягивала процесс принятия новой Конституции. Для президентской же команды исключительное значение имеет фактор времени. Чем дальше уходит в прошлое референдум, тем меньшее политико-психологическое значение имеют его итоги, тем больше новых проблем выступают на первый план общественной жизни, требуя внимания к себе и отвлекая его от конституционных вопросов.

Имеется еще одно обстоятельство первостепенного значения: различия в статусе республик - с одной стороны, областей и краев - с другой. Играя на возникающих в связи с этим противоречиях, различные ветви власти стремятся обеспечить себе поддержку регионов, либо обещая сохранить и даже укрепить особое положение республик, либо склоняясь к тезису о равноправии. Так, в президентском проекте республикам отведено 50% мест в верхней палате будущего Парламента, а ее полномочия намного значительнее, чем у нижней.

Это, однако, не помогло президентской команде привлечь республики на свою сторону. У них, в частности, вызывало беспокойство просматривающиеся в проекте дискриминация представительных структур (многие лидеры республик возглавляют соответствующие Верховные Советы) и принижение полномочий региональных органов. Попытка же Президента и его окружения поставить вопрос о равноправии регионов (видимо, для давления на республики) окончательно осложнила ситуацию.

Позиция вооруженных сил также представляет особый интерес. Эффективный авторитарный режим может быть установлен только при полной поддержке армии. Более того, именно армейские структуры и кадры (в отсутствие президентской партии) должны стать опорой всей системы управления страной. (Нельзя не заметить, однако, что в этом случае политическая верхушка режима превратится в заложника и выразителя интересов офицерского корпуса и генералитета). Российские военные, судя по всему, не готовы к выполнению этой роли. Во-первых, армия РФ расколота по политическому признаку. Во-вторых, у ее руководства не просматривается желание брать на себя ответственность за положение дел в стране, пораженной жестким кризисом. А в-третьих, перед ним стоит задача восстановления боеспособности вооруженных сил, подорванной перестроечными акциями горбачевского режима и развалом СССР.

Официально армейское руководство неоднократно заявляло о том, что вооруженные силы находятся вне политики. Более развернутая позиция изложена в ряде передовых статей органа МО РФ "Красной звезды".

Накануне референдума эта газета писала, например: "Даже если противоборство властей и не станет силовым, все равно оно, растянутое на месяцы и месяцы, сделает невозможной работу по обустройству России... Пора, наконец, понять: мы на таком этапе..., когда не только бессмысленно, но и опасно вести речь о достижении полной "победы" одной из сторон"¹².

Сразу же после референдума орган МО РФ подчеркнул, что он "не дал конституционной основы для досрочных перевыборов ни Президента, ни депутатского корпуса... Мы же, со своей стороны, хотели бы выразить надежду, что итоги референдума будут истолкованы как последний кредит - даже недоверия, а терпения народа по отношению к государственным институтам власти и их лидерам"¹³.

Анализируя подготовку к Конституционному совещанию "Красная звезда" отмечала, что большое число проектов Конституции "не так уж плохо. По крайней мере, есть из чего выбирать". Весьма важным представлялось ей и сближение точек зрения. Одновременно подчеркивалось, что "работа над Конституцией не терпит суеты как во времени, так и в пространстве. Поэтому форсированные темпы здесь вряд ли уместны". "Конституция, - говорилось далее, не должна быть "этаким сезонным руководством к частным действиям". Обновленной России нужна Конституция "надолго, на века"¹⁴.

А в день открытия совещания эта газета заявила: "Есть надежда, что именно субъекты Федерации, которым надоела напряженность в отношениях властей в центре, определяет тональность совещания"¹⁵. Далее указывалось на необходимость выработать и общий проект Основного Закона и согласованный механизм его принятия.

Иными словами, вооруженные силы достаточно четко обозначили свое негативное отношение к экстремистским установкам, откуда бы они не исходили.

Таким образом, к началу июня 1993 г. ведущие политические силы страны ясно обозначили свою заинтересованность в снижении напряженности и достижении компромисса.

Выступление Б.Ельцина 5 июня 1993 г., однако, шло во многом вразрез с этими ожиданиями. Он повторил основные тезисы, сформулированные "ультрарадикалами", вплоть до утверждений о том, что "демократия и Советы несовместимы" м что система Советов нелигитимна, ибо установлена в результате разгона большевиками Учредительного Собрания в 1918 г. Подчеркивая нелигитимность и конфронтационность представительной власти. Президент РФ тем не менее призвал к переговорам со всеми, "кто обладает хота бы малейшим политическим влиянием и видит опасности", связанные с противоборством.

Кроме того, была определена позиция по механизму принятия новой Конституции. Конституционное совещание должно согласовать текст Основного Закона, субъекты Федерации его парафируют, а Съезд - утвердит.

