НАШИ ИНТЕРВЬЮ
 

Проблемы территориального устройства России в современных условиях приобретают особую актуальность. Журнал обращался к этим вопросам и подробно освещал их на своих страницах¹. Недавно вышла из печати фундаментальная монография² "Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы". Наш корреспондент беседует с одним из автором монографии Адамеску Алеко Александровичем. 

В чем актуальность проблемы государственно-территориального устройства России
и необходимость их глубокой научной и практической проработки?

В данной области имеется еще много нерешенных научно-практических проблем, главная из которых - создание территориально-организационной системы, адекватной новому политическому типу государства и рыночным экономическим отношениям. Для России вопросы территориального деления и управления особенно важны из-за масштабов территории, многонационального населения, природных и материально-технических ресурсов, уникального евроазиатского географического и геополитического положения, а также федеративного государственного устройства.

В связи с новыми задачами территориального управления в РФ, Совет по изучению производительных сил (СОПС) при участии ученых - государствоведов провел в 90-х годах цикл инициативных комплексных исследований по экономическим и правовым основам функционирования и модернизации государственно-территориального устройства (ГТУ) России. Под этим термином авторы понимают часть системы административно-территориального устройства (АТУ), образуемую подсистемами территориального деления и управления государственного уровня (федеральные территориальные образования и регионы-субъекты Федерации); другая часть АТУ - местное (муниципальное) территориальное устройство.

Был подготовлен проект двух-этапной административно-территориальной реформы с образованием федеральных округов и крупных, унифицированных административно-экономических регионов - субъектов Федерации. Проект получил поддержку Администрации президента РФ (1998 г.) и был направлен в Комиссию при Президенте РФ по разработке Программы государственного строительства. Указом президента от 13 мая 2000 г. создан институт полномочных представителей главы государства в 7 федеральных округах.

Монография посвящена теоретико-методическим и практическим вопросам состояния и реформирования ГТУ России. В ней впервые сделана попытка системного исследования экономических и правовых основ коренного совершенствования ГТУ в их единстве как целостной и комплексной научно-практической проблемы. При этом раскрываются не только общая концепция, вариантная схема и потенциальная результативность реформирования ГТУ, но и его исходная база (особенности и проблемы территориального развития, региональная стратегия и политика и т.д.), а также современное содержание правового аспекта ГТУ (принципы федеративного устройства и выделения административных регионов, их конституционный статус, законодательное оформление и др.) Как авторы определяют роль и основные принципы административно-территориального устройства?

Для управления государством используется его территориальное устройство (деление). Функциональное территориальное деление обслуживает управленческие потребности отдельных сфер деятельности и отраслей хозяйства. Таковы, например, специальные округа - военные, путей сообщения (управления железных дорог), горные, энергетические (энергосистемы) и т.д. Важнейшим является административно-территориальное устройство, предназначенное для общего управления, то есть организации всей хозяйственной, социальной, культурной, общественной, религиозной и иной жизни в стране.

Его единицы (регионы) носят в разных странах различные наименования (области, губернии, округа, провинции, земли, штаты и др.). Они хорошо известны жителям, обозначают фактический и юридический адрес человека, учреждения, с том числе органа регионального и местного управления, фирмы и пр.

Понятие АТУ или деления как объекта и инструмента управления более узкое, чем государственного устройства, куда вклю-чаются также характеристики организационно-правового типа государства (унитарное, федерация, конфедерация) и статуса его единиц (субъектов). Таким образом, под административно-территориальным устройством понимают разделение территории страны на определенные составные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность органов государственной и муниципальной власти для выполнения ими установленных задач и функций; неразрывная часть АТУ - государственно-территориальное устройство (ГТУ). В чем заключается необходимость соответствия административно-территориального устройства целям и сущности государства?

Административно-территориальное устройство обычно соответствует целям и сущности исторически определенного типа государства. Оно находится в неразрывной связи с политической структурой государства и складывается исторически в зависимости от того, какие основные функции осуществляет государство, какую политику оно проводит на местах, в какой степени население участвует в политической жизни, а также как разрешается вопрос о государственно-правовом положении национальных меньшинств. В этом отношении современное государство характеризуется применительно к данному его типу одними и теми же общими чертами, хотя в процессе создания административно-территориального деления в отдельных странах было немало особенностей.