Подобная схема сразу же поставила много сложных вопросов. Кто конкретно должен парафировать текст от имени субъектов Федерации? Можно ли на этапе парафирования вносить поправки? Сколько субъектов Федерации должно парафировать Конституцию прежде, чем она попадет на рассмотрение Съезда? Что будет, если последний внесет внес изменения, неприемлемые для Президента и т.д.?

При этом, конфронтационные заявления не могли усилить позицию Президента РФ, скорее, ее ослабляли. Резкие оценки системы Советов в целом, естественно, подталкивали последних к консолидации вокруг Верховного Совета. Подтверждались утверждения Р.Хасбулатова, весьма скептически отзывавшегося о возможности найти согласованную с Президентом точку зрения.

Скандал, связанный с выступлением Председателя Верховного Совета 5 июня 1993 г., лишь усилил эти тенденции. Он позволил Р.Хасбулатову упрочить свое положение в Верховном Совете и дал возможность последнему провести через Парламент весьма жесткие условия его участия в Конституционном совещании (отказ от тезиса о "несовместимости демократии и Советов", рассмотрение всех проектов Конституции, обеспечение полноценного участия в совещании Конституционной комиссии и Верховного Совета, исключительно рекомендательный характер решений совещания и соблюдение конституционных процедур, предусмотренных ныне действующей Конституцией. Кроме того, более пятидесяти руководителей органов региональной представительной власти субъектов Федерации подписали исключительно резкое обращение к гражданам РФ. В нем говорилось о том, что Б.Ельцин не скрывал "прямых угроз и нападок на Съезд народных депутатов, на Советы, на все органы народовластия", подчеркивалось, что "возрождается диктатура одной личности с неограниченными правами. Демократия... под угрозой" и содержался призыв встать на защиту народовластия"¹⁶. В итоге ситуация на Конституционном совещании и вокруг него, и без того непростая, еще более осложнилась.

Трудности, связанные с разделением полномочий; неясности относительно участия Верховного Совета; разногласия по ключевым вопросам устройства федеральной власти сделали перспективы успешного завершения Конституционного совещания сомнительными. А потому к концу первой недели его работы "президентская команда" предложила сузить тематику форума - ограничиться разработкой законов о федеральных органах власти и о порядке парламентских выборов. Тем самым, снимался один из наиболее трудоемких вопросов, а именно, механизм реализации Федеративного договора. Однако оставался вопрос о легитимности принятия таких законов в рамках Конституционного совещания, поскольку это является исключительной прерогативой Верховного Совета и Съезда. Кстати, последний закон уже начал активно обсуждаться ВС.

Главный вывод, который можно сделать на основании результатов работы Конституционного совещания состоит, по-видимому, в том, что попытка согласования текста новой Конституции в короткие сроки оказалась безуспешной. "Президентская команда" не смогла выдержать запланированные темпы. Впереди, судя по всему, достаточно длительный конституционный марафон. Можно предположить, что уже к осени на повестку дня станет довольно много новых проблем, как экономических, так и политических, которые смогут отодвинуть конституционные вопросы на второй план. Однако такая перспектива способна подтолкнуть ультра радикалов из окружения Президента к очередному искусственному обострению ситуации вокруг Конституции, с тем, чтобы форсировать принятие президентского проекта.
 

¹ "Независимая газета", 28 апреля 1993 г.
² "Независимая газета". 6 мая 1993 г.
³ "Независимая газета", 5 июня 1993 г.
⁴ "Независимая газета", 7 мая 1993 г.
⁵ В этой связи весьма любопытен материал, опубликованный в "Правде" 26 мая 1993 г. Там утверждалось, что Президент ваял курс на "мирное приручение" Парламента. Инструментом этого и является шантаж и подкуп, а целью - раскол руководства и, главное, устранение Р.Хасбулатова с поста Председателя ВС, причем, желательно, - руками "непримиримой оппозиции".
⁶ "Российская газета", 30 апреля 1993 г.
⁷ "Российская газета", 8 мая 1993 г.
⁸ "Независимая газета", 8 июня 1993 г.
⁹ "Российская газета", 10 июня 1993 г. Предполагается до 30 июня с.г. согласовать ее основные положение с Президентом, включить в Конституцию Федеративный договор, учесть предложения субъектов Федерации, согласовать окончательный текст с Президентом, Конституционной комиссией, субъектами Федерации, Верховным Советом и принять на Съезде.
¹⁰ "Российская газета", 5 мая 1993 г.
¹¹ "Российская газета", 5 мая 1993 г.
¹² "Красная звезда", 24 апреля 1993 г.
¹³ "Красная звезда", 27 апреля 1993 г.
¹⁴ "Красная звезда". 29 мая 1993 г. 
¹⁵ "Красная звезда", 5 июня 1993 г.
¹⁶ "Российская газета", 8 июня 1993 г.