Так, французская буржуазия, придя к власти в результате французской буржуазной революции (1789 г.) сразу же упразднила старую королевскую систему административно-территориального деления и ввела совершенно новое деление территории Франции на 83 департамента, которые в свою очередь, делились на округа, а округа - на коммуны.

В Англии же на протяжении веков сохраняется административное деление страны на графства, округа и приходы.

В Германии после объединения отдельных немецких государств в единое (конец XIX в.) перестройка административно-территориального деления также почти не производилась.

Административно-территориальное устрой-ство России, оставаясь важным инструментом регулируемого экономического и социального развития управляемой территории, представляет собой достаточно сложное и многостороннее явление. Его роль должна возрасти особенно теперь, когда государству приходится решать задачи переходного периода. Что является методологической базой административного деления?

Что касается методологической базы административного деления - экономического районирования, то важнейшими принципами последнего, разработанными экономической наукой и подтвержденными практикой территориального регулирования, принято считать следующие требования к выделяемым экономическим районам:

- оптимальная концентрация населения и производства (для районов определенного масштаба);

- рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;

- комплексность, диверсификация и интеграция хозяйства;

- рациональная внутрирайонная организация расселения, производства, транспортно-экономических связей;

- эффективные межрайонные производственно-технологические и транспортно-экономические связи.

Актуальность реконструкции ГТУ России вызывается, прежде всего, экономическими причинами, ориентацией государства на углубление экономической реформы и ее широкую реализацию в регионах. Даже беглый анализ показывает: по своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменения более шести десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире.

В России на одну высшую административно-территориальную единицу (республику, край, область) приходится 1,9 млн. жителей, в шести странах, близких или превосходящих ее по численности населения, этот показатель колеблется от 2,7 (Япония) до 42 (Китай) млн. В США и Бразилии, которые наряду с Китаем более других приближаются к нам по величине территории (равной примерно половине российской), он составляет 5,3 и 6,1 млн. чел., превосходя наш показатель в 2,8-3,2 раза. По площади на одну такую единицу Россия (216 тыс. кв. км) значительно уступает Китаю и Бразилии (319 и 35 тыс. кв. км). 

Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части страны, - это небольшие, малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития, хотя в восточной части России выделены и довольно крупные. Диапазон основных показателей развития областных единиц достигает десятков раз и даже в пределах отдельных зон многократных величин.

По уровню экономического развития (валовой региональный продукт ВРП на душу населения) количество регионов низкого уровня составляет чуть больше, чем среднего и высокого, вместе взятых. Разница же Тюменской области и Тамбовской составляет более 9 раз, а с Дагестаном - почти 15 раз. На Европейском Севере, в Северной Сибири и на Дальнем Востоке на высоких показателях объемов ВРП и промышленного производства сильно сказываются "северные удорожания". Видимо, немалую роль играют и организационные причины?

Важны и организационные причины требуемого преобразования территориального устройства. С появлением федеральных округов исчезло серьезное препятствие для обзора и управления регионами из центра. Однако наряду с экономической маломощностью преобладающих субъектов Федерации сохраняется их фактическая неоднородность и неравноправность.

Главную роль в этой ситуации играет гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Несмотря на внешне многонациональный состав населения России, преувеличивать значение этого обстоятельства нельзя хотя бы потому, что коренное население (русские) насчитывает у нас 4/5 всех жителей - больше, чем его в США и Канаде, любой другой республике СНГ (кроме Армении) и в любой бывшей российской АССР. Национальные образования составляют лишь треть всех территориальных единиц. По международным стандартам Россия - не многонациональное, а мононациональное государство, хотя и с весьма пестрой этнической структурой.

По Конституции Россия - федеративное государство, причем с одной стороны, как бы с декларируемыми равными правами ее субъектов - административно-территориальными единицами высшего уровня ("симметричная федерация"), а с другой - предоставленным им неравным статусом ("асимметричная федерация"). Республики у нас имеют больше политических и экономических прав, чем края и области, не говоря об автономных округах. Такое территориальное устройство явилось серьезным фактором неустойчивого развития государства. Федеральный центр не смог эффективно контролировать управление регионами из-за неимоверного количества этих административно-территориальных единиц и их весьма неоднородного состава и неравноправного статуса. Таким образом, нынешние области и края неадекватны новому политическому и экономическому строю. Они являются порождением и пережитком командной системы, особенно довоенного периода, что свидетельствует о серьезном отрыве сегодняшних организационных форм от нового содержания государственно-правовых и хозяйственных процессов. И, прежде всего, следует "сгладить" влияние национального и "масштабно-административного" факторов на государственно-территориальную структуру. Один из путей - выравнивание прав, сильно отличающихся политических и заметно экономических, намечаемых одномасштабных территорий - субъектов Федерации. В перспективе наилучшее решение - это сочетание общегражданских прав с культурно-национальной автономией. Какова может быть стратегия территориального развития в современных условиях?

Главными задачами новой стратегии территориального развития, предопределяющими региональную политику и подлежащими учету при обновлении территориального устройства, учеными выдвигаются: 

- укрепление целостности экономического пространства на основе усиления межрегиональной и межгосударственной кооперации;

- обеспечение устойчивого экономического роста в регионах за счет всестороннего использования всего их потенциала; 

- сближение регионов по уровню развития в основном через стимулирование возможностей и резервов отстающих территорий; 

- дальнейшее укрепление федерализма за счет четкого распределения прав и полномочий между центром и регионами; 

- создание соответствующих "вертикалей" и "горизонталей" управления; совершенствование бюджетного федерализма и т.д.

Наряду с известными благоприятными факторами территориального развития в России существует ряд наиболее острых региональных проблем. К ним относятся:

- усиление тенденции хозяйственной и социальной неоднородности экономического пространства (разрыв между субъектами Федерации по душевым показателям ВРП за десятилетие вырос с 11 до 40 раз и денежным доходам населения - с 4 до 13 раз, между экономическими районами разрывы составляют соответственно 3,5 и 2,9 раз);

- возрастание дезинтеграционных процессов, то есть ослабления внутренней связности этого пространства (доля межрегионального оборота во ВВП снизилась с 22 до 12-14%);

- возникновение и разрастание пространственных очагов кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере (три кризисных пояса с 90-х годов охватывают прямо и косвенно - с прилегающими территориями-потребителями продукции - около 40 регионов).

К ее основным недостаткам относятся: практически универсальное использование для решения разнохарактерных и разноэтапных задач (текущих и стратегических); разномасштабность отдельных районов, сильно различающихся экономическим потенциалом; недостаточно полное и последовательное отражение принципа территориальной специализации; чрезмерная дифференциация в пределах многих районов оценок на ресурсы многоцелевого назначения (по топливу - внутри топливоизбыточных районов, по воде - в водоизбыточных и т.д.).

Таким образом, действующая сетка крупных экономических районов требует пересмотра, который следует осуществить не по отдельным территориям, выборочно, а в целом, включая концепцию (зависящую от поставленных общегосударственных задач) и методологию. При этом надо учитывать целесообразность сближения и совпадения сетки районов, территориально-хозяйственных (производственных) комплексов с возможным област-ным административным делением. Один из вариантов - разработанное в СОПС 18-членное районирование России. Территориально-организационная структура призвана всемерно укреплять государственный строй, обеспечивая надлежащую управляемость общественного развития. Какие требования необходимо предъявлять к новому экономическому районированию?

Необходимо заложить в проект нового административного районирования страны следующие требования:

- совмещение во всех его звеньях социально-экономических и административных функций;

- выдвижение в качестве основополагающих задач - обеспечение хозяйственных и социальных приоритетов;

- учет разнохарактерности и разноэтапности решаемых проблем;

- признание преобладающими тенденций к территориальной интеграции экономики и необходимости укрупнения выделяемых "верхних" административных районов до разукрупненных экономических.

Можно предположить, что пересмотр территориального деления даст ощутимый народнохозяйственный выигрыш (экономический, социальный, экологический, организационный), поскольку:

- образуются масштабные, многоресурсные народнохозяйственные комплексы и региональные рынки, создается лучшие возможности для формирования их благоприятных торговых, финансовых и других балансов, самофинансирования территорий и т.д.;

- останутся под надежным контролем природопользование и социальная защищенность людей;

- наладятся эффективные формы демократического самоуправления;

- четко разграничатся функции Федерального центра, регионов и мест по регулированию производства и рынка;

- обеспечатся хорошая управляемость, обзор вышестоящими звеньями управления нижестоящих;

- будет достигнута немалая экономия организационных расходов.

Необходимость повышения эффективности федерального управления в условиях огромной территории страны и региональной раздробленности рождает потребность в приближении центральной власти к объектам управления и в усилении оперативности и конкретизации работы с регионами (при соблюдении прав и полномочий последних). Для этого представляется полезным создание особых территориальных форм федерального управления. Они образованы Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., выделившим федеральные округа. 

Эта реформа ГТУ нацелена на решение важнейшей задачи - восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции страны и федеральных законов. Полисубъектность РФ (89 регионов - субъектов) сильно затрудняла управление ими из Центра, противореча управленческому закону кратности и мировому опыту. В 20 федеративных государствах среднее соотношение центр/субъекты составляет 1:22. Правовое основание для реформирования территориального деления и управления дает российская Конституция, согласно которой в ведении Федерации находятся федеративное устройство и территория страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71), и федеральная исполнительная власть может создавать свои территориальные органы и назначать туда соответствующих должностных лиц (ст. 78), назначает своих полномочных представителей в территориальных образованиях и Президент РФ (ст. 83).

Федеральные округа - инструмент общего управления государства - фактически относятся к административно-территориальному делению высшего, федерального уровня (федеральному уровню ГТУ), что вытекает по смыслу из указанных статей Конституции России. Хотя они еще не закреплены в Основном Законе.

В данных крупномасштабных территориальных образованиях лучше обеспечивается при государственной поддержке частного, общественного и смешанного секторов решение важных экономических задач: реализация крупных целевых проектов и программ; мобилизация и рациональное использование собственных огромных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов, рыночное маневрирование ими (они позволяют, в частности, наладить самофинансирование производственной и социальной сфер, а также товарное самообеспечение); развитие межрегиональной интеграции производства, формирование повышающих рыночную маневренность и устойчивость систем корпоративных производственно-коммерческих объединений (корпораций, концернов, ассоциаций и т.д.), научно-производственных и инновационных комплексов, тесно связанных и с малым бизнесом, крупных и диверсифицированных территориально-хозяйственных комплексов и региональных (зональных) рынков со значительными товарными ресурсами и рыночной инфраструктурой и т.д.

Одним из самых существенных мероприятий может стать разработка единых комплексных программ социально-экономического развития регионов федерального округа. До сего времени практика составления автономных региональных программ не дала должных результатов. 

С точки зрения управления государством и его регионами реорганизация государственно-территориальной структуры создает жесткую вертикаль: федеральная власть в Центре и макрорегионах - государственная власть в регионах, приближая центральные органы к органам регионального управления (последние, как и местное самоуправление, уже приближены к населению). При этом не перераспределяются функции между Федерацией и регионами, а перемещается ряд функций федеральной власти из центрального аппарата в территориальный (представительства) с задачами контроля, регулирования и координации деятельности региональных органов при сохранении за ними их конституционно-правовых полномочий по управлению своими территориями. 

Образование укрупненных территориальных структур федерального управления знаменует качественное развитие федеративных отношений в России. Некоторые расхождения с экономическим районированием состава федеральных округов не столь существенны в сравнении с их главными достоинствами: впервые за долгий период для высшего государственного управления выделены особые районы, и ими стали крупные территориальные единицы. Какие могут быть основные направления изменений в государственно-территориальном устройстве России в перспективе?

Существуют два главных условия формирования единиц государственно-территориального устройства на региональном уровне: они должны выделяться на основе экономического районирования, то есть быть административно-экономическими образованиями, и представлять гораздо более крупные и унифицированные территориальные единицы в сравнении с существующими. Полагаем, что одним из наиболее подходящих названий для них является "губерния" (производство от латин-ского "губернатор" - правитель). При стремлении существенно сократить число имеющихся областных единиц количество губерний должно составить 20-30.

Следовательно, для этого в качестве прямой основы не годятся ни действующая сетка 11 экономиче-ских районов, ни ее модификация, например, 18-звенная сетка. Требуется разукрупнить экономическое районирование, выделить подрайоны крупных экономических - средние экономические районы. Практически, не проводя детальной проверки обоснованности существующего областного деления (несмотря на его недостатки), учитывая, что оно действует десятки лет, вполне возможно пойти по пути группировки этих областей в более крупные образования. Однако при этом губернии должны совпадать с экономическими районами или их подрайонами (задача облегчается включением в экономические районы областных единиц целиком).

Особо стоит вопрос о республиках. Не умаляя сложившихся традиций и сохранив временно некоторые атрибуты государственности для нынешних республик, можно изменить их названия на области с национальным наименованием, например, Чувашская область, Якутская область, Еврейская область и т.д. Унификация территориального деления приводит к тому, что вместо 6 разных наименований субъектов Федерации (в том числе 3 на национальной ниве) останется только 2 - губерния и город федерального значения. Объединенные в губернию областные единицы взаимно расширяют и усиливают территориальный хозяйственный комплекс. К главным отраслям основной индустриальной области добавляются новые отрасли промышленности или усиливаются имеющиеся.

Например, в Западной губернии Смоленская область имеет ведущие отрасли: энергетику, химическую, строительных материалов, легкую. Присоединение Калужской и Брянской областей добавляет в качестве специализирующих машиностроение, легкую, пищевую отрасли и усиливает энергетику (Калужская), строительных материалов, легкую.

Основные экономические и социальные параметры вновь образуемых губерний отличаются гораздо более высокими значениями, качественным преимуществом и меньшей территориальной дифференциацией, чем в существующих областных единицах. 

Таким образом при губернском территориальном устройстве важнейшие региональные экономические показатели значительно улучшаются, дифференциация по большинству их сокращается вдвое - втрое.

Все вопросы, связанные с введением губернского территориального устройства потребуют законодательного решения, отражения в Конституции и федеральных конституционных законах РФ. По нашему мнению, таковыми должны быть только губернии, если они будут образованы (или другие по названию и аналогичные по характеру единицы), а также 2 города федерального значения, то есть всего не более 30 единиц.

Учитывая сложность одномоментного реформирования, высшие федеральные органы, согласно ст. 71 Конституции РФ, могут на переходном этапе (временно) без поправок в Основном Законе сформировать вместо губерний аналогичные территориальные объединения субъектов Федерации (без такого статуса для объединений). Последние будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губернатора - координатора, назначаемого попеременно Президентом РФ из числа руководителей соответствующих регионов.

Вместе с тем, нельзя избежать ответа на возможный резонно возникающий вопрос, а не усилятся ли у крупных, мощных регионов губерний стремления к хозяйственной автаркии и политическому сепаратизму и вместе с ними центробежные тенденции? Думается, твердой гарантией от такой опасной ситуации будет сохранение и упрочение сильного государственного центра, в том числе и посредством системы президентских федеральных округов (при сокращении количества мезорегионов целесообразно иметь 5 округов).

Это один из возможных вариантов реконструкции существующего государственно-территориального устройства РФ. Сущность его - укрупнение и унификация субъектов Федерации. Речь идет об общей концепции и вариантной схеме админи-стративно-экономического районирования.

Для их обсуждения и уточнения, а также разработки в будущем административно-территориального устройства на низовом уровне целесообразно привлечь широкий круг ученых и специалистов в области территориального управления, региональной и местной экономики, государственного строительства.

Среди главных итогов государственно-территориальных преобразований будут качественное развитие федеративных отношений, ускоренное продвижение экономической реформы, укрепление экономической и национальной безопасности.

И, заканчивая, выразим пожелание: хотя выбор и реализация новой модели территориального устройства есть исключительное право государственной власти, однако авторы выражают надежду, что какие бы решения в продолжении начатой административно-территориальной реформы и когда бы ни принимались, скромный опыт исследования проблемы, отраженный в представленной монографии, будет полезным. 

¹  Адамеску А.А., Кистанов В.В. Нужна новая форма территориального управления. "Обозреватель-Observer", 1999, № 9.
²  Гранберг А.Г., Кистанов В.В. (ответственные редакторы), Адамеску А.А., Семенов П.Е., Тихомиров Ю.А., Штульберг Б.М. "Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы". М.: Дека, 2003 г.